Административное право России

Понятие государственной службы

1. Государственная служба — это организационно-функциональная основа государства. Данной службе принадлежит исключительная роль в осуществлении его задач и функций. В конечном счете она является сущностным выражением взаимоотношений между государством и гражданином, обществом в целом. Государственная служба во многом определяет природу государства, качество его работы и ценность для граждан страны.

По своей сути государственная служба — сложное социально-политическое и организационно-правовое явление, понятие которого не может быть однозначным. С точки зрения административного права возможна ее трактовка в правовом, организационном и функциональном аспектах.

В правовом смысле государственная служба представляет собой комплексный институт, объединяющий нормы конституционного, административного, финансового, уголовного и иных отраслей права. В частности, правовые нормы определяют понятие государственной службы; ее систему и принципы; формирование, прохождение: статус государственных служащих и т.д.

Основное содержание правового института государственной службы составляют нормы административного права, объединяемые в его самостоятельный институт. Они имеют в большинстве случаев прямое, а иногда и косвенное отношение к формированию и функционированию государственной службы.

В организационном аспекте государственная служба — это организованная государством система осуществления его задач и функций государственными служащими. Государственная служба невозможна вне организации, объединенной общностью цели, без взаимодействия между служащими. Она обладает определенными системными признаками, заключающимися прежде всего в ее принципах.

В организационном отношении государственная служба динамична, управляема. Путем издания нормативных правовых актов государство может менять конкретные компоненты ее системы, в частности, уточняя круг осуществляющих ее субъектов, что может затронуть и саму легальную концепцию государственной службы.

Данное обстоятельство в немалой степени повлияло на функциональную трактовку государственной службы. Так, при отсутствии однозначного определения государственной службы в нормативных правовых актах в специальной литературе она понималась в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводилась к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях. Например, государственными служащими признавались и учитель школы, и министр и т.п.; в узком смысле к выполнению служащими своих обязанностей в государственных органах, т.е. лицами, занимающими должности в таких органах. А сами должности не подразделялись на государственные и негосударственные, что теперь закреплено в действующих нормативных правовых актах.

Указанные исходные позиции были отвлечены от иных представлений о государственной службе, имевшихся в нормативных правовых актах: о военной службе, о правоохранительной службе, имеющих особое функциональное назначение.

2. Специфическая концепция государственной службы положена в основу Закона РФ от 5 июля 1995 г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (далее — Закон РФ о государственной службе), согласно которому государственная служба — профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Ее субъекты — не все лица, занимающие в таких органах должности, а лишь те, кто замещает государственные должности государственной службы. Именно они признаны государственными служащими. В Законе определено, какие должности относятся к государственным должностям государственной службы, а их перечень подлежит внесению в Реестр государственных должностей РФ, утверждаемый Президентом РФ.

Согласно этой концепции значительный круг лиц, занимающих должности в государственных органах, не отнесены к государственным служащим: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министры, руководители субъектов РФ и их органов государственной власти, судьи, депутаты и др. К негосударственным отнесены должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности. Занимающие их лица не признаются государственными служащими.

3. Легальное определение государственной службы получило свое концептуальное развитие в ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы в Российской Федерации». В нем государственная служба РФ определяется как профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных государственных органов; субъектов РФ; государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. При этом под государственными органами понимаются как органы государственной власти, так и иные государственные органы, а замещаемые государственные должности устанавливаются соответственно: а) Конституцией РФ, федеральными законами; б) конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов РФ или ее субъектов.

Следовательно, данное в Законе определение государственной службы основано не на доминирующем его критерии, а с использованием описательных элементов, нуждающихся к тому же в их расшифровке.

Одно из несомненных подтверждений данного вывода содержится в самом ФЗ «О системе государственной службы», который установил, что он не регулирует деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ.

К основополагающим критериям государственной службы отнесены:

1. ее осуществление на профессиональной основе, т.е. признается профессией граждан, состоящих на государственной службе;
2. признание такой деятельности служебной, т.е. подчиненной обеспечению исполнения полномочий определенных в Законе субъектов. Однако было бы ошибочным рассматривать эту деятельность через призму услуг, оказываемых государственными служащими публичной власти. Содержание служебной деятельности определяется функциями и полномочиями, характерными для данной должности, замещаемой государственным служащим. В целом она подчинена обеспечению эффективности функционирования публичной власти, интересам общества и государства;
3. разнородность субъектов, на обеспечение исполнения полномочий которых направлена служебная деятельность. Это Российская Федерация и ее субъекты в целом, их государственные органы; лица, замещающие государственные должности РФ и ее субъектов;
4. признание государственными служащими всех лиц, занимающих государственные должности;
5. дифференциация должностей в государственных органах на государственные и негосударственные должности, не являющиеся должностями государственной службы. Из этого логичен вывод, что замещающие их лица, как и по ФЗ об основах государственной службы, не признаются государственными служащими.