К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти

Подзаконными нормативными правовыми актами об административной реформе выделена функция оказания федеральными органами исполнительной власти государственных услуг. Первоначально данная функция была возложена на федеральные агентства, а впоследствии, как уже сказано, включена также в состав функций некоторых других федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (п. 2 «д»).

Из этого следует:

перечень сфер, в которых могут указываться государственные услуги, является открытым;
круг и содержание государственных услуг в указанных сферах не определены, а следовательно, могут быть истолкованы применяющими Указ по своему усмотрению, в том числе и не в соответствии с его целями;
иные сферы, в которых может предусматриваться оказание государственных услуг, могут устанавливаться федеральными законами. Значит, данная категория должна быть отражена в федеральных законах, предусматривающих государственные услуги, в регулируемых ими сферах. В более общей трактовке, используя терминологию данного Указа, государственной может быть признана услуга, если она квалифицируется именно как государственная услуга, а не услуга вообще, в нормативных правовых актах органов, уполномоченных ее устанавливать;
Указ имеет ограниченную сферу действия, ибо адресован лишь федеральным органам исполнительной власти и подведомственным им организациям. В нем нет ответа на вопрос о том, допускается ли оказание государственных услуг органами исполнительной власти субъектов РФ, публичных услуг органами местного самоуправления? Если да, то на каких правовых основаниях?

Что касается трактовки сути государственных услуг как особой разновидности услуг, то ее содержание в нормативных правовых актах пока не раскрыто. На этот счет имеются неоднозначные суждения. Поскольку государственные, а более широко, публичные услуги обладают бьющим в глаза коррупционным потенциалом, то на первый план выступает необходимость уяснения, какие решения и действия государственных органов в отношении граждан и их объединений не могут быть признаны государственными услугами. Исходным надо признать постулат: государственная власть не может быть государственной услугой.

Принципиально не верным, искажающим сущность государственной власти, признавать государственными услугами управленческие решения и действия государственных органов, которые они обязаны совершать в обеспечение реализации гражданами и юридическими лицами предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей¹Например, нонсенсом является предоставление Федеральной миграционной службой (ФМС России) бесплатной «государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» (см.: Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Утв. Приказом ФМС от 20 сентября 2007 г. № 208). Не говоря уже о том, что согласно упомянутому Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. предоставление государственных услуг не относится к функциям федеральных служб, регистрационный учет граждан был и остается важнейшей задачей (обязанностью) государственных органов, на которых он возложен, а не их услугой. Кстати, в данном случае возникает вопрос: предоставление услуги кому?!. Конституционные гарантии прав граждан никак не сопрягаются с предоставлением им государственных услуг, ибо обеспечение конституционных прав граждан — важнейшая задача государства в лице уполномоченных органов, которая не трансформируется в государственную услугу.

Подмена «задачи» «государственной услугой» концептуально обосновывает и юридически ослабляет гарантии прав граждан. Из этого следует, например, что государственное образовательное учреждение, в рамках которого граждане реализуют гарантированное конституцией право на общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, осуществляет образовательную деятельность, решает государственную задачу, не являющуюся услугой в государственно-правовом смысле.

Аналогично решается вопрос в случаях оказания бесплатной медицинской помощи, государственного пенсионного обеспечения. Было бы извращением сути признать государственной услугой выплату пенсии гражданину, ставшему инвалидом в результат участия в боевых действиях по защите интересов общества и государства. Напротив, выполнение соответствующих видов деятельности не государственными учреждениями и иными образования, не противоречащие нормативным правовым актам, могут признаваться их услугами.

В принципе словосочетание «государственные услуги» представляется неудачным. Реалиям соответствовало бы понятие «услуги государственных органов, не связанные с осуществлением государственно-властных полномочий» (условно — услуги государственных органов). Имеются в виду услуги, которые по своей юридической природе не могут быть квалифицированы как государственные, например, предоставление специализированными подразделениями этих органов определенной информации, экспертных заключений и иных услуг, в том числе платных. Такие услуги не должны быть результатом осуществления данным органом государственно-управленческой деятельности.