Административное право России

1. Предлагаемый учебник написан в соответствии со Стандартом профессионального образования и, в основном, с программой курса «Административное право», рекомендованной Советом по правоведению УМО университетов Российской Федерации. Он состоит из двух частей: первая посвящена основным институтам административного права, вторая — административно-правовому регулированию управления в различных сферах и отраслях.

Написание учебника совпало с подготовкой и процессом практической реализации административной реформы, началом которой принято считать вступление в силу Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 14 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». С этим можно согласиться, имея при этом в виду лишь официальную установку на ее практическое проведение. Ибо меры по обновлению административной системы управления принимались и раньше. Они многочисленны и разнообразны. Частным случаем, но нацеленным на ее ключевую проблему, явилось начавшееся еще в 2003 г. преобразование государственной службы. Проводились и другие мероприятия. Так, в системы управления, формировавшиеся вновь избранным Президентом РФ, главами субъектов РФ почти всегда вносились изменения, порой существенные.

В этой связи представляется уместной оговорка о том, что распространенное в публикациях отождествление административной реформы с совершенствованием системы государственного управления во многом является необоснованным. Эти понятия хотя и взаимосвязаны, но по своей сути не совпадают. Различны их предпосылки, цели, глубина и характер процессов их реализации, последствия правопреемства в области административной правосубъектности. Вкратце, реформа — это коренное преобразование, в частности данной системы, совершенствование — отдельные текущие улучшения на основе ее организационно-правовой и функциональной стабильности. Совершенствование — перманентный эволюционный процесс развития системы государственного управления, обуславливаемый разнообразными факторами, совершающимися в обществе. Реформа диктуется масштабными, глубинными, принципиальными преобразованиями на том или ином этапе развитая общества. Она может быть осуществлена непосредственно как необходимый фактор самого процесса преобразований, так и подготовлена их опытом. Нельзя исключать того, что как реформа, так и совершенствование могут быть продуктом политического волюнтаризма. В советский период такими реформами были, например, разделение местных органов власти на сельские и промышленные и др.

Кстати сказать, представляется ошибочным мнение, что побудительными мотивами и целью административной реформы должны быть или являются интересы бизнеса. Ее цель более универсальная — улучшение системы государственного управления, повышение эффективности деятельности государства в целом. Она включает развитие самой концепции государственного управления в современных условиях, уточнение разграничения его функций с организациями гражданского общества, преобразование системы органов исполнительной власти, рациональное распределение между ними функций и полномочий, оптимизацию форм и методов их работы, совершенствование системы местного самоуправления, а также государственной и муниципальной службы и решение других вопросов.

Административная реформа затрагивает в той или иной степени многие отрасли правовой науки и права. Но главным образом административного права. Ибо именно его сердцевину составляет регулирование отношений между гражданским обществом, гражданами, их организациями и государством. Имея свою исключительную сферу регулирования, административное право особым образом проникает и в те сферы общественных отношений, которые составляют предметы других отраслей права.

2. Основное содержание учебника составляют теория административного права, его понятия и конструкции. В принципе такой подход является традиционным, но для административного права имеет особое значение. Как самостоятельная отрасль оно является крупным по объему, включает нормы, регулирующие отношения в разнообразных сферах общества и государства. Его нормы сосредоточены в необозримом массиве нормативных правовых актов разной юридической силы и всех их форм. При этом кодифицированы лишь нормы об административных правонарушениях. Административное право динамично. Нередко его нормы находятся в прямой зависимости от эволюции регулируемых ими отношений. В этой ситуации на первый план выступает не изучение конкретных норм (в ряде случаев оно необходимо), а овладение вопросами теории, обеспечивающее научное развитие, дающее устойчивые знания сущности, специфики и т.д. административно-правового регулирования.

В учебнике вопросы обсуждаются на основе достижений науки административного права с учетом новаций административной реформы, выражающих не только их (достижений) преемственность, но и необходимость концептуального развития теории и практики правового обеспечения организации и функционирования системы государственного управления и местного самоуправления. Например, научный интерес представляют вопросы административных регламентов, административных услуг, юридической природы поручений Президента РФ и Правительства РФ, антикоррупционных функций административного права. К глобальным проблемам следует отнести исследование административно-правовых аспектов взаимодействия гражданского общества с исполнительной властью.

