Административное право России

Понятие и правовое положение органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти РФ и ее субъектов относятся, во-первых, к государственным органам, во-вторых, к органам государственной власти РФ, представляют собой, следовательно, их разновидности и обладают свойственными им признаками. При таком методологическом подходе, в общем-то оправданном, казалось бы, вопрос сводится лишь к выявлению специфики, свойственной именно органам исполнительной власти. Однако сложность заключается в том, что в нормативных правовых актах понятие государственного органа отсутствует, исходя, видимо, из того, что его суть является очевидной и не нуждается в специальном определении. Но это не так. Научное обоснование его определенности — это не только потребность теории, но и правотворческой, и практической организации и осуществления государственной власти.

Поэтому, в частности, в юридической литературе изложены различные взгляды, обосновываются концепции данного понятия. Однако чаще всего делается попытка выявить сущность государственного органа путем описания совокупности его признаков (черт), в том числе и тех, которые присущи не только государственному органу, но и другим формированиям.

С этой точки зрения под государственным органом подразумевают часть (звено) государственного аппарата (механизма):

1. созданную государством и предназначенную для осуществления его функции;
2. обладающую юридически властными полномочиями;
3. наделенную определенной компетенцией;
4. выступающую от имени государства;
5. имеющую территориальный масштаб деятельности;
6. состоящую из структурных подразделений, и т.д.

Иногда государственный орган характеризуется меньшей или большей совокупностью его признаков.

Несомненно, что они формируют представление о сущности государственного органа, хотя могут приниматься с необходимыми оговорками, во-первых, само понятие государственного аппарата (механизма) не является общепризнанным, во- вторых, аналогичные признаки могут иметь образования, не являющиеся государственными, а следовательно, не могут приниматься за основу дефиниции такого органа.

Как представляется, государственный орган — это образование (создание, установление, учреждение), сформированное в порядке, установленном законом для осуществления функций государства и наделенное в этих целях государственно-властными полномочиями. Нередко государственный орган определяется через понятие «организация». Оно оправданно лишь с существенной оговоркой, что имеются (образуются, создаются) и единоличные государственные органы, например, Президент РФ.

Исходя из этого под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать учреждение (образование, установление), созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера.

Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным:

организационно. Он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением. Данное обстоятельство надо особо подчеркнуть: в некоторых нормативных правовых актах органами объявлены структурные подразделения центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Очевидно, что такого рода импровизированные названия структурных подразделений далеки от их реальной природы и места в механизме федерального органа исполнительной власти.

Нередки также случаи сходных наименований органов исполнительной власти и структурных подразделений таких органов, имеющих принципиальное различие в своей природе и правовом положении (например, Государственная противопожарная служба МЧС России, Служба безопасности полетов авиации Вооруженных Сил РФ не являются органами исполнительной власти, формами которых признаются различные федеральные службы — по оборонному заказу, внешней разведки и др.).

Одним из признаков, позволяющих отличить подобные подразделения от органов исполнительной власти, является то, что в наименовании этих органов имеются слова «Российской Федерации», «России», «Российское»;

функционально. Ею главное назначение — исполнение законов и других нормативно-правовых актов, состоящее в организующей деятельности но руководству в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах общественной жизни в соответствии с установленными для него функциями и компетенцией. Орган исполнительной власти — продукт конституционного принципа разделения властей: содержание его понятия определяется спецификой исполнительной власти и связано с ее сутью настолько, что часто органы исполнительной власти как таковые не без оснований отождествляются с исполнительной властью, что можно признать одним из основных ее признаков (например, утверждается, что исполнительная власть — «система органов государственного управления — правительство, министерства и т.д.»;

юридически. Данный орган имеет самостоятельный административно-правовой статус, характерный для органов исполнительной власти и ее конкретных видов. Его статус не является производным от какого-либо иного органа.

Самостоятельность органа исполнительной власти отчетливо проявляется в наличии у него юридически властных полномочий, отличающихся от такого рода полномочий органов иных ветвей государственной власти. Особенность его юридически властных полномочий в том, что: во-первых, они имеют целевой характер, так как предоставляются ему для осуществления возложенных на него управленческих задач и функций; во-вторых, в качестве своих элементов включают: а) право принимать управленческие решения в форме правовых, и прежде всего общеобязательных, нормативных актов. Его нормативные правовые акты относятся к источникам российского права, а действие может распространяться на персонально не определенный круг лиц территории, в границах которой действует данный орган; б) право обеспечивать исполнение принимаемых решений с использованием различных правомерных актов, форм и методов; в) право самостоятельно применять административное принуждение за неисполнение, в частности, его решений, либо в необходимых случаях ставить вопросы о его применении компетентными органами.

