Причины неэффективности современной российской правоохранительной системы

Сагателян С. А.

Согласно осенним исследованиям социологов Левада-Центра, положение России в последних строчках рейтинга TI соотносится с восприятием проблемы россиянами. Более трети опрошенных уверены, что справиться с коррупцией в России невозможно. Чаще всего респонденты называют коррупционерами сотрудников ГИБДД (43%), полиции (39%) и таможни (35%). Основная форма коррупции в России, по мнению 45% респондентов, — это взяточничество. Каждый третий (33%) говорит о распространенности блата, 31% указывает на семейственность, кумовство Коррупция в России // Газета.ru .

Среди наиболее острых социальных проблем, стоящих перед современной Россией, приоритетное место занимает коррупция. Коррупция представляет угрозу национальным интересам государства, поскольку ее развитие ведет к ослаблению позиций России в политической и экономической областях. В политической сфере коррупция дискредитирует власть, вызывает недоверие к ней со стороны различных субъектов международной деятельности, населения страны, ставит под сомнение социальную полезность реформ, дезорганизует осуществление всех без исключения функций государства, создает благоприятные условия для криминализации государственных институтов и задает негативную динамику трансформации политического режима в Российской Федерации. Коррупция угрожает экономической безопасности страны, подрывает конкурентоспособность отечественной продукции, мешает реализации интересов российских предприятий, разрушает рыночные механизмы, приводит к неэффективному использования бюджетных средств и огромным материальным потерям — как прямым, так и косвенным.

Особенно значимыми криминогенными последствиями характеризуется коррупция в правоохранительных органах. Коррупционные процессы в этих органах подрывают основы построения правового государства, создают благоприятную обстановку для ослабления правового контроля за ситуацией в стране, сращивания исполнительной и законодательной власти с криминальными структурами, проникновения их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроизводящими сетями, способствуют инфильтрации криминальных элементов в органы власти и в сами правоохранительные структуры, что естественно влияет на эффективность деятельности в указанных органах¹Петелина Л. В. Изучение и предупреждение коррупции в правоохранительных органах: дис.... канд. юрид. наук. Омск, 1998. 182 с..

Кроме того, вышеуказанные процессы являются причинами резкого ограничения интересов общественной и личной безопасности от противоправных посягательств, отсутствия реализации неотвратимости ответственности за совершенное правонарушение, являющееся одной из основополагающих целей государственно-правовой политики. Следует также отметить, что вышеуказанная преступная деятельность становится выгодным и престижным видом бизнеса, и способом обогащения лиц, находящихся на государственной службе, а также криминальных элементов.

Таким образом, правоохранительная система становится неэффективным институтом государственной власти, который не выполняет те цели и задачи, ради которых он был создан.

В рамках настоящей статьи невозможно перечислить все причины неэффективности деятельности правоохранительных органов, однако хотелось бы остановиться на основных из них.

Одна из главных составляющих административной реформы — реформа государственной службы. Надо сказать, что в период с 1993 г. по 2003 г. в России была создана первая после советского периода полноценная система государственной службы. Она получила собственное юридическое оформление на основе Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», множественных указов Президента России и иных нормативных актов федерального уровня. Аналогичное было сделано и на уровне субъектов Федерации.

Функционирование созданной системы государственной службы, особенно в последние годы, показало наличие в ней множественных пробелов и недостатков, которые на деле привели к росту коррупционных проявлений и низкой эффективности деятельности государственного аппарата. Из года в год число государственных служащих росло, однако отдача от их деятельности столь же неуклонно падала.

В числе самых серьезных институциональных недостатков существующей пока государственной службы — ограниченный охват ею различных органов государственной власти. Что касается высших органов государственной власти, а также и гражданских министерств и ведомств Федерации и ее субъектов, то здесь государственная служба получила практически повсеместное распространение. Однако в так называемых силовых структурах, в частности, в правоохранительных органах государственная служба присутствует в крайне ограниченных масштабах. Формально в законодательстве продекларировано, что служба в этих органах является государственной службой. Однако должности, на которых проходят службу сотрудники правоохранительных органов, в подавляющем большинстве в реестр должностей федеральной государственной службы так и не были включены. Поэтому и сама служба на этих должностях в силу исходных требований Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» в систему государственной службы не попала.

В результате достаточно многочисленные виды службы в правоохранительных органах оказались вне сформированного публично-правового института государственной службы. Это привело к тому, что постоянно возраставшие меры социальной защиты государственных служащих не распространялись на сотрудников правоохранительных органов. Служба в них уже к середине 90-х годов перестала быть престижной и по многим параметрам стала уступать государственной службе. Это привело к оттоку кадров, потере профессионального ядра и резкому снижению эффективности деятельности правоохранительных органов. На многих должностях, требующих значительного практического стажа, оказались люди, прослужившие в органах правоохраны всего несколько лет.

