Роль и место прокуратуры Российской Федерации в системе правоохранительных органов

Эльмурзаев A. B.

Правоохранительная система — это сложное комплексное образование, которое интегрирует многие элементы государственно-правовой жизни общества. Существуют разные определения правоохранительной системы. А. Г. Братко определяет ее как комплекс государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защиту общественных отношений от противоправных посягательств. В правоохранительной системе преобладающими институтами выступают, прежде всего, правовые, а затем — государственные. Право превалирует над государством, и это обязывает к тому, чтобы именно подобным образом рассматривать соотношение правовых и государственных структур и в самой правоохранительной системе¹Братко А. Г. Правоохранительная система. Вопросы теории. М.: Спарк, 2004..

Автор подчеркивает, что в соответствии с таким подходом на первое место необходимо ставить права и свободы человека, а затем уже все то, что их обеспечивает, — в данном случае правоохранительные органы. Последние представляют собой некую юридическую подсистему, согласованную по целям, средствам и методам с более широкой системой — правоохранительной.

О. И. Чердаков определяет правоохранительную систему как «сложный институт правовой организации общества, включающий в себя нормативную и правоохранительную подсистемы, многообразие правовых явлений, основанных на правовой поддержке государства»²Чердаков О. И. Формирование правоохранительной системы Советского государства в 1917-1936 гг. Историко-правовое исследование / под ред. А. А. Малько. Саратов, 2009..

По мнению В. В. Лазарева, правоохранительная система — это совокупность государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защищенность человека от противоправных нарушений, которая включает следующие составляющие: цели и объекты правоохраны, субъекты правоохраны, правоохранительная деятельность³Радъко Т. Н., Лазарев В. В., Морозова Л. А. Теория государства и права. М.: Проспект, 2012..

Приведенные выше определения не являются противоречивыми, они как бы дополняют друг друга. Поэтому можно согласиться с позицией приведенных выше авторов — данное явление характеризуется с различных сторон.

Несмотря на различные определения понятия «правоохрательной системы» ученые едины во взгляде о ее составляющих. Так, в правоохранительная система состоит из двух основных подсистем: нормативной (охранительные правовые нормы) и правоохранительной (органы и организации, исполняющие правоохранительные функции). Существенная роль в соответствии с идеей приоритета права принадлежит нормативной подсистеме.

Правоохранительные органы представляют собой подсистему, ориентированную по своим целям, средствам и методам на нормативную подсистему правоохранительных норм.

О. И. Чердаков вносит еще один элемент — формирующую правовую идеологию как исходный компонент нормативной и правоохранительной подсистем, как форму систематизированного научного выражения правовых взглядов, принципов, требований общества, классов, различных групп и слоев населения.

Прокуратура Российской Федерации занимает специфическое место в системе правоохранительных органов, поскольку является органом государства, специально предназначенным для осуществления правоохраны совместно с другими органами. Прокуратура служит координирующим центром всей правоохранительной и правообеспечительной деятельности в Российской Федерации, ее основной функцией является общий надзор.

Таким образом, прокуратура представляет собой государственный орган, основным назначением которого является надзор за правильным и точным исполнением законов на всей территории РФ, в том числе и органами, ведущими борьбу с преступностью. Прокуратура в системе правоохранительных органов является своеобразным связывающим звеном между органами предварительного следствия, а также органами судебной власти (судами общей юрисдикции и военными судами).

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее — суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.

Проблема определения статуса прокуратуры, ее функций и задач вызывает острые дискуссии среди ученых-юристов и практических работников. В государственном механизме место прокуратуры определяется по-разному, поскольку это обусловлено недостаточно четким определением правового статуса прокуратуры. В. Б. Алексеев, К. Е. Колибаб относят прокуратуру к судебной ветви власти, В. В. Долежан — к законодательной, В. Ю. Шобухин придерживается мнения об отнесении прокуратуры к исполнительной власти.

Приверженцы отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти объясняют данное обстоятельство следующим: законодательные органы издают законы, а прокуратура надзирает за тем, чтобы они соблюдались на территории всей страны. Поэтому «прокуратура является одним из механизмов законодательной власти», а «прокурорский надзор — особый вид власти, который должен получать полномочия непосредственно от законодателя, им формироваться и быть подотчетным только ему».

В. Ломовский, разделяя позицию отнесения прокуратуры к законодательной власти, считает, что с одной стороны, «верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства, всей исполнительно-распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру». С другой стороны, прокуратура, как пишет этот автор, не может быть в государстве «одинокой» при выполнении возложенных на нее обязанностей, ей нужна поддержка, так как нередко приходится сопротивляться «наисильнейшим людям», и поэтому прокуратура должна находиться при законодательной власти, что в то же время не означает ее подчиненности законодательным органам.

Ряд авторов, придерживающихся позиции отнесения органов прокуратуры к судебной ветви власти, исходят из положений Конституции РФ, где единственная статья о прокуратуре (ст. 129) помещена в главу, посвященную судебной власти. Возможно, законодатель, включая статью о прокуратуре в гл. 7 «Судебная власть», исходил из того, что «по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти». Бесспорно, что прокуратура не является механизмом судебной власти, так как она не осуществляет правосудия, ее полномочия совершенно не укладываются в прерогативы судебной власти.

Прокуратура также не является органом исполнительной власти и не должна входить в ее состав, поскольку в данном случае ее деятельность неизбежно станет неэффективной. Сам характер прокурорских функций диктует необходимость их успешной реализации при обязательном условии независимости прокуратуры от всех ветвей власти, но при одновременном активном сотрудничестве с ними. Прокурорский надзор распространяет свое действие на широкий круг органов исполнительной власти. Надзорная деятельность органов прокуратуры является сдерживающим элементом в деятельности исполнительной власти и представляет собой одну из самых обширных областей работы органов прокуратуры. Объясняется это, прежде всего, разветвленностью системы органов исполнительной власти, ее многочисленным кадровым составом и значительным охватом сфер жизнедеятельности населения страны, что, в свою очередь, требует эффективного и оперативного прокурорского надзора за исполнением законов.

Таким образом, прокуратура представляет собой самостоятельную структуру в государственном механизме, и нет необходимости относить ее к той или иной ветви власти. Это следует из ее правовой природы. Согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», прокуратура — «единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».

Само указание в законе на централизацию свидетельствует о том, что прокуратура является самостоятельным институтом власти. Цель прокурорской деятельности заключается в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Решение стоящих перед прокуратурой задач возможно лишь при сильной и независимой позиции в государстве.

На сегодняшний день прокуратура — это многофункциональный орган надзора за исполнением законов, имеющий необходимую правовую и организационно-распорядительную базу, подготовленные кадры, материально-технические и иные условия для своей деятельности.

Из всего вышеизложенного очевидно, что осуществляемые данным институтом власти полномочия не вписываются ни в одну из ветвей государственной власти. Поэтому недопустимо ее включение в одну из ветвей. Прокуратура выполняет функции совсем иного характера, нежели те, которые возложены на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. В противном случае в рамках одной ветви власти будут находиться две структуры разнофункционального характера.

В заключение необходимо отметить, что в настоящее время прокуратура Российской Федерации играет активную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию правового государства. В связи с возрастающей ролью прокуратуры необходимо, на наш взгляд, включить в Конституцию РФ отдельную главу, посвященную ее деятельности, где указать ее назначение, функции и объекты надзора.

Для обеспечения возложенных на прокуратуру задач необходимо пойти по пути освобождения прокуратуры от несвойственных ей как органу надзора функций. Прокуратура как специализированный орган высшего государственного надзора своим единственным предназначением должна иметь только одну функцию, а именно — надзорную.