Административное право России

Права и обязанности граждан в сфере государственного управления

Деление прав и обязанностей граждан опирается прежде всего на их систему, закрепленную Конституцией РФ. В этом смысле конституционные права и обязанности приобретают нередко реальное значение, когда они трансформируются в административно-правовые. Конституционное положение о том, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, не исключает того, что конституционные права предполагают ту или иную степень участия административного права в правовом механизме их реализации. Возникновение права собственности, например, часто удостоверяется юридическим документом, выдаваемым уполномоченным на это административным правом органом или должностным лицом. Конституционный запрет на насилие «уживается» с правом работника милиции применять физическую силу, специальные сродства в случаях угрозы жизни людей, общественной безопасности.

Права и обязанности граждан по содержанию можно изначально подразделить на две группы:

а) статутные, указывающие на положение гражданина в социальной структуре страны. Они имеют универсальное значение, поскольку не увязываются с темп или иными сферами общества. Таких прав немного, но, с точки зрения своего содержания, они стоят особняком и не могут быть объединены в группы с другими правами. Например, право на жизнь, право на пользование родным языком, запрет на высылку гражданина РФ за ее пределы или выдачу его другому государству, запрет на принудительный труд и др.;

б) адекватные тем сферам, в которых права и обязанности могут реализовываться. Они делятся: на личные (личная неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни) социально-экономические (право частной собственности, право на не запрещенную законом предпринимательскую деятельность и др.); социальные (право на социальное обеспечение, на образование, на охрану здоровья и др.); социально-культурные (право на свободу литературного, художественного творчества, на участие в культурной жизни и др.); политические права и свободы (право на свободу слова, право проводить собрания, митинги и т.д.).

Административное право влияет на осуществление конституционных прав, обязанностей и свобод граждан в разной степени. В повседневной жизни некоторые из них реализуются вне каких-либо правоотношений (право на личную неприкосновенность, на неприкосновенность жилища и др.).

Наиболее значительно влияние административного права на осуществление тех прав, свобод и обязанностей, процесс которого предполагает конкретизацию конституционных положений, взаимодействие граждан с управленческими структурами, контроль с их стороны за соблюдением конституционного принципа: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» (п. 3 ст. 17 Конституции РФ).

Во взаимодействии с управленческими структурами реализуются прежде всего следующие права, свободы и обязанности:

1. Право граждан участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей. Оно подкрепляется их правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В результате гражданин может стать соучастником либо непосредственным субъектом управленческой деятельности. Гражданин может участвовать в управлении делами государства, реализуя право доступа к государственной службе. Нормативными правовыми актами предусматриваются также различные формы взаимодействия граждан РФ непосредственно либо через их объединения с органами государственного управления как в процессе реализации ими субъективных прав и обязанностей. так и в обеспечении публичных интересов.

Граждане участвуют в осуществлении местного самоуправления в различных формах, в том числе и через его органы, а также в статусе муниципальных служащих.

2. Право граждан на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Административная правосубъектность общественных объединений, в частности, их взаимоотношения с гражданами, а также с органами государственного управления и местного самоуправления, детализируется в специально изданных правовых актах.

3. Право граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, т.е. публичное мероприятие (акцию).

4. Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

5. Право граждан на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.

Основания и порядок применения административного задержания, а также ареста урегулированы, в основном, законодательством об административных правонарушениях. По общему правилу, срок административного задержания не должен превышать три часа, а в исключительных случаях — не более 48 часов (ст. 27.5 КоАП РФ). Например, лица, в отношении которого ведется производство об административном правонарушении, посягающего на установленный режим Государственной границы РФ, о нарушении таможенных правил и т.д.

Случаи, допускающие административное задержание не более 48 часов, должны быть предусмотрены федеральным законом.

Административный арест ограничен законом как по основаниям его назначения, так и по кругу лиц, в отношении которых он может быть применен, а также по сроку и порядку его назначения (ст. 3.9 КоАП РФ).

Что касается личной неприкосновенности, то право на нее ограничивается в случаях, когда поведение гражданина является противоправным. К гражданам, совершившим правонарушения, могут быть применены физическое насилие и иные меры принуждения в целях пресечения правонарушения, обеспечения производства по делу и обеспечения выполнения постановления о применении наказания (применение приемов борьбы, личный досмотр и др.).

6. Неприкосновенность жилища означает, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе, как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.

Законодательством предоставлено право проникать в жилище против воли проживающих в них лиц, например: работникам милиции в установленных случаях; уполномоченным должностным лицам налоговой инспекции в отдельных случаях, связанных с контролем соблюдения налогового законодательства; военнослужащим внутренних войск — при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления, либо при наличии достаточных данных полагать, что в жилище совершено или совершается преступление либо произошел несчастный случай; судебным приставам, исполняющим решения судов.

7. Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Ограничения, установленные правовыми актами, связаны с режимом паспортной системы и регистрации. Они предусмотрены Законом РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Данное право может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия: на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Этим Законом вместо прописки, существовавшей до его принятия, введена регистрация граждан Российской Федерации и установлены основы порядка ее осуществления.

В настоящее время ограничения указанного права в пределах РФ допускаются в основном в соответствии с этим Законом. Процедуры и организационный механизм, связанные с обеспечением исполнения этого Закона, определены Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденными постановлен нем Правительства РФ от 17 июля 1995 г.

Законом и Правилами установлены особенности регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства. В соответствии с федеральным законом гражданину отказывается в регистрации по месту жительства, если: дом (жилое помещение) грозит обвалом, размер жилой площади, приходящейся на одного проживающего, окажется менее нормы жилой площади, установленной федеральным законом, и др.

Постановлением от 17 июля 1995 г. утвержден перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ регистрация по месту жительства является уведомительной, а не разрешительной мерой.

Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями, уставами и законами субъектов РФ.

Правовыми актами субъектов РФ вышеназванные Закон и Правила адаптируются к конкретным условиям, регламентируя организацию практического осуществления регистрации и снятие с регистрационного учета граждан РФ.

Лица, находящиеся на территории Российской федерации, могут свободно выезжать за ее пределы. Правом беспрепятственного возвращения в РФ обладают только ее граждане. Порядок реализации этих конституционных прав регламентируется Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Им регламентируется порядок осуществления указанных прав как гражданами РФ, так и иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Данным Законом предусмотрены основания и порядок ограничения права гражданина Российской Федерации на выезд из РФ, а также устанавливается, что он не может быть лишен права на въезд в РФ. Выезд гражданина РФ не влечет для него, его супруга или близких родственников каких-либо ограничений прав.

Въезд и выезд граждане РФ осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина за пределами РФ. Такими основными документами являются паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение моряка). Порядок оформления, выдачи и изъятия эти документов определяется указанным Законом.

Случаи возможных временных ограничений прав гражданина РФ на выезд оговорены в самом Законе и касаются лиц, обладающих сведениями, которые относятся Законом РФ «О государственной тайне» к сведениям особой важности и совершенно секретным. При этом возможность временного ограничения должна быть оговорена в трудовом договоре (контракте). Кроме того, ограничен определенными сроками выезд за границу лиц, призванных на военную службу; задержанных по подозрению в совершении преступления либо привлеченных в качестве обвиняемых; осужденных за совершение преступления: уклоняющихся от исполнения обязательств, наложенных судом; сообщивших о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда.

8. Право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Перечень таких сведений определяется федеральным законом.

Осуществление этого права регламентируется Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации», а также отдельными указами Президента РФ, направленными на обеспечение этого права.

Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и защитой в интересах безопасности РФ, регулируются Законом РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне».

9. Право граждан на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, закреплено в ст. 53 Конституции РФ. Гражданский кодекс РФ предусматривает право граждан на возмещение вреда, причиненного также органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Вред, причиненный гражданину незаконными действиями (бездействием) указанных органов и должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. По этим же основаниям и в таком же порядке подлежит возмещению вред, причиненный гражданину в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры.

Однако вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного наказания в виде ареста, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц этих правоохранительных органов, а также суда. Порядок возмещения вреда в таких случаях должен определяться законом.

Возмещение вреда гражданину в рассмотренных случаях по своей сути представляет собой один из гражданско-правовых способов, во-первых, защиты законных прав и интересов граждан, а во-вторых, укрепления законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц во взаимоотношениях с гражданами. При этом следует иметь в виду, что в широком смысле органы прокуратуры, суда также относятся к органам государственной власти, а их ответственность выделяется исходя из специфики выполняемых ими функций.

Для правильного понимания значения этих и иных конституционных прав для реальной жизни людей необходимо иметь в виду, что:

во-первых, права и свободы могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Но понимание «меры», «необходимости», «целей» может быть различным и всегда привязано к их пониманию заинтересованными властными структурами;

во-вторых, закрепление ряда прав сопровождается бланкетными нормами, предусматривающими издание закона, регламентирующего возможность и режим их осуществления (например, случаи проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц, перечень сведений, составляющих государственную тайну, и т.д.), определяется федеральными законами;

в-третьих, ограничение некоторых прав возможно на основании судебного решения (например, ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений и т.д.); но такие решения, в свою очередь, должны быть основаны на законе;

в-четвертых, многие права закрепляются без подобных оговорок, однако их осуществление будет невозможно без издания закона, устанавливающего режим и механизм их осуществления (например, право на передвижение, право на объединение, право на благоприятную окружающую природную среду и др.);

в-пятых, ряд положений Конституции РФ, посвященных правам, в действительности представляет собой декларации, провозглашающие цели, к которым необходимо стремиться.