Во второй части учебника вопросы освещаются главным образом в соответствии с организационными правовыми преобразованиями, произведенными в процессе осуществления административной реформы.

Как в первой, так и во второй частях учебника выделение его глав не всегда предопределено структурой, критериями или содержанием нормативных правовых актов. Например, не в зависимости от установленных сфер деятельности федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а исходя из той или иной степени однородности входящих в данную сферу отраслей и видов деятельности. Так, отдельные главы посвящены управлению здравоохранением и управлению в области социального развития, хота эти отрасли включены в одну и ту же сферу. В первой, а не во второй части, как это было раньше, сосредоточен материал о военной, правоохранительной службе; сделана попытка сконцентрировать в самостоятельных главах информацию об основах дисциплинарного производства, производства по жалобам.

Представляется, что такой подход оправдан с методологической и особенно с методической точек зрения.

3. В учебнике некоторые вопросы освещаются с установкой на привлечение внимания к концептуальному развитию их административно-правового регулирования (вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, государственной службы и др.). Под этим углом зрения изложены фрагменты проекта ФЗ о правоохранительной службе РФ, имея в виду, что это обогащает представление о возможных вариантах унификации ее регулирования, осуществляемою пока противоречиво многими нормативными правовыми актами.

По мнению авторов, учебник содержит необходимую научную и правовую информацию о сущности, значении, основах и особенностях административно-правового регулирования в различных сферах российского общества, а также месте данной отрасли в правовой системе РФ. 4. Административная реформа, особенно процесс ее осуществления, являются одним из неоспоримых доказательств социально-политической и правовой ценности административного права, необходимости высокого уровня его знания, и прежде всего юристами. Нет сомнений в том, что их участие могло бы существенно повлиять на повышение качества юридического содержания нормативных правовых актов, относящихся к реформе, в частности положений о конкретных органах исполнительной власти.

Для представления о том. в какой мере востребованы достижения правовой науки административной реформой, оценки возникших в ходе ее новшеств, перспектив эволюции административно-правового регулирования отношений в области государственного управления и местного самоуправления, важно иметь в виду хотя бы следующее.

В разработке исходных начал административной реформы значительно участие зарубежных специалистов, заметно усердие к использованию определяемого избирательно, но не обязательно лучшего, зарубежного опыта. Например, декретированная модель системы федеральных органов исполнительной власти применяется в некоторых зарубежных странах.

Поэтому трудно ответить на вопрос о том, в какой степени те или иные решения продиктованы социально-экономическими и иными потребностями России, и в какой — стремлением быть оригинальным либо гипнозом зарубежных управленческих схем и конструкций.

Кроме того, как известно, при подготовке административной реформы уделено основное внимание анализу организационно- формальных аспектов системы и статуса бывших федеральных органов исполнительной власти.

Между тем эффективность и стабильность результатов административной реформы, обусловленной сменой социально-экономической и политической формации в Российской Федерации, не может быть без:

выработки принципов взаимодействия гражданского общества и исполнительной власти;
анализа состояния и структуры экономики в различных аспектах, в том числе возможных перспектив ее преобразования на основе передовой технологии;
системного подхода к преобразованию управления на всех уровнях;
учета демографической структуры общества и тенденций ее развития;
учета размера, природно-климатических условий страны;
выработки управленческих критериев национальной безопасности страны; ж) учета национальных, исторических, культурных и иных традиций народов РФ;
использования достижений отечественной правовой науки. В центре внимания при этом должен быть гражданин, забота об обеспечении его прав и свобод, достойного образа жизни.

К началу реализации административная реформа, как известно, не опиралась на результаты соответствующего комплексного анализа. Виртуальные решения затруднили реформу, и не случайно, что некоторые из них оказались либо ошибочными, либо потребовали их корректировки.

Примечательно, что уже по прошествии незначительного времени с начала реформы Президентом РФ был принят специальный Указ от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», уточняющий концепцию административной реформы и направления ее проведения. Указом создана Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, а также образованы межведомственные рабочие группы по осуществлению определенных мероприятий. В декабре 2004 г. Правительством РФ одобрена федеральная целевая программа «Административная реформа 2005—2010 годов». Установка на перманентные, долгосрочные преобразования, несомненно, повлечет за собой и эволюцию административно-правового обеспечения административной реформы.

