Административное право России

Понятие и виды методов деятельности органов исполнительной власти

1. В данном случае под указанными методами следует понимать способы достижения целей государственного управления в процессе осуществления органами исполнительной власти его задач и функций.

Административные методы являются правовыми, так как: а) закрепляются нормами права; б) осуществляются на основе права; в) выражаются в правовых формах; г) влекут за собой правовые последствия в силу их правового оформления.

Очевидно, что управленческая деятельность органов не ограничивается только правовыми методами. В их арсенале имеются и другие возможности воздействия на управляемые объекты. Многие из них напрямую связаны с методами убеждения.

Ключевым в понимании методов управления является то, что в них непосредственно проявляется характер управляющего воздействия субъекта управления на объект, характер их взаимосвязи; поскольку в конечном счете объектом воздействия являются поведение, деятельность, то в этом смысле объектами могут быть признаны и нижестоящие органы-субъекты.

Данные методы воплощаются в самом процессе управления, обеспечивают его качество, практически они реализуются тем или иным органом управления с учетом особенностей управляемого объекта, места в системе управления и профиля деятельности и т.д. Например, методы управляющего воздействия на государственные предприятия и негосударственные коммерческие организации существенно различаются, так как последними государственные органы не управляют. Распорядительство, касающееся основной деятельности, допускаемое в отношении государственных предприятий, возможно, но исключается в отношении негосударственных.

2. В зависимости от общности методов деятельности органов государственного управления выделяют методы убеждения и принуждения. Это основные методы, используемые органами исполнительной власти при осуществлении их задач и функций. С концептуальных позиций главным из них является убеждение, которое предполагает создание прочной социальной основы политической деятельности всего государства. Его цель — обеспечить добровольное и сознательное соблюдение правопорядка, а также обязанностей перед обществом и государством. Сфера убеждения должна охватывать не только физических лиц и их объединения, но и кадры всех властных образований. Формы реализации метода убеждения разнообразны: материальное и моральное поощрение; привлечение к обсуждению государственных проектов нормативных правовых актов; привлечение общественности к работе государственных органов; разъяснение законодательства; инструктирование, инспектирование; проведение организационно-массовых мероприятий и т.д., при этом метод убеждения не следует рассматривать лишь как способ самоорганизации государственных органов и деятельности их кадров. Он должен соответствовать политике социального государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Метод принуждения имеет по отношению к методу убеждения вспомогательное значение и должен применяться к лицам, совершившим правонарушения, недобросовестно выполняющим свои обязанности перед обществом и государством, а также в необходимых случаях для обеспечения общественной безопасности.

Указанное соотношение методов убеждения и принуждения возможно лишь в нормально функционирующем стабильном обществе, в котором государственная власть основана и функционирует на демократических принципах. Рассуждения об их соотношении в нашем современном обществе — дань теории и здравому смыслу. Нашим государством метод убеждения явно недооценивается. Он не может быть эффективен в условиях, когда представители государства безнаказанно обманывают, государственный аппарат коррумпирован, пет надлежащей защищенности прав и свобод граждан; принимаются законы, ухудшающие их положение; сложилась ситуация, когда власть часто намеренно не слышит голос простого гражданина, в обществе царит агрессивность и т.д. Растет преступность как показатель политического, экономического, социального, правового неблагополучия в обществе.

3. Исходя из содержания управляющего воздействия различают административные и экономические методы, находящиеся во взаимосвязи, и должны применяться в органическом сочетании.

Административные методы — способы непосредственного юридического властного воздействия на поведение людей, на деятельность организаций путем одностороннего установления прав и обязанностей, подлежащих обязательному исполнению и подкрепляемых возможностью юридического обеспечения исполнения. Административные методы выражаются в установлении общеобязательных правил, администрировании (непосредственном одностороннем распорядительстве), запретах, в необходимости получения разрешений, применения мер административного принуждения и т.д.

Административные методы органично присущи управленческой деятельности. Вместе с тем недопустимы их подмена бюрократическим администрированием, волюнтаризмом, использование в случаях, когда применение других методов может быть более эффективным.

Экономические методы — это способы косвенного воздействия на поведение людей и деятельность организаций через их экономические интересы. Экономические методы основаны на использовании таких категорий, как денежно-товарные отношения, прибыль, цена, тарифы, кредит, налоги. Они выражаются как в удовлетворении того или иного экономического интереса, так и в материальной ответственности за невыполнение обязанностей.

По форме экономические методы также являются административно-правовыми постольку, поскольку они декретируются в административном порядке, опосредуются нормами административного либо финансового права.

Экономические методы, подобно административным, обладают значительным как позитивным, так и разрушительным потенциалом, например, высокие налога, проценты кредита негативно влияют на развитие предпринимательства. Необходимо не конъюнктурное использование, а научно обоснованное сочетание административных и экономических методов как условие эффективности управленческой деятельности.

