Административное право России

Условия законности и эффективности правовых актов органов управления

Условия законности правового акта управления включают соблюдение требований, относящихся к порядку его издания, форме и юридическому содержанию. Они могут быть подразделены на общие и специальные требования.

Общие требования сводятся к следующим:

1. правовой акт управления может быть издан лишь уполномоченным на то органом управления или должностным лицом. Например, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты;
2. правовой акт управления должен быть издан органом управления или должностным лицом лишь в пределах его компетенции как с точки зрения предмета ведения, так и объема полномочий. Например, Федеральная таможенная служба не вправе издавать нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность за их нарушение; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления не может быть установлена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъекта РФ.
3. правовой акт подлежит изданию не только уполномоченным органом, но и в установленном порядке. Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ. Он установлен Регламентом деятельности Правительства РФ. Порядок принятия правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе их подготовки, подписания, регистрации, опубликования и т.д., устанавливается федеральными законами (см., например, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ и др.), указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, положениями о каждом из них;
4. орган управления или должностное лицо принимают правовой акт только в предусмотренной дм него форме. Так, федеральным органам исполнительной власти запрещено издавать правовые акты в виде писем и телеграмм;
5. правовой акт управления должен быть законным по содержанию. Это означает, что он не только формально, но и по своему юридическому содержанию должен соответствовать целям закона, подзаконным актам большой юридической силы. При несоблюдении данного требования подлежит применению закон либо акт большей юридической силы.

Специальные требования законности правового акта управления предполагают его принятие:

1. с соблюдением установленных сроков, например, Правительство РФ должно принимать ежегодно постановления об утверждении квот иностранных граждан, приглашаемых на работу в РФ; постановление о применении административного наказания может быть вынесено лишь в сроки, предусмотренные ст. 4.5 КоАП РФ;
2. с согласия (разрешения) уполномоченного государственного органа, например, антимонопольного органа о реорганизации государственных унитарных предприятии в форме слияния или присоединения;
3. совместно двумя или более органами в случаях, прямо предусмотренных правовыми актами уполномоченных органов;
4. с соблюдением требований (реквизитов) к содержанию, например, постановления о назначении административного наказания;
5. при наличии необходимого экспертного заключения о соответствии акта установленным требованиям. Так, в соответствии с ФЗ от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, в частности, проекты правовых актов РФ, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, и т.д.

О последствиях несоблюдения требований законности к правовым актам управления. Административное законодательство РФ не содержит общих норм, регламентирующих последствия несоблюдения требований к правовым актам управления в зависимости от характера этих требований. В науке административного права данный вопрос решается на основе доктринального анализа нормативных правовых актов, судебной и административной практики. Обычно такого рода акты называют дефектными, а исходя из характера дефектности — ничтожными и оспоримыми.

Безусловно ничтожными являются правовые акты управления, за исполнение которых предусмотрена уголовная, административная или дисциплинарная ответственность, а также другие акты, которые в соответствии с действующим правом не могут влечь предусмотренные в них правовые последствия, например, не зарегистрированные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие регистрации в установленных случаях и порядке, и др.

Однако хотя и не закрепленная в прямой форме, но вытекает из законодательства и судебной практики презумпция законности правовых актов управления. Данная презумпция предполагает, что оценка правовых актов управления с точки зрения законности и определение юридической судьбы актов, изданных с нарушением ее требований, составляют прерогативу уполномоченных государственных органов.

Полномочиями иного рода в этой области законодательства наделены орган прокуратуры, а также физические лица и их организации: органы прокуратуры вправе опротестовать, физические лица и их организации — обжаловать правовые акты управления. Иначе говоря, оспорить их, в том числе и те из них, незаконность которых является несомненной. Ибо формально правовые акты управления могут быть признаны незаконными лишь в официальном порядке уполномоченными органами и независимо от того, фактически они исполняются или нет.

С точки зрения презумпции законности правовых актов управления выделение категории оспоримых актов весьма условно. Но в отличие от ничтожных, оспоримыми являются акты, незаконность которых не является явной либо вообще сомнительной либо требующие подтверждения их законности. О них можно говорить в случаях неопределенности соответствия содержания акта законодательству, в том числе закону, во исполнение которого он издан, в разграничении предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти; споров о процедурах подготовки правовых актов управления и т.д. К ним относятся правовые акты управления, оценка законности которых требует специального анализа их содержания; компетенции, взаимодействия издавших их органов с другими органами, подведомственными им организациями.

Такова суть теоретического аспекта проблемы. В административном, как и в других отраслях законодательства, нет понятий ничтожные и оспоримые, в частности, правовые акты управления. Здесь имеются понятия: а) неконституционные (п. б ст. 125 Конституции РФ), б) недействительные (ст. 12 ГК РФ, арбитражные кодексы), в) недействующие (глава 24 ГПК РФ) акты или их части. Данные понятия объединяет то, что все они имеют своим адресатом правовые акты, называемые обычно незаконными. Различия между ними можно усмотреть в основаниях и субъектах, инициирующих проверку соответствующих правовых актов с точки зрения законности; видах правовых актов, подлежащих такой проверке: компетенции субъектов, осуществляющих ее; указанных последствиях их проверки.

Так, в силу ст. 13 ГК РФ правовые акты государственного или органа местного самоуправления, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Нарушенные ими права подлежат восстановлению либо защите иными гражданско-правовыми способами.

Из этого следует, что указанное понятие недействительности правового акта и последствия его принятия являются не общими, а специальными. Они определены в контексте гражданско-правового статуса гражданина и юридического лица. В отличие от этого неконституционные, недействующие нормативные правовые акты могут относиться к различным, не ограниченным законом сферам, в том числе гражданско-правового регулирования общественных отношений. Однако в качестве таковых они могут быть признаны также только в случаях и в порядке, установленных законами, судами, в соответствии с подведомственностью им дел.

Условия эффективности правовых актов управления объединяют различные но своему характеру требования к их изданию и формальному содержанию.

1. Правовой акт должен быть своевременным, т.е. в наибольшей степени соответствовать потребностям политического и социально-экономического развития страны, ориентированным на обеспечение его прогрессивных тенденций. Запоздалый акт не только бесполезен, но и может оказать на них негативное влияние, а в лучшем случае оказаться данью бюрократизму, в частности, профессиональной некомпетентности или волюнтаризму в управленческом процессе.

2. Непременным универсальным условием эффективности правового акта управления является его всестороннее экономическое обоснование в самом широком смысле слова: финансовое, материально-техническое. Его экономическая целесообразность не должна определяться конъюнктурными соображениями, а должна быть рассчитана на оптимальный социально-экономический результат, т.е. выражать стратегию позитивного развития.

Недостаточная экономическая обоснованность правового акта управления имеет своей оборотной стороной его неисполнение либо ненадлежащее исполнение, что, помимо всего прочего, дискредитирует исполнительную власть.

Широко распространенная в настоящее время в стране практика неисполнения правовых актов всех уровней и различной юридической силы вследствие их социально-экономической необоснованности явилась одним из оснований справедливой критики государства за неэффективность его деятельности.

3. Отдельную группу образуют так называемые организационно-технические требования к правовым актам. Это весьма важные требования, которые необходимо выполнять в правотворческой деятельности, облегчающие надлежащую право- исполнительную и правоприменительную практику. Имеется в виду то, что правовой акт должен быть написан четким языком, грамотным, доступным для понимания, максимально кратким. Организационно-техническое оформление правовою акта управления должно способствовать осуществлению конкретного, оперативного и дифференцированного руководства.