5. Однако ряд уже принятых решений по реализации административной реформы отличаются новизной, некоторые их положения не имеют концептуальных аналогов в отечественном государственном строительстве. Каковы будут их последствия, покажет время. К тому же итоговые критерии административной реформы также не установлены.

6. Весьма важно иметь в виду, что процесс административной реформы, с одной стороны, обусловливает повышение требований к изучению административного права, с другой — дополнительно усложняет задачу изучения административного права как науки, отрасли законодательства и правовой системы. Основные причины в том, что: во-первых, остаются неизвестны конечные результаты административной реформы. Идут поиски ее оптимального осуществления. Необходимость критической переоценки уже принятых в процессе осуществления реформы мер признают их инициаторы.

Административная реформа была концептуально подготовлена и декретирована в ограниченном варианте: лишь применительно к федеральным органам исполнительной власти, и включала обновление их системы и структуры, рационализацию их функций и порядка их осуществления, в том числе путем освобождения от избыточных функций, совершенствование внутренней организации сохранявшихся и вновь создаваемых федеральных органов исполнительной власти. Под этим углом зрения административная реформа в главном была осуществлена: юридически определены виды функций федеральных органов исполнительной власти; на основе их разграничения созданы федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, в результате было сокращено число видов данных органов; проведены иные мероприятия, направленные на сокращение управленческого аппарата и упорядочение его работы. Утверждены положения о каждом федеральном органе исполнительной власти.

При этом уместно особо отметить, что уже Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649) предусмотрено, что федеральные службы и федеральные агентства не могут в сфере своей деятельности осуществлять нормативно-правовое регулирование (оно отнесено к функциям федерального министерства), кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Такие случаи не стали редким исключением.

Их распространенность, а также последующая практика изменения правового положения отдельных органов, системы федеральных органов исполнительной власти подтверждают то, что принцип дифференциации федеральных органов по функциональному критерию не может быть последовательно реализован. Существенные отступления от него предусмотрены в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». В частности, этим Указом функции ряда упраздненных федеральных агентств переданы соответствующим федеральным министерствам.

Надежды на сокращение структуры федеральных органов исполнительной власти, сокращение управленческого аппарата не подтвердились. Строго говоря, данный критерий сам по себе и не может быть безусловным показателем совершенства системы государственного управления. Процесс проведения реформы уже характеризуется нестабильностью структуры федеральных органов исполнительной власти и их правового статуса: создаются новые органы, изменяется подведомственность уже созданных органов. Оторванным от управленческой практики оказалось решение о сокращении числа заместителей Председателя Правительства РФ до одного (теперь их семь), заместителей федеральных министров — от одного до двух (теперь, например, федеральный министр обороны имеет 7, Минэкономразвития — 6 заместителей).

Однако административная реформа, как в указанном выше ограниченном варианте, так и в возможном более широком ее понимании, т.е. неограниченной преимущественно организационной сферой федеральных органов исполнительной власти, еще не завершена. Формально ее срок для этого истекает в 2010 г.

В настоящее время осуществляется анализ законодательства и всей системы подзаконных актов в части исключения препятствий для предпринимательской деятельности; внедряются регламенты исполнения государственных функций и предоставления услуг населению и предпринимательскому сообществу: реализуется программа внедрения около 500 административных регламентов в работе почти всех федеральных органов исполнительной власти¹См. интервью «Российской газете» Заместителя Председателя Правительства РФ, руководителя Комиссии по административной реформе С.Е. Нарышкина «Вице-премьер — Сергей Нарышкин — о российском присутствии на Шпицбергене, административной реформе и партийном правительстве» // Российская газета. 2007. 16 окт. Следует напомнить, что термины «премьер», «вице-премьер», «кабинет министров», используемые в публикациях для обозначения соответственно Председателя Правительства, его Заместителей, Правительства РФ, являются неконституционными, придуманными в основном журналистами и не могут быть обиходным для специалистов в области права..

