Основы административно-правового положения предприятий и учреждений

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус предприятий и учреждений, могут быть подразделены на четыре основные группы:

нормы, относящиеся к предприятиям и учреждениям всех форм собственности;
нормы, адресуемые государственным предприятиям и учреждениям;
нормы, адресуемые муниципальным предприятиям и учреждениям;
нормы, адресуемые негосударственным предприятиям и учреждениям.

Нормы группы «а» закрепляют принципиальные позиции во взаимодействии предприятий и учреждений с органами прежде всего исполнительной власти. Они в качестве принципов устанавливают: запрет на вмешательство государства и его органов в производственно-хозяйственную деятельность предприятий; государственную регистрацию предприятий, порядок ее осуществления и основания для отказа в регистрации; обязательность для предприятий ведения бухгалтерской и статистической отчетности и предоставления государственным органам информации, необходимой для налогообложения и ведения общегосударственной системы сбора и обработки экономической информации.

Предприятия, независимо от видов собственности и организационно-правовых форм, обязаны соблюдать законодательство об охране окружающей среды, земельное законодательство, правовой режим природопользования, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и требования по защите здоровья работников предприятий, населения и потребителей продукции, антимонопольное законодательство и т.д.

Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением соответствующего законодательства и в этой части могут вмешиваться в деятельность предприятий, применять к его нарушителям меры принудительного воздействия, предусмотренные законодательством. Предприятия признаны субъектами административных правонарушений.

В определенных случаях предприятия обязаны получать разрешение на занятие данным видом хозяйственной деятельности.

Наличие общего в содержании административно-правового статуса предприятий сочетается с его особенностями, присутствующими прежде всего в статусе государственных, муниципальных и негосударственных предприятий. Положение законодательства о том, что предприятиям, независимо от вида собственности и их организационно-правовых форм, гарантируются равные условия деятельности, является алогичным, имеющим больше политическую, чем правовую концепцию.

Особенности административно-правового статуса государственных предприятий проистекают из того, что государство является собственником таких предприятий. К ведению государственных органов относятся: создание предприятий: определение предмета и целей их деятельности, а также дислокации; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и освобождение от должности руководителей¹См. ст. 295, 296 ГК РФ; Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных предприятиях» // Российская газета. 2002. 3 дек.; постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия».: доведение в установленных случаях государственных заказов; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.

Некоторые виды деятельности разрешаются только государственным предприятиям, функционирование которых в соответствующей части подчиняется режиму разрешительной системы — производство любых видов оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотических веществ.

Должностные лица государственных предприятий наделены полномочиями государственно-властного характера. На них распространяется дисциплинарная власть уполномоченных государственных органов и должностных лиц.

Выше обозначены некоторые общие элементы правового статуса государственного предприятия. Основные черты его правового положения свойственны также муниципальным предприятиям. Государственные и муниципальные предприятия закон именует унитарными предприятиями.

Особенности административно-правового положения унитарных предприятий. Особенности административно-правового положения унитарных предприятий проистекают из того, что такие предприятия создаются на базе государственной или муниципальной собственности, предназначены для осуществления деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов в областях, определенных федеральным законом.

Унитарные предприятия могут быть только государственными и муниципальными.

В РФ создаются и действуют: а) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. К ним относятся федеральные государственные предприятия и государственные предприятия субъекта РФ. Обобщенно именуются «государственные предприятия; муниципальные предприятия»; б) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. К ним относятся федеральные казенные предприятия, казенные предприятия субъекта РФ, муниципальные казенные предприятия. Обобщенно именуются «казенные предприятия».

Административно-правовое положение унитарных предприятий определяется: а) общими нормами, относящимися ко всем унитарным предприятиям; б) нормами, устанавливающими специфику данного их вида. При этом нельзя отвлекаться от того, что унитарные предприятия представлены двумя формами собственности. Для их административно-правового положения это имеет важное значение, поскольку в одном случае складываются отношения с государственными органами, в другом — органами местного самоуправления.

Основы административно-правового положения унитарных предприятий установлены отчасти нормами ГК РФ, а более детально — нормами ФЗ от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Это межотраслевой акт, определяющий, в частности, правовое положение унитарных предприятий как субъектов и гражданского, и административного права.

Данный статус, с учетом специфики казенных предприятий, может быть обрисован следующими наиболее общими положениями.

Унитарные предприятия учреждаются в зависимости от их форм собственности уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления. Федеральные унитарные предприятия учреждаются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией. При этом федеральные казенные предприятия учреждаются решением Правительства РФ. Решения об учреждении государственного предприятия субъекта РФ или муниципального предприятия принимаются органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Это означает, что решение об учреждении унитарного предприятия субъекта РФ может быть принято не только органом исполнительной, но и законодательной власти.

Казенное предприятие субъекта РФ учреждается уполномоченным государственным органом субъекта РФ; муниципальное казенное предприятие — уполномоченным органом местного самоуправления.

Унитарное предприятие может быть создано в установленных ФЗ от 14 ноября 2002 г. случаях. Эти случаи отдельно предусмотрены для создания государственных и муниципальных предприятий и казенных предприятий. Содержание некоторых из них совпадает. Так, унитарные предприятия независимо от их вида могут создаваться в случае необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. Однако лишь казенные предприятия могут создаваться в случае необходимости для осуществления дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

Содержание «случаев», допускающих возможность создания унитарных предприятий, является относительно определенным. В силу этого органы, уполномоченные создавать такие предприятия, обладают широким усмотрением в решении этого вопроса, пределы которого законом в прямой форме не обозначены.