Органы исполнительной власти¹Органы исполнительной власти (более широко — органы государственного управления) зачастую именуются исполнительными органами, администрацией, государственной администрацией. Но сами эти понятия трактуются то в широком, то в узком смысле либо адресуются определенным субъектам административного права — администрация субъекта РФ, Администрация Президента РФ и т.д. Термин «администрация» в сочетании с другими терминами приобретает различное смысловое значение. — это разновидность государственных органов и одновременно органов государственной власти. Именно они юридически и фактически призваны реализовывать данную власть путем осуществления специфической по своему содержанию и методам государственной деятельности — государственного управления, являясь, следовательно, также органами государственного управления.

По своему функциональному назначению и содержанию деятельности органы исполнительной власти относятся к исполнительным государственным органам. Такая их характеристика все чаще прослеживается в законах и подзаконных актах.

Например, в ФКЗ «О Правительстве РФ»; о высших органах исполнительной власти в субъектах РФ — в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Однако не всякий государственный исполнительный орган признается органом исполнительной власти: структура (перечень) федеральных органов исполнительной власти устанавливается лишь указами Президента РФ, а субъектов РФ — правовым» актами каждого субъекта с соблюдением федерального законодательства.

Нетождественность указанных понятий вытекает из смысла Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, отдельных законов и подзаконных актов, правовой позиции Конституционного Суда РФ. В частности, иллюстрацией сказанного может служить ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», в котором четко различаются: а) федеральные государственные органы, в том числе федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы; б) государственные органы субъектов РФ, в том числе их органы государственной власти, иные государственные органы (ст. 1). Нетождественность понятий «органы государственной власти» и «государственные органы» отражена в определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. Диалогичная дифференциация применима и к соотношению государственных исполнительных органов.

Следовательно, важно уяснить, что орган исполнительной власти — всегда исполнительный орган (орган государственного управления), в то время как не всякий государственный исполнительный орган (орган государственного управления) признается органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм, в том числе исполнительные (управленческие) органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной власти.

В соответствии с нормативными правовыми актами к «иным» государственным органам, в частности, осуществляющим исполнительную деятельность, относятся различные по своим формам и административно-правовому положению органы. Например, создаваемые Правительством РФ координационные органы; Военно-промышленная Комиссия при Правительстве РФ, призванная осуществлять функции по мобилизационной подготовке экономики РФ и формированию государственного оборонного запаса; территориальные и межтерриториальные органы федеральных органов исполнительной власти (управления, департаменты, отделы, округа, представительства и т.д.), выполняя исполнительские функции управленческого характера, сами по себе не относятся к органам исполнительной власти. О них и им подобных органах можно говорить как об органах исполнительной власти лишь условно, в смысле их причастности к этой власти, участия в осуществлении ее функций либо создания их органом данной власти.

Органы исполнительной власти отличаются:

1. по своему функциональному назначению от органов других ветвей государственной власти — законодательных (представительных), организующим характером своей деятельности, направленной на исполнение законов;
2. по своей природе — от органов исполнительной власти местного самоуправления тем, что последние не являются государственными образованиями и не входят в систему государственных органов;
3. от государственных предприятий, учреждений и организаций по содержанию (характеру) основной деятельности, которые как таковые не являются государственными органами, в частности, субъектами государственного управления: они осуществляют производственно-хозяйственные, социально-культурные и другие подобные функции.

Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического, стратегического руководства в экономической, социально-культурной сферах, ибо их соответствующие функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельностью предприятий, учреждений и организаций.

Законом РФ от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» запрещено совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, и, наоборот, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ.

Положения Конституции РФ относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативных правовых актов, и пока еще с ненадлежащей полнотой.

Исполнительная власть многосубъектна. Не организационная система включает значительное число видов органов, имеющих как общие, так и специфические черты административно-правового положения.

