Обращения граждан РФ

Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

На основании и во исполнение федеральных законов федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, конкретизирующие порядок рассмотрения обращений граждан либо в соответствующих органах или их системах¹Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах Федеральной службы безопасности. Утв. приказом ФСБ России от 22 января 2007 г. № 21; Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан в центральном аппарате Министерства иностранных дел Российской Федерации. Утв. приказом МИД России от 6 июня 2007 г. № 8190.. Характерно, что в административных регламентах осуществления функций или оказания государственных услуг органами и подведомственными им учреждениями включаются положения о порядке обжалования действий (решений) их должностных лиц.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные федеральным законом.

Право на обращения граждан РФ является конституционным, закрепленным в ст. 33 Конституции РФ, в соответствии с которой они имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Однако содержание этого права и механизм его реализации еще не получили должного правового регулирования. Отсутствует единый федеральный закон по этому вопросу, а законы об обращениях, принятые в ряде субъектов РФ, естественно, не восполняют образовавшегося пробела в данной области.

Понятие «обращение» — многозначно. Им охватываются такие понятия, как собственно обращение, заявление, предложение, петиция, жалоба, ходатайство, письмо, призыв, имеющие свое смысловое содержание.

На уровне теоретического обобщения, в том числе и опирающегося на нормативно-правовые акты, понятие «обращение» может быть определено как письменное или устное волеизъявление гражданина РФ, адресованное государственным органам и органам местного самоуправления, содержащее определенную информацию, имеющую как публичное значение, так и связанную с осуществлением прав и свобод граждан РФ либо необходимостью их защиты.

Обращение может выполнять различные функции: а) формы участия граждан РФ в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления; б) совершенствования государственного аппарата и аппарата местного самоуправления, форм и методов их деятельности; в) совершенствования правового регулирования во всех областях жизни общества; г) укрепления законности и правопорядка в обществе; д) обеспечения и защиты прав и свобод граждан РФ.

Особенность права на обращение заключается в том, что оно органично связано с реализацией подавляющего большинства других прав и свобод граждан РФ и их защитой. Каждая из вышеуказанных его функций так или иначе может служить данной цели.

Из всех возможных форм обращений пока в наибольшей степени урегулированы вопросы, связанные с предложениями, заявлениями и жалобами. В современных условиях это основные виды обращений граждан РФ.

Действующим правовым актом, специально посвященным реализации гражданами РФ своего конституционного права на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, является ФЗ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Им регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ права, закрепленного за ним Конституцией РФ (ст. 33), на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами и органами местного управления и должностными лицами. Данным Законом регулируется рассмотрение во внесудебном (далее также — в административном порядке всех обращений граждан, за исключением тех, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и федеральными законами, например, ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека РФ».

Закон, конкретизируя предусмотренные Конституцией РФ виды субъектов, которым могут быть направлены обращения, относит к ним также должностных: лиц. Под должностным лицом в нем понимается лицо, «постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления». Из этого следует, что в принципе в целях закона к должностным лицам, обязанным рассматривать обращения в соответствии с ним, не относятся должностные лица предприятий, учреждений и организаций, не являющихся указанными органами. Ведь большинство из них не осуществляют полномочий представителей власти.

Статья 33 Конституции РФ и ФЗ об обращениях, в отличие от советских конституций и Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., не предусматривают возможность обращения граждан в общественные органы.

В ФЗ об обращениях под обращением понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложения, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в указанный орган. Здесь выделяются лишь три вида обращений и расшифровывается их понятие.

Предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика указанных органов и должностных лиц.

Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Право на обжалование как одни из важнейших способов защиты прав, свобод и законных интересов граждан РФ регулируется различными правовыми актами РФ и субъектов РФ. Оно принадлежит не только лицу, чьи права, свободы и интересы непосредственно нарушены, но и другим заинтересованным лицам, например, его законным представителям и др. (ст. 25.3. КоАП РФ).

Законодательство позволяет различать, во-первых, внесудебное обжалование, которое условно можно назвать обжалованием в административном порядке, или административным, во-вторых, судебное обжалование.

В зависимости от круга субъектов, на которых распространяется действие правовых актов, регламентирующих указанные виды обжалования, оно подразделяется на общее и специальное обжалование.

Общий порядок установлен для всех граждан как таковых, а специальный для лиц, обладающих, как правило, специальными видами процессуальной правоспособности: участников гражданского и уголовного процесса, административного и дисциплинарного производства, трудовых споров и т.п. Такая их правоспособность устанавливается законодательством в дополнение к общей. Например, лицо, имеющее право обжаловать постановление по делу об административном правонарушении, именуется в КоАП РФ не гражданином, а лицом, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшим, представителем (ст. 25.1, 25.2, 25.3, 30.1 КоАП РФ). Ибо постановление может быть вынесено как в отношении гражданина РФ, так и должностного лица, водителя автотранспортного средства, свидетеля, эксперта и т.д. С точки зрения целей каждая разновидность указанных обращений может в большей или меньшей степени касаться реализации прав и свобод гражданами. Закон не исключает того, что они могут содержаться в одном и том же письменном или устном обращении.

Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Его реализации способствует то, что на уровне федерального закона:

установлена бесплатность рассмотрения обращений;
закреплены права граждан при их рассмотрении (представлять дополнительные документы; получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 Закона; обращаться с жалобой на принятое но обращению решение и т.д.;
запрещено преследование гражданина в связи с его обращением;
не допускается при рассмотрении обращения разглашение сведений, содержащихся в нем;
запрещено направление жалобы на рассмотрение в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется;
установлено, что обращение, поступившее в орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению;
на органы и должностных лиц, которым поступило обращение, если принятие решения по нему не входит в их компетенцию, возложена обязанность направления его другому органу или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменные обращения должны удовлетворять установленным законом требованиям. В нем обязательно указывается либо наименование органа, либо фамилия, имя, отчество должностного лица и т.д., которым направляется обращение, а также свои фамилия, имя, отчество, почтовый адрес и т.д. (ст. 7 Закона ).

Обращение направляется непосредственно в тот орган или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Оно подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в орган или должностному лицу. В установленных случаях оно может быть в течение семи дней со дня регистрации направлено в другой орган или должностному лицу, в компетенции которых решение поставленных в обращении вопросов. Орган или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов и т.д.

В законе специально выделены обращения, особенность рассмотрения которых сводится к тому, что поставленные в них вопросы остаются либо могут быть оставлены без ответа. Имеются в виду обращение: анонимное; в котором обжалуется решение суда; недоступное для прочтения; содержащее нецензурные или оскорбительные выражения, угрозу жизни, здоровью, имуществу должностного лица, и также членов его семьи; повторное обращение в тот же орган по вопросу, ответ на который уже дан; ответ на которое не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. При этом закон предписывает органам и должностным лицам совершение применительно к соответствующим обращениям конкретных действий, в том числе и уведомлять при возможности гражданина о причинах оставления обращения без ответа.

В принципе исключая рассмотрение анонимных обращений, закон предусматривает, что если в таком обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

Орган или должностное лицо могут принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же орган или одному и тому же лицу.

Письменное обращение, поступившее в орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях руководитель органа, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней.

Необходимо подчеркнуть, что 30 дней — это общий срок рассмотрения обращения независимо от поставленного в нем вопроса, даже если ответ на него очевиден уже в момент получения обращения. Это в меньшей степени отвечает интересам гражданина, чем то, как данный вопрос решался в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., устанавливающем, что заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в органы..., обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки безотлагательно, по не позднее 15 дней.

Допускалась возможность установления сокращенных сроков разрешения заявлений и жалоб в местных органах, на предприятиях, в учреждениях, организациях. Специально предусматривались более сокращенные сроки разрешения заявлений и жалоб военнослужащих и членов их семей в центральных органах — до 15 дней, местных органах — безотлагательно, но не позднее 7 дней со дня поступления в орган, обязанный разрешить вопрос по существу.

В ФЗ об обращениях имеются положения о личном приеме граждан. Он возложен на руководителей и уполномоченных на то лиц государственных органов и органов местного самоуправления. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Ответ на устное обращение, не требующее дополнительной проверки, с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Лица, виновные в нарушении ФЗ об обращениях, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ. Ответственность за нарушение законодательства об обращениях предусматривается также в законах субъектов РФ. Так, Кодексом об административных правонарушениях г. Москвы предусматривается, что отказ или уклонение должностных лиц органов государственной власти города Москвы, иных государственных органов города Москвы, органов местного самоуправления в городе Москве, руководителей государственных и муниципальных организаций от рассмотрения обращений граждан влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятисот до трех тысяч рублей.

Уполномоченный по правам человека, как уже отмечено, рассматривает жалобы граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, в которых усматривается нарушение их прав. Порядок их разрешения специфичен. Он рассматривает жалобу только в том случае, если ранее заявитель обжаловал соответствующие решения и действия в судебном или административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе. Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод или с тою дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Установлены реквизиты жалобы: она должна содержать фамилию, имя, отчество заявителя и его адрес; изложение существа обжалуемых решений или действий; сопровождаться копиями решений, принятых по жалобе.

Уполномоченный, получив жалобу, вправе принять ее к рассмотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; передать жалобу органу или должностному лицу, имеющему право разрешить жалобу по существу; отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

При выявлении нарушений прав и свобод гражданина Уполномоченный принимает меры к их восстановлению.

Судебная защита прав и свобод граждан гарантирована Конституцией РФ, согласно которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46 Конституции РФ).

Общий судебный порядок обжалования до введения (с 1 февраля 2003 г.) нового ГПК РФ определялся ФЗ об обжаловании и отдельными статьями ГПК РСФСР.

В ст. 254 ГПК РФ не предусмотрено в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, оспаривание решений (действий) общественных объединений. Пленум Верховного Суда Российской федерации в постановлении № 2 от 20 января 2003 г. разъяснил, что с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений (действий) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, как дела о защите субъективного права.

