Правовые основы государственной службы
В РФ нет правового акта, который регулировал бы весь комплекс основных вопросов государственной службы. Она осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, а также иными нормативными правовыми актами РФ и ее субъектов.
Систему правовых актов, имеющих то или иное отношение к регулированию государственной службы, образуют две их группы:
а) акты, регулирующие служебную деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. К ним относятся должности, устанавливаемые соответственно Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ. Они замещаются Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, федеральными министрами, руководителями других федеральных государственных органов, высшими должностными лицами субъектов РФ и др. Характер и особенности служебной деятельности этой категории лиц вытекают из правовых актов, устанавливающих их правовое положение, не относящихся к специальным нормативным правовым актам о государственной службе;
б) специальные нормативные правовые акты о государственной службе; законы РФ и ее субъектов, иные нормативные правовые акты, которые содержат нормы, регулирующие отношения, связанные со служебной деятельностью лиц, занимающих должности видов государственной службы. Акты этой группы не распространяются на лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов, т.е. обозначенные в п. «а».
Специальным правовым актом о государственной службе, имеющим общее значение, является ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ», определяющий правовые и организационные основы, в том числе систему управления этой службой.
Первым актом, устанавливающим основы организации государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих РФ, был ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Этим законом регламентировался широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной службы, ее прохождением, социальной защитой государственных служащих и др. В нем содержались нормы, обеспечивавшие единство основ правового регулирования государственной службы в РФ в целом, в том числе государственной службы субъектов РФ, в законодательстве которых воспроизводились фактически все его нормы. Последнее обстоятельство вовсе не препятствовало субъектам РФ учету в своем законодательстве особенностей в их государственной службе.
Принятие ФЗ от 31 июля 1995 г. не исключало понимание того, что он еще несовершенен в концептуальном отношении и не охватывает регулированием весьма важных вопросов государственной службы в РФ, необходимости, в частности, повышения эффективности правового обеспечения и организации государственной службы. Достаточно сказать, что вне его поля оказалась в основном военная и правоохранительная службы.
Обоснованной реакцией на эту ситуацию является принятие ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ», ему отводится место базового в формируемом законодательстве об отдельных видах государственной службы.
Однако данный Закон, во-первых, непосредственно не регулирует виды государственной службы, во-вторых, принят ФЗ о государственной гражданской службе; в-третьих, предполагается принятие ФЗ о правоохранительной службе, внесение изменений и дополнений в действующие ныне законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы.
Как известно, пока военная служба регулируется ФЗ от 18 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе», от 22 января 1993 г. «О статусе военнослужащих»; правоохранительная служба в органах внутренних дел РФ — Положением, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г.; Указом Президента РФ от 6 июня 2003 г. утверждено Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотами наркотических средств и психотропных веществ и т.п.
Отношение конституций и уставов соответствующих субъектов РФ к вопросам их государственной службы отличается пестротой. С этой точки зрения, можно сгруппировать конституции и уставы, которые:
а) содержат отдельные главы, посвященные государственной службе данного субъекта РФ. Например, уставы Липецкой, Курганской, Свердловской областей. Устав Свердловской области в этом отношении является уникальным. В нем достаточно подробно регламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации государственной службы; понятия государственного служащего области, ответственности и ограничения прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав;
б) относят государственную службу субъекта РФ к его ведению (см., например, п. «о» ст. 37 Устава Ставропольского края, п. «л» ст. 5 Устава Иркутской области)1Конституция Удмуртской Республики лишь устанавливает, что не может быть передано в ведение органов государственной власти законодательство о государственной и муниципальной службе в Удмуртской Республике.;
в) ограничиваются отнесением к ведению данного субъекта РФ учреждения его наград и почетных званий и иных мер поощрения (см., например, п. 19 ст. 81 Конституции Республики Дагестан, п. «к» ст. 22 Устава Оренбургской области). Нередко прямое указание на этот счет отсутствует, но такое полномочие вытекает из компетенции тех или иных органов и высших должностных лиц (руководителей) субъектов РФ.
Но конституции и уставы субъектов РФ являются не единственными актами, содержащими нормы по вопросам государственной службы. Субъекты вправе регулировать их с помощью других правовых актов. Во многих субъектах уже приняты законы о государственной службе.
В систему правовых актов о государственной службе входят уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных их должностных лиц; должностные инструкции и др.
Как правило, специальные правовые акты, касающиеся вопросов государственной службы, распространяют свое действие на определенные категории государственных служащих.
В системе правового регулирования государственной службы важная роль отводится служебному контракту.
Служебный контракт — разновидность административного договора. По своей структуре он имеет внешнее сходство с трудовым договором (в его основе соглашение сторон, включает существенные и иные условия и т.п.), но существенно отличается от него по субъектам и содержанию. Работодателем по служебному контракту выступает Российская федерация или субъект РФ в лице уполномоченных ими представителей нанимателей. Служебные обязанности, принимаемые на себя государственным служащим, имеют административно-правовой, публичный характер. Они органично связаны с содержанием государственной деятельности и установлены, в конечном счете, с целью осуществления ее задач и функций.
Государственный служащий за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, предусмотренных служебным контрактом, песет дисциплинарную ответственность перед государством в лице уполномоченных субъектов. Заключение контракта, его изменения и прекращение осуществляются в административно-правовых процедурных формах. Немаловажен и тот факт, что государственный служащий по контракту содержится за счет средств соответствующего бюджета, хотя в этой части служебный контракт сближается с трудовым договором со служащими, не являющимися государственными.