4. В методах управления выражаются связи, характерные для взаимоотношений между различными видами субъектов (объектов).

В методах воздействия на органы исполнительной власти субъектов РФ со стороны федеральных органов государственной власти прямое юридически-властное воздействие уступает оказанию помощи, методам согласований и контроля исполнения федеральных правовых актов общего значения. Однако надо иметь в виду, что государственное управление — юридически-властная деятельность, которой в рамках, установленных законом, охватываются также органы управления субъектов РФ, особенно по предметам и полномочиям совместного ведения органов исполнительной власти РФ и ее субъектов (государственная власть есть власть, она едина, и об этом забывать не следует).

Государственная политика общего перехода к рыночным отношениям предопределила возрастающее значение методов управленческой деятельности, ведущих к созданию организационных, правовых, экономических условий деятельности предприятий, учреждений и организаций как субъектов таких отношений. Данный тезис, хотя и в разной степени, относится к государственным и негосударственным предприятиям и учреждениям.

В практической деятельности органов государственной власти стали чаще использоваться такие приемы, как одобрение решений, инициатив, программ, сопровождаемые иногда конкретными предписаниями органам исполнительной власти в обеспечении их реализации.

Вместе с тем наряду с рекомендациями, советами и т.п. органами государственного управления используются методы непосредственных императивных предписаний и государственного принуждения в пределах предоставленной им компетенции. Более широко они применяются, во-первых, в отношении государственных организаций, во-вторых, в сфере административно-политической деятельности.

5. Методы управления органично связаны с компетенцией его субъектов и диктуются необходимостью ее реализации. При наличии общности методов органы государственного управления действуют также свойственными им специфическими методами в зависимости от их сферы деятельности, задач и содержания функций. В числе таких методов выделяются широко распространенные методы регистрации, лицензирования, а также программирования, государственных заказов. По существу они различны, но для них характерно то, что применять их могут лишь специально уполномоченные субъекты.

Одним из объяснений этого может быть то, что регистрация и лицензирование могут непосредственно затрагивать интересы широких масс населения и безопасности общества и государства, а методы программирования и государственные заказы утверждаются в виде нового типа методов решения государственных задач, не основанных на административном централизованном директивном планировании.

6. Регистрация может быть подразделена на виды по следующим основаниям. В зависимости от юридических последствий регистрация может быть: а) уведомительной, или заявительной. Она обязательна; субъект, уполномоченный ее производить, не вправе отказать в регистрации. Ее функция учетная, не требующая получения предварительного разрешения на совершение регистрируемого действия. Но отказ от его регистрации может повлечь юридические последствия, предусмотренные нормативными правовыми актами, например, уведомительной является регистрация в Минюсте России нормативных правовых актов субъектов РФ; б) разрешительной, выступающей в качестве юридического факта, с которым законодатель связывает: легитимность функционирования той или иной организации; возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений; признание определенных обязанностей; удостоверение предусмотренных правовыми актами фактических обстоятельств.

Разрешительная регистрация также может быть двух видов: а) правообразующей, которая влечет признание права, его возникновение, переход и т.п., например, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предусмотренная ФЗ от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; б) необходимой, обязательно предшествующей правомерному совершению какого-либо действия или осуществлению деятельности, например, юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации в соответствии с ФЗ от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». До регистрации организация не признается субъектом гражданского права (юридическим лицом) и не может быть самостоятельным участником гражданского оборота; выпуск на линию транспортного средства допускается после его регистрации в установленном порядке.

При этом регистрация прав на недвижимость возложена на специальные регистрирующие органы, юридических лиц — на определенные налоговые органы и т.п.

Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуществления определяется в зависимости от цели регистрации и регламентируется многими правовыми актами. Например, предусмотрена регистрация актов гражданского состояния; граждан в местах пребывания и по месту своего жительства; безработных; беженцев; вынужденных переселенцев; лиц, страдающих определенными заболеваниями; оружия; транспортных средств; кассовых аппаратов; нормативных правовых актов федеральных министерств и других органов исполнительной власти и т.д.

7. Лицензирование регламентируется ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», другими законами, а также подзаконными актами. Данный Закон не распространяется на многие названные в нем виды деятельности, например, образовательную, в области таможенного дела и др.

ФЗ от 8 августа 2001 г., будучи специальным актом, с учетом этого определяет сущность лицензии и лицензирования, лицензируемые в соответствии с ним виды деятельности, порядок определения круга лицензирующих органов и их полномочия в этой области, регламентирует процедуры лицензирования и другие вопросы.

