Виды органов исполнительной власти

Данные органы можно классифицировать по ряду признаков и прежде всего в зависимости от государственного устройства: по правовым основаниям создания; способам формирования; организационным формам; характеру компетенции; порядку решения подведомственных вопросов.

В соответствии с федеративным государственным устройством различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

По правовым основаниям создания органы исполнительной власти делятся на органы, образование которых предусмотрено Конституцией РФ, конституциями, уставами субъектов РФ, законами (например, правительства, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и др.) и подзаконными правовыми актами: Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, Правительства РФ и других уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, например, министерств, органов исполнительной власти субъектов РФ. Правовое основание может быть выражено общей нормой о создании определенных органов или правовым актом об образовании конкретного органа.

По способу формирования различают органы, формируемые: а) путем издания правовых актов; б) путем сочетания издания акта с элементами выборности определенных должностных лиц органа, например, при замещении должностей по конкурсу.

В зависимости от положения в иерархической системе выделяются высшие и иные органы исполнительной власти. Высшим органом системы федеральных органов исполнительной власти является Правительство РФ, а субъекта РФ — его орган исполнительной власти общей компетенции, независимо от его организационно-правовой формы. Это может быть правительство, администрация и т.п. Наличие высших органов на указанных уровнях подчеркивает федеративный характер Российского государства, однако не в полной мере согласуется с конституционным принципом единства системы органов исполнительной власти в РФ.

Следует иметь в виду, что иногда федеральные органы исполнительной власти именуют «центральными», но признание за ними такого статуса не основано на действующих нормативных правовых актах.

По организационно-правовым формам различаются:

правительства;
советы министров;
кабинеты министров;
министерства;
государственные комитеты;
комитеты;
службы;
главные управления, управления;
инспекции;
агентства;
департаменты;
администрации;
мэрии;
отделы, комиссии и др.

Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения подведомственных им дел. Часто эти параметры закрепляются в нормативных правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.

По общему правилу, правительства, советы министров, министерства образуются на уровне РФ, республик. Но в настоящее время правительства, министерства созданы и в других субъектах РФ (в г. Москве, Московской области, Санкт-Петербурге и др.).

Органы исполнительной власти других организационных форм создаются и действуют на различных уровнях.

На базе действующих нормативных правовых актов по организационным формам сложно определить функциональное назначение, компетенцию и организацию работы органов одной и той же формы. Ее выбор нередко является произвольным. Об этом свидетельствуют и случаи упразднения (преобразования) органа одной формы и создание вместо него органа другой формы с сохранением содержания деятельности его предшественника.

До издания Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» организационные формы и основы статуса федеральных органов исполнительной власти были определены Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти». Ими являлись министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Было запрещено создание федеральных органов исполнительной власти РФ иных наименований и с иным статусом, чем это предусмотрено данным Указом¹СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081 (тем не менее, позже стали создаваться и органы исполнительной власти в других организационных формах и с иным статусом)..

По Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. формами федеральных органов исполнительной власти являлись лишь федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства; Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. были предусмотрены также государственные комитеты РФ по рыболовству; по делам молодежи. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» эти Комитеты преобразованы соответственно в федеральное агентство по рыболовству и федеральное агентство по делам молодежи.

В литературе и нормативно-правовых актах часто фигурирует термин «ведомство». Этим понятием охватывались в одних случаях все центральные органы отраслевого и межотраслевого управления, включая министерства, государственные комитеты; в другом — все такого рода органы, кроме министерств и государственных комитетов, т.е. комитеты, главные управления и др. В литературе они именовались специальными ведомствами. В принципе аналогичное употребление этого термина встречается до сих пор. Однако изменился подход к установлению их правового статуса. Прежде он формировался Правительством. Ведомства подчинялись Правительству. В настоящее время эти вопросы могут решаться в том же порядке, в каком и в отношении федеральных органов исполнительной власти.

Администрации — органы исполнительной власти ряда краев, областей, автономной области, автономных округов.

