Понятие и принципы правоохранительной службы
Действующие нормативные правовые акты о видах правоохранительной службы, изданные в разное время, с внесенными впоследствии в них изменениями и дополнениями, во многом унифицированы, но сохраняют известные неоправданные различия. Они проявляются в полноте регулирования, принципах правоохранительной службы, ее прохождении и т.д. и не обусловлены необходимостью учета особенностей того или иного вида правоохранительной службы.
Так, в Положении о службе в органах внутренних дел РФ не дано понятие правоохранительной службы в этих органах; служба в таможенных органах в законе определяется как особый вид государственной службы граждан Российской федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской федерации; под правоохранительной службой в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в Положении о ней, понимается вид государственной службы граждан РФ, замещающих должности правоохранительной службы в Государственном комитете РФ (ныне федеральная служба) по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Госконтроль России) и ею территориальных органах.
Общее понятие правоохранительной службы впервые дано в ФЗ о системе государственной службы, согласно которому правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в федеральных государственных органах, в службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Концептуально данное понятие воспринято и ФЗ о правоохранительной службе. Но с обоснованными редакционными уточнениями, не лишенными смыслового значения. По ФЗ о правоохранительной службе специальное звание и классный чин присваиваются не гражданину, а государственному служащему правоохранительной службы, т.е. гражданину, но уже замещающему должность, следовательно, имеющему самостоятельный специальный, в частности, административно-правовой, статус. Вне этого статуса гражданину не могут быть присвоены соответствующее персональное звание и классный чин. Иное дело, что такой статус и присвоение специального звания и классного чина могут быть оформлены одним и тем же актом.
Упомянутым Законом введено также обобщенное условное понятие государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба. Им охватываются также службы, учреждения, которые по своей сути не являются государственными органами.
Правоохранительная служба отличается от гражданской службы по многим их конструктивным элементам. Но первое, что важно подчеркнуть, это то, что правоохранительная является лишь федеральной службой и осуществляется на должностях не только в государственных органах (как это имеет место в гражданской службе), но и в других структурах правоохранительной системы. Применительно к правоохранительной службе всю их совокупность условно принято называть государственными органами, если нет необходимости выделить какие- либо особенности служб и учреждений.
Перечень государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, устанавливается Президентом РФ. Однако пока вопрос об организационной системе правоохранительной службы в целом остается проблемным. В принципе входящие в нее государственные органы можно подразделить на две группы:
а) органы, специально созданные для осуществления задач правоохранительной деятельности (органы внутренних дел, госнаркоконтроля, финансового мониторинга, прокуратуры);
б) органы, правоохранительная деятельность которых составляет лишь одну из их функций.
Она не представляет основного назначения соответствующих органов, по органично связана с ним и может занимать значительный удельный вес в их деятельности (Минюста России, МЧС России, Федеральной таможенной службы).
Принципы правоохранительной службы. Напомним, что в отношении данной службы действуют общие принципы государственной службы, предусмотренные ФЗ о системе государственной службы. Однако особенности их реализации в правоохранительной службе и дополнительные принципы, выражающие ее особенности, в общедоступных нормативных правовых актах о ней не установлены. Ситуацию в целом не меняет тот факт, что в Положении о правоохранительной службе в органах внутренних дел им специально посвящена ст. 2. Здесь говорится, что служба в указанных органах «строится в соответствии с принципами законности, уважения и соблюдения прав и свобод личности и гражданина, гуманизма, гласности, подконтрольности и подотчетности сотрудников органов внутренних дел соответствующим органам государственной власти и управления, соблюдения служебной дисциплины, справедливого вознаграждения за труд, продвижение по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации».
Очевидно, что принцип подконтрольности сотрудников в его данной редакции не созвучен с конституционным принципом разделения осуществления государственной власти. Что касается других принципов, то они должны быть признаны, их соблюдение является необходимым условием нормальной работы органов внутренних дел. Хотя ясно, что их перечень может быть дополнен принципами равного доступа граждан РФ к правоохранительной службе, единства правовых и организационных основ правоохранительной службы.
Регулирование данных принципов ФЗ о правоохранительной службе нельзя не признать оригинальным и, как представляется, весьма конструктивным. Установлено, что данная служба осуществляется в соответствии с принципами построения и функционирования системы государственной службы РФ, а также характерными для данной службы. К последним отнесены: обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; достижение целей правоохранительной службы законными средствами и методами; руководство при реализации государственно-властных полномочий исключительно служебными интересами; единство правоохранительной службы в правоохранительных органах; единоначалие и субординация (подчиненность) на правоохранительной службе; государственная защита служащего; обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к правоохранительной службе; последовательность прохождения правоохранительной службы, присвоения специальных званий и классных чинов; соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на правоохранительной службе социальным гарантиям служащего.
По смыслу многие из этих принципов могут быть адаптированы и в других видах государственной службы. В данном случае их адаптация к правоохранительной службе является оправданной. И оригинальность не в этом, а в том, что закон одновременно обрисовал условия реализации принципов правоохранительной службы, фактически адресуя их главным образом служащему, его правовому положению. Например, служащий в своей деятельности руководствуется законодательством РФ; никто, кроме лиц, уполномоченных федеральным законом, не может вмешиваться в его деятельность и т.п. (см. п. 3 ст. 4).
Но ряд положений относится к правоохранительной службе в целом. Так, в государственных органах, в которых предусмотрена правоохранительная служба: не допускается создание структурных подразделений политических партий, а также деятельность политических партий и их структурных подразделений; не допускается проведение забастовок; за правоохранительной службой осуществляется общественный контроль в формах, порядке и на условиях, установленных законодательством РФ.