Во-вторых, современное правовое обеспечение исполнительной власти (государственного управления) далеко от совершенства. В связи с административной реформой внесены разные по своему характеру и значению (вплоть до изменения, замены и исключения отдельных слов, знаков препинания и т.д.) изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», во многие федеральные законы; отменены акты либо внесены изменения и дополнения во многие противоречащие реформе нормативные правовые акты Президента РФ. Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти. Поскольку изменения и дополнения не всегда либо по истечении значительного времени отражаются в текстах первоначальных актов, публикуемые в прежней редакции, они могут вводить в заблуждение.

Правильные решения и ответы на интересующие вопросы в таких случаях, а также в случаях встречающихся в актах неоднозначных либо неопределенных норм можно найти лишь методами системного сравнительного анализа правовых актов по данному вопросу. Частной иллюстрацией последних является норма Типового регламента, устанавливающая, что «Виды принимаемых федеральным министерством актов устанавливаются федеральным законодательством». Если под этим законодательством подразумеваются только законы, то должны быть признаны утратившими силу нормы утвержденных положений о федеральных министерствах, в которых даны (судя по формулировкам положений) перечни самостоятельно издаваемых министерствами актов. Возможно ли распространение указанной нормы на министерства, подведомственные Президенту РФ не только в этом, но и при допустимом широком понимании законодательства, включающего акты Президента РФ и Правительства РФ? Означает ли данная норма реализацию Правительством РФ его координационной функции в отношении министерств, подведомственных Президенту РФ? Норма касается принципиального вопроса, на который должен быть однозначный легальный ответ.

Отпечаток пресса ускорения административной реформы несут положения, регламентирующие правовой статус федеральных органов исполнительной власти. В них полное пренебрежение к выработанным правовой наукой и востребованным правотворческой практикой прошлого таким понятиям, как цели, задачи, функции и полномочия органов управления. Порой они просто не различаются.

Версии положений, устанавливающих основы правового статуса федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их функциями, не решают проблемы противодействия конфликтам интересов во взаимоотношениях между органами, действующими в одной и той же сфере. В том числе и поэтому постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 утвержден специальный «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (выше и далее — Типовой регламент).

Предусматривается еще принятие административных регламентов по осуществлению функций этими органами, должностных регламентов гражданских служащих. Эти регламенты вместе с регламентом данного федерального органа исполнительной власти составляют его административный регламент. Если учесть, что при этом сохраняется и положение о нем, то очевидна многочисленность нормативных правовых актов, непосредственно относящихся к его правовому статусу.

С точки зрения назначения и юридического содержания теперь надо различать положение о данном федеральном органе исполнительной власти, его а) регламент, б) административный регламент.

При изучении тематики, соотносимой с административной реформой, важно проникнуться пониманием того, что познавательную и поучительную ценность имеют и конструктивные, и возможные поспешные и ошибочные решения, в том числе и не адекватные конкретным условиям. Учит, как известно, не только положительный, но и отрицательный опыт.

Уместно особо подчеркнуть, что независимо от того, продиктована ли административная реформа объективными потребностями общества и тенденциями его развития либо она приобретает уродливые формы, обусловленные волюнтаризмом и субъективизмом, административное право всегда востребовано. Его изучение во всех значениях данного понятия оказывает прямое влияние на уровень подготовки юриста.

Под влиянием подготовки и проведения административной реформы на федеральном уровне аналогичные реформы проводятся в субъектах РФ. Иначе говоря, в нашем современном государстве успешной может быть лишь системная административная реформа. Но это также означает, что субъекты РФ в соответствии с общей идеологией административной реформы самостоятельно осуществляют меры по совершенствованию системы органов исполнительной власти и распределяют функции между ними, определяют формы и методы их деятельности, не противоречащие федеральному законодательству. Административная реформа не должна трансформироваться в самоцель.

1. Для специалиста понятно, что данный учебник подготовлен в экстремальных условиях. По определению его содержание не могло быть абстрагировано от реальных отношений в обществе и состояния системы регулирующих их нормативных правовых актов.

Как известно, то и другое, мягко говоря, вызывает к себе критическое отношение. Что касается нормативных правовых актов, то их обилию нередко сопутствовали нестабильность, внутренняя противоречивость, невысокое качество, неисполнимость, отвлеченность от действительности. Верно, что состояние законодательства не может препятствовать развитию науки, достижения которой и должны главным образом составлять основу учебника. Но наука отрасли права, в свою очередь, не может не опираться на анализ позитивного права, он безусловно необходим в содержании учебника. В дозированном объеме здесь обязательна характеристика содержания институтов данной отрасли права.