Органами этих администраций являются департаменты, главные управления (управления), отделы. Перечни и формы органов администраций определяются соответствующими субъектами самостоятельно. Среди них различаются отраслевые, межотраслевые органы.

Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся организационных форм органов исполнительной власти, имеют тот недостаток, что иногда, как отмечалось, в одной и той же форме создаются органы исполнительной власти и образования, которые к ним не относятся. Например, постановлением Правительства РФ от 18 ноября 1999 г. созданы Федеральная медицинская служба гражданской обороны. Федеральная противопожарная служба гражданской обороны и др., которые не относятся к федеральным органам исполнительной власти.

Нередко одну и ту же форму имеют органы исполнительной власти и их структурные подразделения. Например, к первым относятся департаменты мэрии Москвы, ко вторым — Департамент ценных бумаг Министерства финансов РФ. Будучи структурными подразделениями, некоторые департаменты обладают значительной самостоятельностью в руководстве отраслями, подотраслями, в осуществлении специализированных функций, особенно те из них, статус которых определяется положениями, утвержденными Президентом РФ или Правительством РФ.

В зависимости от подведомственности федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ или Правительству РФ они делятся на три группы по установленному для каждой из них перечню. Базовыми для их группировки являются федеральные министерства, которые делятся на два вида: имеющие в своем ведении федеральные службы и федеральные агентства и не имеющие их. При этом допускается, что федеральные службы и федеральные агентства либо иные федеральные органы исполнительной власти могут быть непосредственно подведомственны Президенту РФ или Правительству РФ.

Так, в соответствии с ФКЗ «О Правительстве РФ» в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» выделены группы органов, руководство деятельностью которых осуществляют: а) Президент РФ, федеральные министерства, службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти (МВД России, подведомственная ему федеральная миграционная служба; Минобороны России и подведомственные ему федеральные службы по военно-техническому сотрудничеству: по оборонному заказу: по техническому и экспортному контролю; агентство специального строительства и т.п.); б) Правительство РФ (например, Минобрнауки России, подведомственные ему федеральные службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; по надзору в сфере образования и науки; федеральные агентства по науке и инновациям; по образованию и т.п.); в) Правительство РФ (например, ФАС России, ФТС России, ФС'Т России, Роскосмос и др.).

По соотношению с исполнительной властью в нормативных правовых актах различаются, в частности, органы исполнительной власти и иные государственные органы. Перечень федеральных органов, являющихся органами государственной исполнительной власти, устанавливается Президентом РФ, а субъекта РФ — его высшим должностным лицом. Некоторые их виды предусматриваются в конституции (уставе) данного субъекта РФ.

В зависимости от участия в осуществлении полномочий РФ следует различать федеральные органы исполнительной власти и образуемые ими территориальные органы, реализующие некоторые полномочия федерального уровня в определенных территориальных пределах. По характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой (ведомственной), межотраслевой (межведомственной) и внутриведомственной компетенции.

Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там комплексное экономическое, социально-культурное развитие. К ним относятся правительства (совет министров, кабинет министров), администрации субъектов РФ и др.

Органы отраслевой (ведомственной) компетенции, выполняющие функции отраслевого профиля: Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство связи и др.

Органы межотраслевой (межведомственной) компетенции: а) федеральные министерства, имеющие подведомственные им федеральные службы и агентства, деятельность которых они координируют и контролируют. Указанные службы, агентства могут иметь различный отраслевой, межотраслевой и иной профиль деятельности. Некоторые такого рода федеральные министерства опосредованно руководят экономическими и другими комплексами (блоками), например, Министерство транспорта; б) органы, выполняющие специализированные функции, общие для всех или большинства отраслей и сфер управления, например, Федеральная служба государственной статистики; в) органы, ведающие специализированным видом деятельности, имеющей значение для обеспечения общественной безопасности, обороны страны, например, Федеральная служба по оборонному заказу.

