О понятии государственного управления
Административное право является фундаментальной отраслью публичного права Российской Федерации. Его возникновение, формирование и развитие связаны с публичным и, прежде всего, с государственным управлением. В современных условиях особой разновидностью публичного управления в РФ выступает функционирование исполнительной власти на уровне муниципальных образований. Указанные составляющие публичного управления служат объектом исследования различных наук, в науке административного права они изучаются главным образом в аспекте административно-правового обеспечения их организации и осуществления.
На бесспорную связь административного права с управлением указывает ключевой термин в его названии «административное», производный от латинского «администрация», обозначающий в переводе на русский управление как вид деятельности, а также субъекта, его осуществляющего. В теории административного права они обычно соотносятся с государственным управлением, которое в понятийном отношении также является многозначным. Между тем предмет административного права сопряжен не с государственным управлением вообще, а с его определенной концепцией, утвердившейся в основном в науке административного права. Поэтому предварительное получение хотя бы самого общего представления о нем является необходимым условием для понимания сущности отношений, составляющих предмет административно-правового регулирования, и его пределов.
С позиций науки административного права государственное управление рассматривается в широком и узком смысле слова, причем также в нескольких значениях.
В широком смысле государственное управление — вид социального управления, субъектом которого выступает государство в целом. В этом смысле данное управление в самом общем виде может быть определено как целенаправленное организующее воздействие государства в лице всех его органов на развитие общества. Разумеется, что государственные органы (законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти и др.) влияют на общественные процессы в соответствии с возложенными на них задачами и функциями, свойственными методами и в присущих им формах. Но независимо от этого все они причастны, хотя и в разной степени, к осуществлению государственной власти, которая не может функционировать вне рамок общественных отношений и не влиять на них.
Подобным вариантом широкого понимания государственного управления является сведение его к управлению делами государства, организующей и распорядительной деятельности государственных органов. Третий вариант расширительной трактовки государственного управления заключается в признании им организующей деятельности государства, содержанием которой не охватывается непосредственное выполнение конституционных функций законотворчества, отправление правосудия, прокурорского надзора.
В таком случае под государственным управлением подразумевается деятельность: а) Президента РФ; представительных (законодательных), судебных органов, органов прокуратуры. Они решают многие организационные, управленческие по своему характеру вопросы. В частности, ряд таких вопросов, например, связанных с формированием органов государственной власти, назначением должностных лиц, Конституция РФ прямо относит к ведению Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 102, 103). Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ. В рамках указанных органов формируется также аппарат, выполняющий вспомогательные задачи по отношению к их основной деятельности. Руководство таким аппаратом и его деятельность также носят управленческий характер; б) органов исполнительной власти и других государственных органов.
В узком смысле государственное управление — это организующая деятельность органов исполнительной власти. Им следует признать также аналогичную деятельность как органов исполнительной власти, так и других исполнительных государственных органов, т.е. всех органов государственного управления. В таком понимании государственное управление представляет собой самостоятельный вид государственной деятельности.
Разумеется, что его основу составляет организующая деятельность органов исполнительной власти, которая использует в своем механизме управляющего воздействия и другие исполнительные органы, как обладающие властными полномочиями, так и совещательные, консультативные, координационные органы. Поскольку сущность государственного управления в узком смысле обусловлена исполнительной властью, то с допуском малой погрешности его следует определять как организующую деятельность по практическому осуществлению задач и функций этой власти (или формой ее осуществления)1 Следовательно, весьма важно иметь в виду, что в нормативных правовых актах, а также в литературе различными терминами часто обозначаются либо тождественные, либо смежные, частично совпадающие понятия: а) государственное управление, как более широкое понятие, чем функционирование исполнительной власти. В этом случае субъектами государственного управления выступают все государственные органы, осуществляющие исполнительную деятельность, включая органы, формально не относящиеся к органам исполнительной власти, б) осуществление исполнительной власти и государственное управление как понятие, тождественное указанному широкому представлению о государственном управлении; в) функционирование исполнительной власти и государственное управление, осуществляемые лишь органами исполнительной власти. Иногда указанные понятия подменяются словосочетанием «государственная администрация». Распространенным является также обозначение термином «администрация» конкретных органов исполнительной власти и других государственных органов, органов государственных предприятий, учреждений и организаций. Совпадения и различие в этих понятиях можно установить путем логического и системного анализа нормативных правовых актов, в которых они используются.. Именно данный вид государственного управления является основным объектом административного права.
Необходимо специально подчеркнуть, что после принятия Конституции РФ относительно термина «государственное управление» продекларированы, но не получили широкого распространения, мнения двоякого рода. Первое сводится к тому, что от него надо отказаться, ибо в Конституции РФ теперь его нет, а введено понятие «исполнительная власть». С догматических позиций это так. Однако действующая Конституция РФ, не употребив термин «государственное управление», вовсе не является юридическим препятствием обозначения им вида государственной деятельности.