Сделать это в учебнике в ряде случаев оказалось весьма сложным, ибо, решая указанную задачу, нельзя было основывать анализ на заведомо временных актах, на актах с отложенным сроком введения в действие либо когда очевидно, что они не могут быть исполнены, идет перманентный процесс внесения в них изменений и дополнений, причем в акты, в большинстве случаев содержащие и нормы административного права и т.п. В период написания учебника подобные акты постоянно «преследуют». Много проблем возникло в связи с административной реформой, напрямую касающейся административного права как науки, отрасли законодательства и отрасли права. Ситуация осложнена тем, что отвергнута, во всяком случае, на федеральном уровне, ранее бывшая система государственного управления, в основном ушло в прошлое ее непосредственное административно-правовое обеспечение, а перспективы их обновления туманны и далеки от завершения.

2. В порядке проведения административной реформы приняты отдельные решения, новизна которых уязвима с позиций теории системы управления, представления о законности и здравого смысла. Отсюда возникла задача не перегружать содержание учебника полемикой по вопросам, жизненность решений по которым может быть под вопросом либо несовместимой с требованиями законности, и потому их пропаганда нецелесообразна.

Однако, хотя бы за рамками основного текста, о некоторых из них надо иметь представление.

а) Небезосновательны мнения о том, что лишение федеральных министерств права контроля в установленных им сферах противоречит теории целостных систем управления, предусматривающей информационную связь между субъектом и объектом управления. Основным каналом получения достоверной информации субъектом является его контрольная деятельность. Федеральные министерства — важнейшие звенья механизма исполнения законов. Концентрируя внимание на выработке государственной политики и нормативном правовом регулировании, они должны знать, как исполняются относящиеся к ним законы, а также принимаемые ими нормативные правовые акты, какие они влеку т последствия. Сомнительно, что министерства всегда могут получить необходимую информацию, ограничиваясь контролем деятельности подведомственных федеральных служб и федеральных агентств. Это, кроме того, не исключает также возникновения между ними конфликта интересов. Поэтому цели, формы, методы, пределы, периодичность осуществления федеральными министерствами контроля в установленных сферах должны быть четко определены в их административных регламентах.

б) С позиций законности трудно признать совершенным решение о предоставлении Правительству РФ права перераспределять функции федеральных органов исполнительной власти вопреки действующим законам. Оно не согласуется со ст. 15 Конституции РФ. В частности, данное право предвосхищает обязательное принятие законов об изменении законов, вопреки которым перераспределены функции. Но ведь в их изменении может быть отказано на конституционном основании. Конституционный статус Федерального Собрания позволяет ему сделать это, и оно не является исполнителем воли Правительства РФ. Изменение федерального закона подзаконным федеральным органом исполнительной власти, хотя бы и временное, многозначно по своим последствиям. Его можно рассматривать как вторжение в компетенцию законодательного органа, нарушение принципа разделения властей, негативного примера, ослабляющего уважение к требованиям принципа законности.

в) Отношения в системе государственного управления могут усложниться наличием в одной и той же установленной данному федеральному министерству сфере нескольких федеральных органов исполни тельной власти с разведенными функциями. Оказалось, что в сфере соответствующего федерального министерства нет органа, непосредственно ответственного за функционирование соответствующей сферы. Помимо сложностей отношений, связанных с этим обстоятельством на федеральном уровне, они еще в большей степени усложняются для отношений органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральными органами. Это связано еще и с тем, что, как известно, системы органов субъектов РФ не являются копией системы федеральных органов.

г) Со стороны псевдолибералов идет беспардонная критика государства, при этом сущность и объективные функции государства нередко подменяют функционированием отдельных государственных органов.

Все это, а также непопулярные реформы в ряде конкретных сфер и отраслей и некоторые другие факторы обусловили трудности в формулировании юридически обоснованных и определенных выводов и положений, не имеющих при этом конъюнктурного характера.

д) Имеется понимание того, что работа над совершенствованием учебников по административному праву не может быть когда-либо навсегда завершенной, тем более в ближайшей перспективе. Следовательно, эта участь не минует также данное издание учебника.

Профессор А. П. АЛЕХИН