Органы внутриведомственной компетенции руководят в рамках ведомственных или межведомственных органов порученными участками работ (например, органы в федеральных округах, территориальные, межтерриториальные органы федеральных органов исполнительной власти).

В зависимости от характера функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти возможен и иной вариант их классификации: они могут быть сведены с известным допуском условности в следующие группы:

органы, ведающие отраслями либо их однородными комплексами. Министерства РФ: сельского хозяйства; природных ресурсов; транспорта и др.;
органы, осуществляющие межотраслевое регулирование и координацию. Федеральное агентство но технологическому регулированию и метрологии, Федеральная служба государственной статистики и др.;
органы контроля и надзора, осуществляющие в пределах предоставленной им компетенции специализированные функции вневедомственного значения, федеральное казначейство, федеральная служба по труду и занятости;
органы по определенным общегосударственным социально-экономическим и иным проблемам, федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.;
иные органы, выполняющие специфические по своему характеру функции. Федеральные службы: исполнения наказаний: судебных приставов и др.

Федеральные органы исполнительной власти функционируют в сфере:

экономики. Это министерства: промышленности и торговли, сельского хозяйства и др.; федеральные службы: по экологическому, технологическому и атомному надзору; по надзору в сфере транспорта и др.; федеральные агентства: по рыболовству; связи; по управлению федеральным имуществом и др.;
социально-культурной деятельности. Министерства: образования и науки, здравоохранения и социального развития; федеральные службы: по труду и занятости; по надзору в сфере образования и науки и др.: федеральные агентства: по образованию; по здравоохранению и социальному развитию и др.;
административно-политической деятельности. Министерства: обороны, юстиции, внутренних дел, иностранных дел и др.; федеральные службы: внешней разведки РФ; охраны РФ: безопасности РФ и др.

Функции отдельных органов запрограммированы на несколько сфер. Например. Министерство экономического развития.

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и едино начальные органы. Создание коллегиальных органов предусматривается различными правовыми актами. Так. в соответствии с ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство РФ создается в качестве коллегиального органа. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 специально подчеркнута возможность создания федеральных служб и федеральных агентств в статусе коллегиального органа. Хотя общие признаки такого органа не легализованы, они все же могут быть выделены на основе нормативных правовых актов.

Их суть сводится к тому, что коллегиальный орган:

объединение группы лиц, основанное на членстве;
создается в случаях и составе, прямо предусмотренных нормативными правовыми актами;
обладает самостоятельной компетенцией, являющейся не производной от компетенции какого-либо другого органа;
состоит из членов с правом решающего голоса по всем вопросам, решаемым на его заседании;
принимает решения, которым принадлежит приоритет по отношению к решениям, принимаемым руководителем органа, его заместителями и другими уполномоченными субъектами, входящими в его внутреннюю структуру;
принимает решения на заседаниях, а не опросным способом, большинством голосов общего состава.

В коллегиальном органе коллегиальность принятия решения по вопросам его компетенции сочетается с персональной ответственностью его членов за порученные им участки работы. Решения и действия руководителя и других входящих в состав коллегиального субъектов, совершенные от его имени во внешних отношениях, если они не дезавуированы данным органом, создают права и обязанности для самого органа.

Коллегиальность позволяет наиболее правильно решать крупные и сложные вопросы руководства с участием специалистов. с использованием их опыта. Коллегиальными являются правительства, некоторые другие органы.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции (министерства, администрации краев, областей и т.д.).

Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различные институты демократии и не подменяется единовластием. В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Сочетание указанных начал в единоначальных органах часто выражается в том, что здесь действуют коллегии. Они существуют в министерствах и других органах. По своему статусу коллегии относятся к совещательным органам, что не умаляет их роли в руководстве соответствующими отраслями и сферами. Решения коллегий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжениями) руководителей, но могут быть обращены к исполнению непосредственно. Это объясняется тем, что председателями являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значение решениям коллегий.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1286 «О членах коллегии федерального органа государственной власти» численность членов коллегии такого органа определяется Правительством РФ. В состав коллегии по должности входят руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти и их заместители.

