Исполнительная власть и государственное управление
Исполнительная власть, отражая конституционный принцип разделения властей, не представляет собой самостоятельного вида государственной деятельности. Это конституционно-правовая категория, обладающая совокупностью характерных признаков. Наиболее очевидными и важнейшими из них являются следующие.
Исполнительная власть — это ветвь единой государственной власти, относительно самостоятельная в системе разделения властей. Такая ее самостоятельность имеет организационное и функциональное выражение. Ее организационная система состоит из органов государственной власти, именуемых но действующему праву органами исполнительной власти. Эти органы специально выделены, с одной стороны, в системе органов государственной власти, с другой — в системе исполнительных государственных органов. Функциональное назначение данной власти — исполнение законов, как известно, невозможное без организующей, что одно и то же, управленческой деятельности ее органов. Следовательно, формой осуществления данной власти является государственное управление.
В этом качестве государственное управление также выделяется рядом признаков. Как уже отмечено, его субъекты представлены двумя группами органов: а) исполнительной власти и б) другими исполнительными государственными органами. По своей юридической природе государственное управление — изначально исполнительная деятельность и не может быть какой-либо другой. Однако общее понятие данной деятельности выражают два ее начала: исполнение законов и иных принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов и распорядительство, подчиненное той же цели, ибо процесс исполнения законов неминуемо предполагает использование различных способов юридической властной деятельности, в том числе прямого распорядительства.
Поэтому в юридической литературе, особенно советского периода, государственное управление рассматривалось в качестве тождественного исполнительно-распорядительной деятельности его органов либо всех государственных органов — исполнительной по отношению к закону и распорядительной, выражающейся во властном воздействии на общественные отношения. Попутно отметим, что в конституциях и уставах некоторых субъектов РФ закрепляется, что их соответствующие органы осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, что, несомненно, соответствует ее юридической сущности.
Понятие «исполнительно-распорядительная деятельность» реанимировал Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором говорится об осуществлении федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ исполнительно-распорядительных полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления (ст. 5—6), о наделении должностных лиц местного самоуправления исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2), местная администрация именуется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (ст. 34).
В связи с этим важно иметь в виду один из важнейших признаков государственного управления — его государственно-властную сущность, которая наиболее отчетливо проявляется в его правотворческой, правоприменительной и правоохранительной формах деятельности органов управления.
Государственное управление является правовым. Это означает, что его организация регламентируется правом, в основном административным, оно функционирует на правовой основе и в рамках системы права РФ, субъекты управления действуют в пределах компетенции, закрепленной нормативными правовыми актами, устанавливающими их правовое положение, и т.д.
Государственное управление подзаконно: оно должно осуществляться на основании и во исполнение законов, что предопределено самой сущностью и назначением исполнительной власти. Как известно, законы устанавливают правила, определяющие цели государства в соответствующих сферах, а государственное управление — его действия, направленные на достижение данных целей.
По своему содержанию государственное управление представляет собой организующую деятельность государства в лице его исполнительных органов. «Администрация, — отмечал К. Маркс, — организующая деятельность государства»1Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 440..
Государственное управление отличается от других видов государственной деятельности своим особым предметным содержанием. Оно состоит в непосредственном исполнении законов, регулирующих отношения в различных отраслях и сферах экономики, социально-культурного и административно-политического строительства (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, образование, здравоохранение, наука, культура, оборона и т.д.).
В качестве самостоятельного вида государственное управление осуществляется в масштабе всего общества на уровне РФ и ее субъектов, имеет место и проявляется во всех сферах и отраслях общественной жизни. Этим подчеркивается его общегосударственный характер, что не противоречит его единству и дифференциации, определяемым состоянием федеративного устройства РФ.
В силу своего назначения государственное управление характеризуется постоянным, непрерывным осуществлением на профессиональной основе деятельности, ориентированной на его специфические задачи и функции.