Административное право России

Механизм государственного управления


Он опосредуется административным правом, является сложным и многоплановым как в структурном, так и функциональном отношении. Его главными компонентами, кроме субъектов, о которых уже упоминалось, являются функции, формы, методы и стадии. Именно они в наибольшей степени выражают сущность и содержание государственного управления1Поэтому они стали предметом тщательного исследования многих авторов. Научно-практическая ценность полученных результатов не столько в том, что они привлекают внимание специалистов к поискам наиболее правильных ответов на дискуссионные вопросы, сколько в том, что они с различных позиций формируют широкое представление о данном весьма сложном государственно-правовом явлении. Это позволяет на практическом уровне выбирать наиболее оптимальные варианты комбинирования функции управления в конкретных условиях..

1. Государственное управление не является однородным в функциональном отношении, напротив, характеризуется многообразием своего проявления. В составе его функций многие авторы называют: анализ ситуаций; прогнозирование; программирование; информационное обеспечение; регулирование; организацию; координацию; контроль.

Всесторонний анализ ситуаций, положение дел, происходящих процессов в обществе являются необходимым условием научно обоснованного управления, в том числе правильного определения его целей и задач, эффективных способов их выполнения.

Планирование — определение достижения конкретных результатов деятельности в тот или иной период, а также путей и средств их достижения. Оно представляет собой одновременно функцию и метод управления. Данная функция была незаслуженно дискредитирована критикой социалистической системы планирования, обусловленной господством социалистической собственности, и закономерно легализуется проводимой административной реформой. В положениях о федеральных министерствах предусматривается их обязанность вносить в Правительство РФ проекты планов и прогнозные показатели деятельности министерств. Без планирования невозможно управление, ориентированное на конечные результаты.

Прогнозирование — научное обоснование перспектив, выработка стратегии управления и предвидение его результатов исходя из анализа изменений и процессов, происходящих в жизни общества. Обоснованные, достоверные прогнозы являются необходимым условием правильной организации и осуществления государственного управления, учитывающего во взаимосвязи объективные и субъективные факторы развития.

Программирование как функция управления представляет собой специфический вид планирования. Оно выражается в определении целей деятельности, а также экономических, организационно-правовых условий и средств их достижения.

Информация — базовая функция функционирования исполнительной власти.

Информационное обеспечение составляет основу взаимоотношений между управляющими субъектами и управляемыми объектами, а также осуществления практически всех других функций управления. Обеспечение качественной информацией управляемых объектов является важнейшим направлением деятельности органов управления, значение которого постоянно возрастает.

Регулирование в самом общем виде сводится к установлению определенного правового режима той или иной деятельности либо решению вопроса и его корректировке в зависимости от изменяющихся условий.

В литературе и особенно в периодической печати, а также в нормативных правовых актах часто механически употребляется словосочетание «государственное регулирование и управление» либо «государственное управление и регулирование». В подобных случаях смысл терминов «управление» и «регулирование» зачастую остается неопределенным. Однако прежде всего эти понятия нельзя противопоставлять: оба они выражают управляющее воздействие, что иногда не признается свойством регулирования. Между тем регулирование — это тоже управление, но имеющее особенности, с учетом которых в литературе его обоснованно рассматривают в качестве функции управления.

Вместе с тем указанные понятия нельзя отождествлять. Термин «управление» применяется к случаям осуществления всех или части его функций в отношении управляемого объекта. Оно характеризуется прямой связью между субъектом и подведомственными ему объектами управления, наличием относительно постоянных (часто повторяющихся) административно-правовых отношений между ними. Регулирование отличается узкой специализацией функций и методов управляющего воздействия.

Оно реализуется в виде нормативно-правового влияния на процессы, совершающиеся в экономике, технике, медицине, образовании и т.д. Содержание, сфера, методы регулирования во многом определяются особенностями общественных отношений, которые являются объектом его воздействия. Оно может касаться объектов управления (например, естественных монополий, негосударственных коммерческих организаций и т.д.), либо определенных видов деятельности (например, семеноводства), либо применения или использования предметов (например, лекарственных средств), либо определенных вопросов (например, ценообразования, тарифов) и т.д.

Организация как функция управления — вид деятельности, состоящий в формировании системы государственного управления и обеспечении ее функционирования. Она заключается в первую очередь в определении и образовании системы органов государственного управления, установлении их правового положения, формировании государственной службы в этих органах, совершенствовании структуры управления, его форм и методов.

Координация — обеспечение согласованной работы различных органов управления, подведомственных им объектов с целью наиболее эффективного выполнения их общих или взаимосвязанных задач. Координация может достигаться двумя путями: либо соглашением между ее заинтересованными участниками, либо властным предписанием уполномоченного государственного органа, обязательного для координируемых участников. Например, в целях координации федеральные министерства могут издавать совместные нормативные правовые акты, а в установленных случаях — координировать деятельность других федеральных органов исполнительной власти в порученной тому или иному министерству сфере деятельности.

Контроль заключается в установлении соответствия фактической деятельности правовым предписаниям и заданиям. Он является одним из способов обеспечения дисциплины и законности в деятельности органов государственного управления, организаций, а также физических лиц. Контроль обладает свойством регулирующего воздействия на управляемые процессы. В необходимых случаях он позволяет влиять на изменение, корректировку, отмену принятых решений с точки зрения не только их законности, но и целесообразности. В силу этого контроль выступает элементом управленческого цикла, стадией процесса управления. Значимость контроля состоит также в том, что он выполняет информационную функцию в отношениях между субъектом и объектом управления по принципу обратной связи.

Указанные функции являются общими, характерными для управления в целом.

2. Формы и методы государственного управления. Государственное управление осуществляется в присущих ему формах характерными для него методами, закрепляемыми в основном административно-правовыми нормами.

Формы государственного управления — это внешние выражения управляющего воздействия. Они классифицируются по разным критериям.

Методы государственного управления — способы управляющего воздействия на управляемые объекты (субъекты). Они также разнообразны.

Важно различать функции, формы и методы государственного управления и его органов, которые обладают ими в различном объеме и сочетании в зависимости от особенностей в правовом положении, целей и задач конкретных видов данных органов. Так, не для всех органов характерна координация, лишь специально уполномоченные органы управления вправе применять меры административного принуждения и т.д.

Кроме того, функции органов не следует, как это часто делается, смешивать с их конкретными задачами и полномочиями по осуществлению функций.

3. Государственное управление осуществляется в определенном порядке. Хотя отсутствуют устанавливающие его общие правовые нормы, тем не менее действующие нормативные правовые акты и административная практика органов государственного управления дают основания для вывода о том, что процесс управления включает следующие стадии: а) определение целей и задач, подлежащих выполнению; б) подготовка и принятие решений, необходимых для их выполнения; в) организация выполнения принятых решений; г) контроль за их выполнением.

Вышеизложенное следует рассматривать лишь как необходимый ориентир при изучении особенностей административного права, но не как определение его предмета.

Isfic.Info 2006-2021