Основы современного правового статуса органов исполнительной власти в целом могут быть охарактеризованы незначительным числом общих позиций. Исходным является тот факт, что, представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они пользуются относительной юридической самостоятельностью в осуществлении исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и судебной властей. Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ ограничено прямое организационно-распорядительное влияние органов законодательной (представительной) власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти; не являются объектом руководства со стороны органов законодательной (представительной) власти, во многом не подотчетны и не подконтрольны им.

Издание правовых актов в пределах предоставленной компетенции — основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.

Органы исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное высшим должностным лицам).

Сказанное в полной мере выражает характер современных отношений между соответствующими федеральными органами государственной власти. На их фоне очевидны особенности отношений между законодательным (представительным) органом и исполнительными органами субъекта РФ.

Конкретные организационно-правовые формы взаимодействия между ними установлены федеральными законами, конституциями (уставами) и законами каждого субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган обладает правами, позволяющими ему существенно влиять на формирование и функционирование исполнительных органов субъектов РФ. В частности, их система устанавливается законом субъекта РФ. Указанный орган непосредственно участвует в формировании высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Он наделяет гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); в установленных случаях и порядке может досрочно прекратить его полномочия. Ему предоставлено право участвовать в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего органа исполнительной власти; выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых на должность он принимал участие.

Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) субъекта РФ.

Однако при всем этом органы исполнительной власти субъектов РФ сохраняют свою функциональную самостоятельность, в том числе и в процессе осуществления законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

Определенными полномочиями в отношении исполнительной власти располагает судебная власть. В соответствии с подведомственностью дел суды разрешают многие дела, возникающие из публичных правоотношений. Законом предусмотрены широкие основания для отмены (признания недействующими, недействительными) актов органов исполнительной власти.

Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организационных формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных лиц органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т.д.). Порядок участия Правительства РФ и его членов в деятельности Федерального Собрания осуществляется в соответствии с регламентами его палат и Регламентом Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.

Члены Правительства РФ могут присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

В свою очередь, члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федеральною Собрания, полученному не менее чем за пять дней до заседания, присутствовать на заседании и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.

В случае невозможности присутствия на заседании Федерального Собрания член Правительства РФ заблаговременно уведомляет палату о причине своего отсутствия с указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы. Члены Правительства РФ, которым комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания направлены письменные обращения по вопросам их ведения, сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки о результатах рассмотрения письменных обращений и о принятых мерах.

Правительство РФ — активный субъект законотворческой деятельности. Не подменяя Федерального Собрания, оно реализует в этой сфере свою правосубъектность в качестве субъекта законодательной инициативы, заключений, официальных отзывов на законопроекты и поправок к ним.

Правительство РФ рассматривает парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания организуется членами Правительства РФ и полномочными представителями Правительства в палатах Федерального Собрания.

Правительство РФ для представления своей позиции в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде и Высшем Арбитражном Суде назначает полномочного представителя в соответствующем суде. Он действует от имени Правительства РФ без доверенности, в установленном порядке координирует иных представителей Правительства, представляющих интересы Правительства в указанных судах.

Представителями Правительства РФ в Конституционном Суде РФ могут быть Председатель Правительства РФ, полномочный представитель Правительства РФ в указанных судах, а также представители по отдельным делам, назначаемые поручениями Председателя Правительства РФ из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности.

В случае предъявления в суд общей юрисдикции и в арбитражный суд (кроме Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ) исковых или иных требований к Правительству представление его интересов в суде осуществляют без дополнительного поручения федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент РФ или Правительство РФ, на основании направленных им Аппаратом Правительства документов, поступивших в Правительство.

Представление интересов Правительства РФ в Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде осуществляет полномочный представитель Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ либо представители по отдельным делам, определенные поручением Председателя Правительства РФ или его заместителем.

Федеральные министры, руководители иных федеральных органов исполнительной власти представляют Правительство РФ в суде без доверенности. Полномочия иного представителя Правительства РФ в суде, действующего по их поручению, должны быть указаны в доверенности, подписанной руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, оформленной в соответствии с законодательством РФ.

Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением ими конституционных функций, например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и судебных органов.