По этому закону лицензия — специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требовании и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Под лицензированием как методом деятельности лицензирующих органов понимаются мероприятия, связанные с выдачей лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные вести лицензирование конкретных видов деятельности, определяются Правительством РФ. Их перечень утвержден его постановлением от и апреля 2000 г. Оно же утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности, а также устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ. Последние осуществляют лицензирование в порядке, установленном соответствующими федеральными законами и законами субъектов РФ.

Лицензирующий орган либо выдает, либо отказывает в выдаче лицензии. Отказ возможен в двух случаях: наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации; несоответствие соискателя лицензии принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

Лицензирующие органы контролируют соблюдение лицензиатом лицензионных требований и условий. Они имеют право: выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения; выносить предупреждение лицензиату; приостанавливать действие лицензии в случаях выявления неоднократных или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий; аннулировать лицензию в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии.

Следует иметь в виду, что нормативными правовыми актами предусматривается также лицензирование определенных видов деятельности юридических и действий физических лиц, не связанных с предпринимательской деятельностью (учреждений образования, здравоохранения, приобретение оружия, отстрел диких животных охотниками-любителями и др.).

8. В современных условиях вновь возрастает внимание к методам планирования. Речь идет не о возврате к системе государственною директивного централизованного планирования, характерного для социализма, при котором планом охватывались все социально-экономические структуры сверху донизу, сковывались самостоятельность и инициатива предприятий и учреждении. В настоящее время планирование ограничивается соответственно уровнями федеральных органов, органов субъектов РФ и муниципальных образований. Главное при этом состоит в том, что оно органично увязывается с переводом бюджетного процесса на программно-целевой метод. Финансирование будет осуществляться не по затратному принципу, а исходя из планируемых, количественно определенных целей функционирования социально-экономических сфер, подведомственных соответствующим органам. Ограничен круг инструментов их воздействия: собственные бюджетные средства, лицензирование и некоторые другие. В результате создаются благоприятные условия для развития предпринимательской деятельности.

Директивное, в том числе и централизованное, планирование осуществляется по весьма ограниченному кругу показателей лишь в отношении государственных предприятий и учреждений. В системе методов управления видное место занимают методы программирования экономического, социально-культурного и других видов развития. С помощью программ осуществляется целевое управление в различных сферах.

Основными видами программ являются федеральные и региональные (их разновидность — межрегиональные программы). Они, в свою очередь, подразделяются на: а) отраслевые и межотраслевые: б) общего характера и целевые.

Система программ обусловливается сложным механизмом государственного регулирования. Их заказчиками и разработчиками являются, как правило, государственные органы и иные организации. Они предполагают отбор исполнителей программных мероприятий или программ в целом, который может осуществляться на конкурсной основе.

В целевых программах должно предусматриваться: решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическая безопасность предусматриваемых мероприятий; согласованность решения федеральных и региональных задач; достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

Пo целевым программам предусматриваются целевое финансирование их выполнения и государственный контроль за расходованием средств по реализуемым программам. Это является важнейшим условием реальности программ. Допуская принцип долевого государственно-коммерческого финансирования, государство, не вмешиваясь в деятельность негосударственных инвесторов, содействует созданию законодательной базы для повышения их инвестиционной активности и надежной защиты вкладываемых средств. Это означает также, что в механизм выполнения программ могут включаться как государственные, так и негосударственные структуры.

Программы при умелом их использовании могут быть эффективной формой государственного управления и местного самоуправления. Программное управление позволяет обеспечивать согласование федеральных и региональных интересов, а также способствовать развитию отраслей и сфер, имеющих приоритетное значение. Оно усиливает его вневедомственный характер. Ибо часто заказчиками одной и той же государственной программы выступает не один, а несколько органов исполнительной власти.

Утвержденные или одобренные компетентными органами программы определяют основные ориентиры деятельности исполнителей программ, в качестве которых чаще всего обозначаются органы государственного управления.

Программы определяют не только содержание деятельности органов государственного управления, но и планирование их реализации. Однако планы в современных условиях не могут предусматривать конкретные адресные задания предприятиям, учреждениям и организациям. Планируется прежде всего деятельность государственных заказчиков программ, которая не может ущемлять статуса предприятий, учреждений и организаций. Их подключение к реализации программ может осуществляться путем размещения государственных заказов, методом экономического стимулирования, посредством заключения договоров (соглашений).

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ, утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставке продукции для федеральных государственных нужд»¹Российская газета. 1995. 2 июля. Входит в практику утверждение программ законами. Так, Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. утверждена федеральная программа развития образования в качестве организационной основы государственной политики РФ в этой области.. В нем определены процедура выбора проблем для программной разработки, формирования, рассмотрения и утверждения программ, механизм их реализации, а также ответственность органов исполнительной власти за разработку и реализацию программ.

9. В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.

Государственные заказы были введены еще Законом СССР от 4 июня 1990 г. «О предприятиях в СССР». Государственные заказы сужали область применения адресных плановых заданий, но имели директивный характер.