Конституция РФ содержит принципиально важную оговорку о том, что перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. За их пределами граждане РФ имеют и другие права, в том числе и входящие в содержание их административно-правового статуса. Например, право на изменение фамилии, имени и отчества, право на управление транспортными средствами, право на донорство, на приобретение оружия и др.

Граждане, достигшие 18-летнего возраста, имеют право на изменение фамилии, имени и отчества. Этот вопрос решается по инициативе самих граждан органами загса в соответствии с Законом РФ от 15 ноября 1997 г. «Об актах гражданского состояния». Не допускается изменение фамилии, имени и отчества, если заинтересованное в этом лицо находится под следствием, судом или у него имеется судимость, а также в случае возражения со стороны заинтересованных государственных органов.

Право на донорство крови и ее компонентов закреплено Законом РФ от 9 июня 1993 г. «О донорстве крови и ее компонентов», Законом РФ от 22 декабря 1992 г. «О трансплантации органов и (или) тканей человека» определены условия и порядок трансплантации органов и (или) тканей человека.

Граждане РФ имеют право на приобретение оружия. Данное право и основные принципы его реализации закреплены федеральным законом от 13 декабря 1996 г. «Об оружии». Закон определяет субъектов, имеющих право на приобретение оружия, а также виды оружия, которые каждый из них может приобретать. В частности, определенные виды оружия могут приобретать граждане, достигшие 18-летнего возраста. Законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут снизить этот возраст на два года.

Для приобретения оружия гражданин должен получить лицензию в органах внутренних дел по месту жительства. Лицензия не выдается гражданам РФ, не достигшим возраста, установленного Законом «Об оружии»; не представившим медицинское заключение об отсутствии противопоказаний к владению оружием; имеющим судимость за совершение умышленного преступления; отбывающим наказание за совершенное преступление; совершившим повторно в течение года административное правонарушение, посягающее на общественный порядок или установленный порядок управления; не имеющим постоянного места жительства; не представившим в органы внутренних дел документы, подтверждающие прохождение проверки знания правил безопасного обращения с оружием, и другие документы.

Граждане РФ, имея права, вместе с тем выполняют возложенные на них законом обязанности. Конституция РФ акцентирует внимание на равенстве не только прав, но и обязанностей граждан. К ним Конституция РФ относит обязанность платить законно установленные налоги и сборы; сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природным богатствам; защищать Отечество. Этот весьма ограниченный круг обязанностей в действительности гораздо многообразнее в силу того, что обязанностью граждан является соблюдение Конституции РФ и законов. Законность и правопорядок предполагают, чтобы граждане не только в полной мере могли использовать данные им права и свободы, но и с наилучшим результатом выполняли свои обязанности.

Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.

В систему административного права входит значительное число норм, устанавливающих правовой режим охраны собственности, пользования природными ресурсами, охраны окружающей природной среды, сохранения культурных ценностей, образования, охраны здоровья. Видное место занимают нормы, касающиеся охраны общественного порядка и общественной безопасности, борьбы с антиобщественными поступками. Соблюдение их является важнейшей обязанностью граждан.

Конкретный объем обязанностей граждан в отдельных сферах определяется многочисленными нормативными актами, содержащими административно-правовые нормы по данному вопросу.

Несоблюдение гражданами обязанностей, уклонение от их выполнения, злоупотребление своими правами влекут возможность применения мер правового воздействия. В необходимых случаях уполномоченные на то органы государственной власти, местного самоуправления и их должностные лица привлекают граждан к административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности в зависимости от характера совершенного правонарушения.

Процесс реализации гражданами субъективных прав и юридических обязанностей, закрепленных нормами административного права, предполагает совершение ими юридических действий. Они делятся на правомерные и неправомерные. Правомерные действия граждан могут быть связаны как с их правами, так и с обязанностями.

К правомерным действиям, связанным с реализацией гражданами своих прав, относятся такие, которые направлены на:

• фактическое использование прав (например, обучение в университете, предполагающее посещение занятий, сдачу экзаменов);
• приобретение законных прав (например, подача заявления о поступлении в вуз);
• защиту нарушенных прав (подача жалобы). Правомерные действия, вытекающие из обязанностей, выражаются в добровольном их выполнении, соблюдении требований законности.

Неправомерные действия граждан образуют административные правонарушения, влекущие административное принуждение. Причинение административным правонарушением материального ущерба может повлечь за собой наряду с административной гражданско-правовую ответственность.

Правомерные действия граждан и совершенные ими административные правонарушения влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных административных правоотношений.