Основой административно-правового положения органа исполнительной власти является его административная правосубъектность. Будучи созвучной с административной правосубъектностью граждан, она принципиально отличается от нее по структуре и сути составляющих ее элементов. Помимо административной правоспособности и дееспособности в структуру административной правосубъектности данного органа входит также его компетенция.

Хотя понятие административной правосубъектности и ее элементов в законодательстве не определены, но они явствуют из его содержания и правотворческой практики. Административная правоспособность органа исполнительной власти — это допускаемая нормами административного права его возможность иметь права и обязанности в сфере осуществления задач и функций исполнительной власти. Содержание административной правоспособности составляют права и обязанности органа исполнительной власти, которые он может иметь в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, установившим его правовое положение.

Действующее законодательство позволяет различать общую административную правоспособность этих органов, означающую их юридическую возможность участвовать в осуществлении государственно-управленческой деятельности, и правоспособность конкретных видов или отдельных органов исполнительной власти, обусловленную их местом в системе государственного управления, целями, задачами, функциями, связанными с такой деятельностью.

В силу этого является практически невозможным, да и вряд ли целесообразным пытаться определить круг прав и обязанностей, составляющих содержание административной правоспособности органов исполнительной власти. Оно, как и его пределы, устанавливается многочисленными нормативными правовыми актами.

Компетенция, в отличие от административной правоспособности, представляет собой систему полномочий органа исполнительной власти, включающих конкретные права и обязанности, предоставленные ему для осуществления возложенных на него задач и функций в сфере исполнительной власти. Содержание компетенции составляет полномочия, позволяющие органу исполнительной власти принимать правовые акты и совершать иные юридически властные действия, в том числе применять в установленных случаях административное принуждение. Однако компетенция, не совпадая с административной правоспособностью органа государственного управления, не может, следовательно, ее поглощать. Реализация административной правоспособности не предполагает совершения во всех случаях юридически властных действий, например, внесение в компетентный орган предложений о применении мер поощрения к государственному служащему, о совершенствовании правовых актов, касающихся его деятельности, и т.п.

В административной правоспособности права и обязанности, составляющие содержание компетенции органа исполнительной власти, преобладают. Поэтому в нормативных правовых актах чаще всего говорится о его компетенции, полномочиях, которыми охватывается ее понятие.

Органы исполнительной власти могут осуществлять свою деятельность лишь в пределах предоставленной им правоспособности. Их административная правоспособность является специальной, но ее объем для разных органов неодинаков. На них не распространяется принцип «разрешено все, что не запрещено законом». Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти действует в пределах установленной ему правоспособности (по распространенному изречению — компетенции), в установленном порядке и в определенных формах, хотя бы на этот счет и не было специальных оговорок в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.

Следовательно, административной правоспособностью ограничиваются и пределы его административного усмотрения, допустимые и неизбежные в процессе творческой по своему характеру государственно-управленческой деятельности. Органы по своему усмотрению и самостоятельно выбирают варианты своих решений и методы управленческой деятельности. Важно лишь, чтобы они не только формально, но и по существу не нарушали законы и другие нормативные акты; пределы их усмотрения ограничиваются действующим нравом.

Административная дееспособность органа исполнительной власти — понятие, также не определенное в нормативных правовых актах. Будучи условным понятием (соотносимым со смыслом термина «дееспособность»), дееспособность органа исполнительной власти можно определить как его способность самостоятельно осуществлять установленную ему административную правоспособность, компетенцию, приобретать и осуществлять права, принимать на себя и исполнять обязанности административно-правового характера в процессе его участия в государственно-управленческой деятельности. Дееспособность предполагает также ответственность ее носителя за свои действия.

От имени органа исполнительной власти его административная правосубъектность реализуется непосредственно самими коллегиальными органами, уполномоченными должностными лицами. Иными словами, в реализации данной правосубъектности обычно участвуют одновременно многие субъекты, среди которых всегда имеется субъект, обладающий решающей властью по всем вопросам деятельности данного органа.

Административная правосубъектность возникает и прекращается одновременно в момент издания правового акта о создании и ликвидации данного органа. Однако она может формироваться и изменяться в необходимых пределах и в последующее время.

Административно-правовое положение органа исполнительной власти, в том числе его административная правосубъектность, обычно устанавливается одновременно многими нормативно-правовыми актами. Однако среди них выделяется конституирующий правовой акт, на основе которого формально действует тот или иной орган исполнительной власти. Им может быть закон, например, ФКЗ «О Правительстве РФ», либо положение о данном органе, на основе положений действует большинство данных органов.