Назначение и освобождение членов коллегии, не являющихся таковыми по должности, производятся Правительством РФ по представлению руководителя федерального органа из числа руководителей ведущих департаментов, управлений, отделов, территориальных органов и при необходимости представителей других федеральных органов, ведущих ученых, специалистов, число которых, как правило, не должно превышать пяти человек.

Полномочия между членами коллегии распределяются председателем коллегии, которым является руководитель федерального органа исполнительной власти.

Особое организационно-правовое положение занимают создаваемые в системе государственного управления координационные и совещательные органы.

Координационные органы именуются межведомственными комиссиями или организационными комитетами. Они образуются заинтересованными органами исполнительной власти для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач. Межведомственные комиссии рассматривают вопросы, требующие межведомственной координации. Решения этих комиссий, принятые в рамках их компетенции, являются обязательными для всех органов, представленных в комиссии, а также предприятий, учреждений и организаций, действующих в сфере деятельности этих органов.

Совещательные органы именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. По общему правилу советы являются вспомогательными органами образующих их органов исполнительной власти, не наделенными юридически властными полномочиями, хотя и выполняющими важные задачи.

Рекомендации координационных и совещательных органов при необходимости проводятся в жизнь правовыми актами уполномоченных органов исполнительной власти.

Межведомственная комиссия (совет) возглавляется председателем или сопредседателем из числа руководителей (заместителей руководителей) федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.

Координационные и совещательные органы формируются на представительной основе. В их состав в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, а также могут включаться представители органов законодательной власти, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, которые в координационных органах имеют право совещательного органа.

Координационные и совещательные органы могут создаваться Правительством РФ, а также другими федеральными органами исполнительной власти.

Правительством РФ могут создаваться: а) координационные органы в форме правительственных комиссий, государственных комиссий, комиссий, а также организационных комитетов. Правительственные комиссии создаются, как правило, для рассмотрения и подготовки предложений по вопросам, имеющим общегосударственное значение. Решение правительственной комиссии, в зависимости от рассматриваемого вопроса, может быть общеобязательным для федеральных органов исполнительной власти, обязательным для участников комиссии, принявшей его, и рекомендательным. Например, согласно Положению о правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2007 г. № 779, решения дайной Комиссии, принятые в пределах ее компетенции, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти и рекомендательными для высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; б) совещательные органы в виде советов. Решения и рекомендации координационных органов оформляются при необходимости в виде постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Координационные и совещательные органы иных федеральных органов исполнительной власти создаются как совместными правовыми актами нескольких органов, так и правовыми актами одного органа по согласованию с заинтересованными органами.

Ими же соответственно утверждаются и положения о создаваемых органах. Например, Межведомственная комиссия по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской федерации иностранных граждан и лиц без гражданства была создана совместным приказом от 30 марта 2005 г. № 3769/227/ 244/183/20 министров иностранных дел, внутренних дел, здравоохранения и социального развития, директоров службы безопасности и службы внешней разведки Российской федерации. Им же утверждено и Положение о данной комиссии; приказом Министерства природных ресурсов РФ от 2 апреля 2007 г. № 114 создана Межведомственная комиссия по вопросам охраны озера Байкал. В утвержденном этим приказом Положении о комиссии установлено, что комиссия имеет право в пределах своей компетенции принимать решения, обязательные для органов исполнительной власти.

Положения о межведомственных комиссиях, решения которых затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, подложат государственной регистрации и опубликованию в порядке, установленном Правительством РФ.

Координационные органы могут создаваться при органах исполнительной власти субъектов РФ в других организационных формах. Так. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N°. 86 «О штабах по обеспечению безопасности электроснабжения» указанные штабы создаются и функционируют при высших органах исполнительной власти субъектов РФ в качестве коллегиальных координационных органов.