Они имеют свою перспективу в рыночных отношениях, так как позволяют:

• обеспечивать государственные потребности и рационально использовать бюджетные средства;
• содействовать развитию эффективных производств и видов социальной деятельности, влияя с их помощью на формирование прогрессивной отраслевой структуры;
• стимулировать платежеспособный спрос государства. Ибо состав государственных заказов определяется структурой государственных потребностей, функциями государства в различных областях жизни общества (экономической, социальной и др.).

Государственные заказы — инструмент осуществления бюджетных программ (экономических, социальных, научно-технических, экологических).

Экономической и правовой основами формирования и реализации государственных заказов на различных уровнях государственного управления являются формирование соответствующих бюджетов, внебюджетных фондов и установленные права федеральных органов и органов субъектов РФ в их составлении и расходовании.

Следовательно, государственный заказ в современных условиях — гибкий и своеобразный инструмент государственного регулирования, не противоречащий рыночным отношениям. Более того, субъекты рынка часто ориентируются на государственные заказы. Государство должно учитывать их при определении объема гарантированного спроса на ту или иную продукцию.

Принципы, порядок формирования, размещения и исполнения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулируется ФЗ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Под государственными нуждами понимаются потребности в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации целевых программ, а также поставка материальных ценностей в государственный резерв.

Законы и иные правовые акты, отражая особенности регулирования отношений, связанных с формированием и размещением заказов, позволяют выделить их общие наиболее важные моменты.

Они сводятся к следующим:

1. заказы формируются, размещаются и исполняются на контрактной основе;
2. заказы размещаются на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности и ими исполняются;
3. государственные заказчики утверждаются Правительством РФ и компетентными органами исполнительной власти субъектов РФ. Государственные заказчики организуют работу по выполнению целевых программ и обеспечению поставки (закупки) продукции для государственных нужд. Они обеспечиваются за счет средств бюджетов и внебюджетного финансирования;
4. финансовые ресурсы, главным образом из бюджетов, выделяются государственному заказчику, который осуществляет финансирование выполнения заказов;
5. гарантом обязательств государственного заказчика выступают соответствующие органы исполнительной власти. Например, обязательств федеральных государственных заказчиков — Правительство РФ (ст. 3 Закона от 10 ноября 1994 г.);
6. заказы размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов;
7. государственные заказчики вправе на договорной основе передать соответствующим предприятиям, учреждениям и организациям выполнение части своих функций на определенных условиях;
8. государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом бюджетом, и являются ответственными за реализацию целевых программ и обеспечение федеральных или региональных государственных нужд;
9. государственные заказчики и исполнители заказов имеют взаимные права и обязанности, а также несут установленную ответственность за неисполнение своих обязанностей;
10. заказы, как правило, размещаются путем открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов;
11. в установленных случаях заключение государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд является обязательным. Например, для федеральных казенных предприятии, обладающих монополией на производство отдельных видов продукции. Не вправе отказаться от заключения государственных контрактов на поставку материальных ценностей в государственный резерв, кроме того, предприятия, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, предприятия-монополисты. предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70%, и др.

Государственный заказ применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах; в области науки, образования и т.д. Например, постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1995 г. утверждено Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Им определяется порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, а также организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с образовательными учреждениями, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

Государственный заказ определяется как задание Правительства РФ на очередной календарный год федеральным органам исполнительной власти (государственным заказчикам) на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих в пределах предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели.

Государственный заказ размещается в образовательных учреждениях, имеющих лицензию на осуществление дополнительного профессионального обучения государственных служащих. Он осуществляется государственным заказчиком, как правило, на конкурсной основе в период формирования заявок федеральных органов исполнительной власти на государственный заказ.

Положением определяются процедура формирования, содержание и утверждение государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации указанных государственных служащих. Указом Президента РФ от 7 февраля 1995 г. «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» введен государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих, занимающих должности, определенные Реестром государственных служащих, утвержденным Указом Президента РФ от и января 1995 г. № 33.

Используя метод государственного заказа, государство не только обеспечивает свои нужды, но и оказывает регулирующее воздействие на социально-экономические процессы в обществе.

Можно особо выделить три главные гарантии размещения и выполнения государственных заказов:

1. сочетание обязательных и добровольных начал принятия заказов и заинтересованность в их выполнении;
2. обязанность заказчика обеспечить их выполнение необходимыми финансовыми и иными ресурсами;
3. взаимная ответственность заказчика и исполнителя государственных заказов. За невыполнение государственного заказа могут применяться наряду с гражданско-правовыми и иные санкции, предусмотренные федеральным законом, определяющим особенности поставок продукции (работ, услуг) для выполнения государственного заказа.