С Конституцией РФ вполне сообразуется то, что уже после ее принятия он употребляется в различных федеральных законах и подзаконных актах применительно именно к виду государственной деятельности. Призыв отказаться от термина «государственное управление» на том основании, что его нет в Конституции РФ, не воспринят всерьез наукой: он широко используется в публикациях специалистов в области государства, права, экономики, философии, социологии, политологам и др. Существуют специальные вузы и факультеты государственного управления либо государственного и муниципального управления. Указанное мнение ущербно прежде всего с методологической точки зрения, ибо абстрагировано от: а) сущности социального управления, важнейшим субъектом которого выступает государство в целом; б) назначения и сущности деятельности исполнительной власти в ее соотношении с другими видами государственной деятельности. Закрепляя принцип осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), Конституция РФ терминологически выражает соотношение между ними, но при этом вовсе не отрицает роль государства как субъекта государственного управления. Употребление в контексте ст. 10 Конституции РФ вместо термина «исполнительная власть» термина «государственное управление» было бы менее удачным, ибо, во всяком случае в научном отношении, создавало бы иллюзию, будто бы законодательная власть и судебная власть не выполняют функцию управляющего воздействия на развитие общества (хотя несомненно, что делают они это присущими им специфическими методами и в специфических формах).
То, что деятельность исполнительной власти по своей сути является видом государственного управления, теоретически убедительно обосновал Ю. М. Козлов2См., например: Козлов Ю. М. Административное право в вопросах и ответах. М.: Юрист, 2000.. Принципиально также осмыслить то, что во многих случаях критика современного государственного управления, относящиеся к нему заблуждения связаны с тем, что его понятие, сущность, функции и методы по- прежнему преподносятся в варианте, характерном для советского государственного управления, который был обусловлен социально-экономическим, политическим и государственным устройством советского общества.
А происшедшие принципиальные изменения государственного управления, его роли в современных условиях не становятся при этом предметом глубокого анализа. Необходимо иметь в виду по крайней мере следующие обстоятельства: а) огульная критика ради критики советского государственного управления, которая иногда проскальзывает в печати, выглядит конъюнктурно, следовательно, не имеет научной ценности; б) как негативный, так и позитивный (он, несомненно, был) его опыт представляет историческую ценность, а его учет может оказаться полезным при организации и осуществлении исполнительной власти, их совершенствовании; в) свойственные государственному управлению начала «власти-подчинения» могут иметь различные варианты выражения и закрепления, в том числе и в зависимости от особенностей сфер его функционирования.
Ошибочно их сводить к административному подчинению конкретных объектов субъекту управления, при котором субъект управления всесторонне руководит подведомственными ему объектами, осуществляя непосредственное распорядительство по вопросам их основной деятельности. Такого рода отношения в системе государственного управления уже в советское время подвергались критике и осуществлялись меры по их смягчению и изменению, например, по расширению прав предприятий и др. В настоящее время для них в основном нет экономико-правовых оснований (возникли объекты негосударственной собственности, обрели значительную самостоятельность объекты государственной собственности и т.д.), значительно сужены для них и организационно-правовые сферы (возникло местное самоуправление, исполнительные органы субъектов РФ административно не подчинены федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим соответствующие однопрофильные функции, и т.д.
В этих условиях, не исключая традиционных методов административно-правового регулирования и деятельности исполнительных органов, приобретают важное значение нормативно-правовое обеспечение реализации функций управления и различных видов деятельности; общие императивные правила взаимодействия между субъектами и объектами управления, ограничивающие административное распорядительство в отношении объектов; партнерские отношения между исполнительной властью и предпринимателями; методы ее взаимодействия с образованиями гражданского общества, саморегулируемыми организациями в процессе государственно-управленческой деятельности и т.д. Большое внимание уделяется научно обоснованному использованию в управлении налогов, тарифов, кредита, а также целевых программ, приоритетных национальных проектов.
Иными словами, исполнительная власть, сохраняя свою сущность, проявляет себя в разнообразных по своему характеру отношениях, а не только основанных на прямом административном подчинении объектов субъектам управления. Необходимо также учесть, что объектами государственного управления признаются общество в целом, отрасли, сферы деятельности и другие порой весьма специфические объекты. Следует также признать, что имеются еще значительные потенциальные возможности для совершенствования методов государственного управления. Укрепление гражданского общества и местного самоуправления может повлечь расширение использования метода рекомендаций, уведомительного метода совершения физическими и юридическими лицами правомерных действий, начал дне позитивно го административно-правового регулирования при непременном соблюдении требований законности. А в механизме ее обеспечения должен сохраниться приоритет государства.
Другое мнение близко смыкается с первым и сводится к тому, что под государственным управлением сейчас следует понимать лишь деятельность государства в целом, субъектами которого выступают все его органы. Трактовка же государственного управления в узком смысле не имеет конституционных оснований. Но такое понимание государственного управления обосновывалось и в трудах советского периода. Кроме того, оно также отсутствует в действующей Конституции РФ, хотя с научной точки зрения и имеет право на существование.