Понятие и основные признаки административных правоотношении
Административное, как и любое отраслевое правоотношение, характеризуется двумя группами признаков: а) общими для правоотношения как юридической категории; б) специфическими, выделяющими его как особую разновидность правоотношений. Административное правоотношение относится к публичным. Поэтому некоторые его специфические признаки по своей юридической сущности свойственны конституционным, финансовым и другим публичным правоотношениям, например, характер юридических связей между субъектами, основанный на властном подчинении одной стороны другой, в основном повторим почти во всех публичных правоотношениях. Однако, будучи адаптированными к предмету и методу административного права, такого рода признаки позволяют составить более целостное представление об административных правоотношениях.
Учитывая это, надо иметь в виду, что административные правоотношения выделяются совокупностью свойственных им признаков.
Среди них наиболее очевидными являются следующие.
1. Административные правоотношения — это в основном управленческие отношения, урегулированные нормами административного права, их административно-правовая форма. Их специфическую разновидность представляют некоторые правоотношения, возникающие в связи с реализацией административной ответственности, и, строго говоря, соответствующие им отношения не имеют управленческого характера.
2. Субъектами административных правоотношений могут быть любые участники управленческих отношений. В зависимости от особенностей субъектного состава административные правоотношения могут подразделяться на виды с учетом того, что они могут возникать между субъектами таких правоотношений, по общему правилу, в различном их сочетании. Но большинство специалистов в области административного права сходятся во мнении о том, что административные правоотношения не могут возникнуть между двумя гражданами, поскольку их обязательным участником должен быть субъект, наделенный юридически властными полномочиями. С другой стороны, участниками отношений, регулируемых административным правом, могут быть субъекты, правовое положение которых не предполагает выполнение ими функций управленческих органов (судьи, мировые судьи, прокуроры).
Имеются также административные правоотношения между: а) постоянным составом их участников, например, между Министерством образования РФ и подчиненными ему федеральными службами, федеральным агентством. Содержание таких правоотношений отличается многообразием и постоянством, ибо предопределяется содержанием административной правосубъектности данных субъектов;
б) непостоянным составом их участников. Например, сотрудником ГИБДД с участниками дорожного движения и т.д.
3. Административные правоотношения характеризуются юридическим неравенством сторон. Эта их особенность обусловлена самой сущностью управленческой деятельности и возникающих вследствие ее осуществления отношений. В административных правоотношениях обязательно имеется субъект, уполномоченный принимать решения по вопросам, касающимся субъективных прав, обязанностей и интересов другой стороны — физического лица или органа, организации. Само по себе участие такой стороны в правоотношении еще не предопределяет его отраслевую правовую природу. Например, публично-правовые образования признаются субъектами гражданских правоотношений. Для административных правоотношений характерным является то, что одна из сторон реализует властные полномочия в отношении другой стороны конкретного правоотношения.
Стороной, воля которой доминирует над волей другой стороны, могут выступать прежде всего органы государственного управления и местного самоуправления, их должностные лица. Поскольку эти субъекты выступают от имени государства или местного самоуправления, они наделены властными полномочиями, ограниченными компетенцией, определенной нормативными правовыми актами, устанавливающими их правовое положение. Более сильная воля обязательного участника административно- правового отношения проявляется также в том. что принятие решения по вопросу, инициированному другой стороной, в конечном счете является прерогативой участника, наделенного властными полномочиями.
Однако подобная юридическая зависимость одной стороны отношения от другой, являясь общим правилом, имеет существенные исключения. Одно из них относится к случаям совместного решения определенных управленческих задач юридически не зависимыми друг от друга сторонами, о чем будет сказано далее, а также случаи, когда отдельные организации выполняют публичные функции по оказанию услуг гражданам в области реализации ими субъективных прав на бесплатное образование, на бесплатное оказание медицинской помощи и т.д. В подобных случаях можно говорить об известном балансе взаимных прав и обязанностей сторон.
Однако смещение публичных функций и полномочий от органов государственного управления и местного самоуправления на уровень организаций приобретает и иной характер, когда последние наделяются односторонними властными полномочиями по отношению к физическим и юридическим лицам в случаях осуществления ими контрольно-надзорных полномочий. Административному праву известны также отношения, основанные на соглашении сторон, имеющем форму административного договора.
4. Административно-правовые отношения в принципе не являются договорными, возникающими по соглашению сторон. Им может предшествовать соглашение сторон, но возникнуть они могут по инициативе любой стороны, в том числе и против воли другой стороны. В случаях, установленных нормативными правовыми актами, вступление в административно-правовые отношения является обязанностью той или иной стороны. Это относится, хотя и в разной степени, как к физическим лицам (зарегистрировать рождение ребенка, получить паспорт по достижении 14-летнего возраста, зарегистрироваться по месту жительства и т.д.), так и к субъектам, обладающим юридически властными полномочиями, обязанность которых может диктоваться необходимостью реализации их компетенции.
5. Своеобразным является также юридическое содержание административно-правовых отношении. Оно не всегда выражает взаимную связь субъективных прав и обязанностей сторон по поводу того, что послужило основанием их возникновения. Для физического лица субъективное право может трансформироваться лишь в право требовать от другой стороны соблюдения правовых предписаний либо в право на защиту своих законных интересов, например, в случае издания акта, нарушающего права гражданина, о возложении на него обязанности, не предусмотренной законом. Нижестоящий орган государственного управления обязан выполнить правомерный акт вышестоящего органа, не имея права на какое-либо встречное требование по отношению к вышестоящему органу, например, в случае отмены неправомерного акта нижестоящего органа.
Характер связи прав и обязанностей сторон во многом зависит от того, между какими именно субъектами возникают административно-правовые отношения, и их правового положения.
6. Споры, возникающие из административно-правовых отношений, как правило, разрешаются в административном порядке. В случаях, предусмотренных законом, такие споры могут разрешаться судами в соответствии с подведомственностью им дел, вытекающих из административных правоотношений. Действует тенденция в повышении роли судов в этой области. Для разрешения многих споров административно-правового характера предусматривается альтернативная подведомственность либо возможность судебного разрешения споров, если сторона не удовлетворена принятым по нему решением в административном порядке.
7. Сторона административного правоотношения, нарушившая свои обязанности, подлежит ответственности не перед другой стороной данного административного правоотношения, а перед государственными органами или органами местного самоуправления, их должностными лицами. Основными видами ответственности при этом являются административная и дисциплинарная ответственность в форме административных наказаний либо дисциплинарных взысканий.
В регулировании административных правоотношений специфические задачи выполняют административные регламенты по осуществлению федеральными органами исполнительной власти их определенных функций и оказанию ими так называемых государственных услуг.
На основе таких регламентов обретают большую упорядоченность и определенность: система административных правоотношений, которые могут возникать при осуществлении федеральными органами исполнительной власти данных видов функций и оказании услуг; специфика субъектного состава и содержания административных правоотношений в порученных таким органам сферах; субъекты, инициирующие возникновение здесь административных правоотношений; процедуры, «технология», сроки реализации субъективных прав и исполнения обязанностей участниками административных правоотношений; порядок разрешения вытекающих из них споров; способы защиты соответствующих административных правонарушений и т.д.