ГПК РФ в ого регулирование внес существенные изменения. В ГПК РФ конституционный термин «обжалование» (п. 2 ст. 46 Конституции РФ) подменен неравнозначным по смыслу термином «оспаривание», а в рамках дел, возникающих из публичных правоотношений, выделяются производства по делам, связанным с: а) об обжалованием (по ГПК — оспариванием) нормативного правового акта: б) обжалованием (оспариванием) решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Этот порядок установлен применительно к рассмотрению соответствующих дел в судах общей юрисдикции и не распространяется на случаи специального судебного обжалования, предусмотренные как самим ГПК, так и другими законодательными актами.

Граждане вправе обжаловать в суд лишь нормативные правовые акты, которые затрагивают их права, свободы и законные интересы. Заявление гражданина, отвечающее установленным требованиям, подлежит рассмотрению судом в течение месяца со дня его подачи. Его подача не приостанавливает действие обжалуемого нормативного правового акта. Суд, признав обжалуемый акт не противоречащим закону, выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы; в случае противоречия оспариваемого акта закону признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. При этом решение суда не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Решения и действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, нарушившие права и свободы гражданина, он может в альтернативном порядке обжаловать непосредственно в суд или в вышестоящий орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Обжалование в административном порядке не препятствует обжалованию гражданином того же решения или действия (бездействия) в суд. Заявление может быть подано гражданином по подсудности в суд по месту его жительства или по месту нахождения соответствующего органа, должностного лица, решение или действие (бездействие) которого обжалуются.

В ГПК РФ конкретизирован порядок обжалования для случаев отказа в разрешении на выезд из РФ.

Отказ в разрешении на выезд из РФ заявителю в связи с тем, что он осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, оспаривается в соответствующем суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.

По сравнению с предшествующим законодательством ГПК РФ сузил круг субъектов, чьи решения и действия (бездействие) могут быть обжалованы в суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Теперь решения и действия (бездействие) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, осложняющего судебную защиту гражданами своих прав и свобод, например, в предоставлении доказательств по делу и др. По логике к субъектам, чьи решения и действия (бездействие) не могут быть обжалованы, минуя исковое производство, относятся также должностные лица, на которых закон возлагает реализацию их правосубъектности. Между тем многие учреждения и организации в лице уполномоченных должностных лиц вступают с гражданами в публичные правоотношения.

В отличие от ФЗ об обжаловании ГПК РФ к обжалуемым в порядке гражданского судопроизводства относит коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

До введения в действие ГПК РФ гражданин был вправе обжаловать также официальную информацию, которая послужила основанием для совершения указанных действий (принятия решений).

Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав. Пропуск этого срока не является основанием для отказа судом в принятии заявления. Его причины выясняются судом и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления. Вопрос об уважительных причинах пропуска срока не урегулирован. ФЗ об обжаловании относил к ним любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях, предусмотренных законом: нарушение прав и свобод гражданина, создание препятствий для их осуществления и др.

Срок для обращения в суд не соотносится со сроком предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке, который, следовательно, может быть поглощен сроком, установленным для судебного обжалования. Раньше началом течения указанного трехмесячного срока могло быть истечение месячного срока со дня письменного уведомления гражданина об отказе в удовлетворении жалобы вышестоящим органом, объединением, должностным лицом или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ.

Заявление рассматривается судом в течение десяти дней. В случае признания заявления обоснованным суд принимает решение об обязанности органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенные нарушения прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что права либо свободы гражданина не были нарушены.

Общий порядок судебного обжалования установлен не только ГПК РФ и реализуется не только судами общей юрисдикции. В соответствии с Конституцией РФ Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Арбитражным судам подведомственны многие категории дел по спорам, вытекающим из административных правоотношений, в том числе об обжаловании гражданами определенных актов и действий органов и должностных лиц (например, об обжаловании отказа в государственной регистрации самостоятельной предпринимательской деятельности граждан и др.).

Следует вновь подчеркнуть, что общий порядок обжалования установлен для всех граждан и отвлечен от каких-либо особенностей в их правовом положении.

Специальный порядок обжалования приурочен к особенностям правового положения граждан как лиц, выполняющих те или иные социальные функции, являющихся участниками трудовых, юрисдикционных отношений.

Относительно соответствующих категорий лиц законодательством предусматривается иной порядок внесудебного и судебного обжалования. Он установлен гражданско-процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, об административных правонарушениях, нормативными актами, устанавливающими особенности дисциплинарной ответственности определенных категорий лиц, и т.д.

Специальный порядок часто находится вне сферы административного права. Вместе с тем в его контексте также предусматривается специальное внесудебное и судебное обжалование, например, постановлений о наложении административных наказаний. Военнослужащий вправе обжаловать решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части в военный суд.

Специальное право не поглощает собой общего права обжалования. Внесудебное обжалование не лишает гражданина конституционного права на судебную защиту его прав и свобод.

Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» установлен специальный порядок рассмотрения сообщений, опубликованных в средствах массовой информации. Руководители федеральных органов исполнительной власти и высшие должностные лица субъектов РФ обязаны рассматривать не позднее трех дней сообщения о нарушениях подчиненными должностными лицами и работниками указанных органов федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении ими указанных актов и вступивших в законную силу решений судов.