Положения содержат правовые нормы, регламентирующие:

1. сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти,
2. их однотипные правовые основы, то есть систему правовых актов, на основании и во исполнение которых они действуют,
3. их однородные правомочия, например, относительно участия в правотворческой деятельности, рассмотрения обращений граждан и организаций и т.п.,
4. правомочия, обусловленные спецификой задач и функций соответствующих органов,
5. основы организации и порядка их деятельности, взаимодействия с другими органами, общественными объединениями и иными организациями.

Наряду с этим права и обязанности (полномочия) тех или иных органов могут устанавливаться законами, иными нормативными правовыми актами. Такая практика является достаточно распространенной. В нормативных правовых актах обычно дается открытый перечень полномочий органов исполнительной власти и прямо оговаривается, что они осуществляют и другие полномочия, установленные теми или иными актами. Установление нормативным правовым актом исчерпывающего перечня полномочий органа не является юридическим препятствием для его расширения или сужения актом уполномоченного органа государственной власти.

В системе нормативно-правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной власти, важное место занимают утвержденные постановлениями Правительства РФ:

а) от 19 января 2005 г. N° 30 «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», устанавливающий общие правила организации деятельности указанных органов по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов. Им предусмотрена разработка каждым органом своего регламента, утверждаемого его руководителем, а также его структура, то есть какие он должен иметь разделы: общие положения; порядок и организация работы; порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя органа исполнительной власти и его заместителей и др. (п. 1.7); в) от 28 июля 2005 г. № 452 (в ред. постановления Правительства РФ от 15 октября 2007 г. № 675) «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», устанавливающий общие правила внутренней организации данных органов; в) от 11 ноября 2005 г. № 679 «Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», устанавливающий общие требования к разработке и утверждению этих регламентов.

Типовым регламентом предусмотрен в качестве компонента правового статуса федерального органа исполнительной власти его «административный регламент».

Последний составляют регламент федерального органа исполнительной власти; административные регламенты: исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг, а также должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

Подзаконность деятельности органов исполнительной власти — важный момент в их административно-правовом положении. Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, законов, выполнять и в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими субъектами.

Правовое положение органов исполнительной власти характеризуется единством их системы, которое ограничено пределами предметов ведения и полномочий Российской Федерации и предметами и полномочиями ее совместного ведения с субъектами РФ. Оно обеспечивается не их жесткой административной иерархией, прямым подчинением органов субъектов РФ федеральным органам исполнительной власти, а федеральными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, характеризующиеся однородностью целей, задач и функций органов соответствующих уровней. Указанные акты в принципе обязательны для соблюдения, а в установленных случаях и для исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ.

Единая система органов исполнительной власти основана на установленном Конституцией РФ и иными законами РФ разграничении компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти ее субъектов. Оно должно исключать наделение их одинаковыми полномочиями по одним и тем же вопросам, юридическую возможность подмены вышестоящими органами нижестоящих и наоборот.

Но это предполагает также юридическую возможность федеральных органов исполнительной власти влиять на органы субъектов РФ путем определения общих направлений и более совершенных методов работы. В свою очередь, на началах обратной связи органы исполнительной власти субъектов РФ опытом своей работы могут воздействовать на деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также способствовать проведению в жизнь нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

От подмены одних органов исполнительной власти другими органами надо отличать возможность осуществления в установленных случаях отдельных полномочий одних органов другими. Например, в соответствии с ФЗ от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ об использовании атомной энергии органы государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов РФ могут осуществлять предусмотренные этим Законом определенные полномочия органов местного самоуправления. ФЗ от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации» установлено, что в краях, областях оговоренные в этом Законе полномочия органы исполнительной власти краев, областей осуществляют на всей территории, включая входящие в их состав территории автономных округов.

Едиными являются также системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами, т.е. обладают гражданской правоспособностью.

Права органов исполнительной власти гарантируются Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, другими нормативно-правовыми актами, устанавливающими их статус. Их организационными гарантами являются президенты, органы, решающие вопросы образования соответствующих органов; органы прокуратуры. Защита прав органов исполнительной власти может быть предметом разбирательства судебных органов.