Учредитель определяет специальную гражданскую правоспособность унитарного предприятия, которая отражается в утверждаемом им уставе предприятия, его единственным учредительном документе. Реализация предприятием своей гражданской правоспособности поставлена в зависимость от согласия собственника его имущества.

Государственное и муниципальное предприятие не вправе распоряжаться недвижимым имуществом без согласия собственника его имущества. Остальным имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законами и иными нормативными правовыми актами. Данное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества. Его уставом могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества предприятия.

Казенное предприятие не может распоряжаться любым, а не только недвижимым, принадлежащим ему имуществом без согласия уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления.

Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер других сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

Унитарное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом в установленных пределах при условии, что это не лишает его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены уставом предприятия.

Собственник имущества государственного или муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Последнее ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей.

Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется соответственно Правительством РФ, уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления.

ФЗ от 14 ноября 2002 г. закрепляет и другие права собственника имущества в отношении унитарного предприятия. Собственник определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия; принимает решение о его реорганизации и ликвидации; формирует уставный фонд государственного и муниципального предприятия; утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение; назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор; осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества и др.

Собственник имущества казенного предприятия вправе также изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

От имени РФ или субъекта РФ права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти РФ или органы государственной власти субъекта РФ в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципального образования права собственника имущества осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

ФЗ от 14 ноября 2002 г. регламентирует основы правового положения руководителя унитарного предприятия (директора, генерального директора). Он является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия; назначается собственником принадлежащего ему имущества и ему подотчетен; действует от имени унитарного предприятия без доверенности, в том числе представляет его интересы; совершает сделки от имени унитарного предприятия; утверждает структуру и штаты унитарного предприятия; осуществляет прием на работу работников такого предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры; издает приказы, выдает доверенности в порядке, установленном законодательством.

Руководитель унитарного предприятия организует выполнение решений собственника имущества унитарного предприятия.

Закон установил определенные правоограничения руководителя унитарного предприятия, связанные с его участием в учреждении юридических лиц, замещением должностей в государственных органах и органах местного самоуправления, осуществлением предпринимательской деятельности, участием в органах коммерческих организаций и др.

В случаях, предусмотренных федеральными законами и изданными в соответствии с ними иными правовыми актами, в унитарном предприятии могут быть образованы ученые, педагогические, научные, научно-технические советы и другие совещательные органы.

Контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется органом, реализующим полномочия собственника, его имущества, и другими уполномоченными органами.

Исполнительным органом государственного или муниципального учреждения как юридического лица также является его руководитель (директор, ректор, главный врач, начальник).

Следует отметить, что в литературе по административному праву нередко проводятся различия между органом юридического лица, которым всегда признается его руководитель, и органом управления предприятия, учреждения, которым не без оснований признается администрация, состоящая из должностных лиц, возглавляемая единоначальным руководителем. Руководитель как орган юридического лица реализует его гражданскую правоспособность в его внешних отношениях. Его же полномочия по управлению внутренними делами не представляют форму реализации такой правоспособности. В этом случае руководитель реализует предоставленную ему компетенцию, включающую его властные полномочия.

Приоритет в управлении внутренними делами предприятия, учреждения также принадлежит его руководителю. Однако кроме него здесь действуют также другие должностные лица, наделенные властными полномочиями, которые они обязаны осуществлять в силу своего статуса, предусмотренного для данных должностей нормативными правовыми актами. Уклонение от их осуществления может квалифицироваться как правонарушение, влекущее установленную нормативными правовыми актами ответственность. Имеются в виду прежде всего заместители руководителя.

Администрация унитарного предприятия, государственного и муниципального учреждения в лице их должностных лиц осуществляет функции оперативного управления ими. В руках администрации находятся все необходимые для непосредственного руководства процессами производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности предприятий, учреждении распорядительные полномочия юридически-властного характера.

Управленческие полномочия администрации распространяются главным образом на отношения внутри предприятия, учреждения. Возглавляет администрацию директор, ректор, начальник и т.д., ответственный за всю работу предприятия или учреждения, в том числе за работу аппарата управления им.

Таким образом, ФЗ об унитарных предприятиях позволяет выделить, как минимум, три группы полномочий собственника в отношении унитарных предприятий:

полномочия по вопросам организации деятельности унитарных предприятий, реализуемые собственником по своей инициативе: о создании унитарного предприятия, утверждении его устава, закреплении за ним имущества, назначении его руководителя и т.д.;
полномочия, реализуемые собственником по инициативе унитарных предприятий; о получении согласия, когда оно требуется, в отношении распоряжения закрепленным за ним имуществом, на совершение определенных сделок, на участие в хозяйственных обществах и т.д. Закон не запрещает возможности решения подобных вопросов и по инициативе собственника;
полномочия по осуществлению контроля за деятельностью унитарных предприятий.

Объем и характер полномочий собственника в известной степени зависит от видов унитарных предприятий. Поскольку право хозяйственного ведения дает больше самостоятельности в распоряжении имуществом собственника, чем право оперативного управления, то объем и характер властеотношений, в которых могут участвовать действующие на их основе унитарные предприятия, различаются. В отношении предприятий, основанных на праве оперативного управления, уполномоченные государственные органы наделены решающей властью по более широкому кругу вопросов, ибо такое предприятие реализует полномочия в отношении закрепленного за ним имущества:

а) в пределах, установленных законом;

б) в соответствии с целями своей деятельности;

в) заданиями собственника

г) назначением имущества.

Оно может распоряжаться этим имуществом с согласия собственника, который вправе изъять лишнее, по используемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Предприятию же, основанному на праве хозяйственного ведения, необходимо, например, согласие собственника на распоряжение лишь недвижимым имуществом.