Потеря профессионализма сопровождалась потерей складывавшихся десятилетиями традиций службы в правоохранительных органах. Резко возросла коррупция, повсеместным явлением стало сращивание правоохранительных структур с криминальными. Такое положение не могло не вызвать озабоченности сегодняшнего руководства страны, поставившего проблемы укрепления власти и законности во главу угла своей деятельности. Поэтому уже в ходе административной реформы в апреле 2003 г. был принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», положивший по существу начало радикальной реформе всей системы государственной службы.

Можно согласиться с мнением Д. С. Канищева о том, что сущностной характеристикой государственной службы является то, что в ней частный интерес посредством самого инструментария госслужбы замещается публичным, что качественным образом отличает службу от любой другой трудовой деятельности²Канищев Д. С. Административно-правовые вопросы формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. М„ 2003. С. 26-27, 36..

Одно из центральных положений Федерального закона — учреждение единой системы государственной службы, включающей в себя три составляющих: гражданскую, военную и правоохранительную службу, которые строятся по единым принципам и исключают разрыв в уровне обеспечения или каким-либо иным образом одного вида службы по отношению к другим.

Национальные интересы Российской Федерации в сфере борьбы с преступностью и коррупцией, говорится в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, требуют консолидации усилий общества и государства, резкого ограничения экономической и социально-политической основы этих противоправных явлений, выработки комплексной программы мер правового, специального и иного характера для эффективного пресечения преступлений и правонарушений, для обеспечения защиты личности, общества и государства от преступных посягательств, для создания системы контроля за уровнем преступности.

Можно согласиться с мнением, что в процессе прогнозирования коррупции в правоохранительных органах рекомендуется обращаться к сценарному методу Написание сценария это метод, который пытается установить логическую последовательность событий, чтобы показать, как исходя из существующей ситуации (при введении в ее пространство дополнительных факторов), может развертываться будущее состояние.

На региональном уровне при разработке сценария коррупции в правоохранительных органов, на наш взгляд, должны быть учтены такие факторы:

коррумпированность администрации региона и ее взаимоотношения с руководителями правоохранительных органов;
коррумпированность руководителей правоохранительных органов (разных уровней) в контексте сложившейся практики;
вероятность смены администрации и руководства правоохранительных органов в обозримой перспективе;
«интересы» указанных лиц в настоящих и будущих экономических проектах;
динамика кадровой политики внутри правоохранительных органов (идет движение по деловым качествам или по соображениям личной или материальной заинтересованности);
правоприменительная практика и ее результаты в отношении организованных криминальных структур;
связи работников правоохранительных органов с представителями организованной преступности;
заработная плата (денежное содержание) работников правоохранительных органов в ее динамике и ожиданиях будущего, практика выплаты;
участие работников правоохранительных органов (прямое и косвенное) в деятельности коммерческих структур;
отдых работников правоохранительных органов на престижных курортах за границей;
текучесть кадров в том или ином органе, ведомстве.

Предупреждение коррупции является важной составной частью общей стратегии борьбы с коррупционными проявлениями и определяется «общим замыслом» — той концептуальной моделью, которая служит руководством к действию при принятии и осуществлении соответствующего комплекса решений.

С 1917 г. Россия стала полигоном для различных социальных экспериментов. Поэтому в ее истории нетрудно найти различные типы моделей борьбы с коррупцией. Обращаясь к обозримой исторической ретроспективе в России (СССР), можно выделить несколько таких концептуальных моделей.

Тоталитарная модель борьбы с коррупцией. Эта модель предполагает всеобъемлющий контроль со стороны государства за поведением должностных лиц и жесткое реагирование на любые отклонения от принятых норм (писаных и неписаных), которые они допустили. Наиболее последовательно эта модель реализовывалась в эпоху сталинизма. Пороком такого подхода борьбы с коррупцией является нарушение прав человека (что понятно, так как тоталитаризм принципиально несовместим с их соблюдением).

Однако у данной модели есть и достоинство: она обеспечивает тесную корреляцию между уровнем властных полномочий должностного лица и степенью ответственности. Риск быть привлеченным к уголовной ответственности и понести наказание возрастает для лиц, которые находятся ближе к вершине власти — чем ближе к вершине, тем больше риск. Иными словами, соблюдается принцип реализации ответственности «сверху вниз», который является идеальным средством оптимизации любой социальной системы.

Авторитарная модель борьбы с коррупцией. Ее принципиальная особенность — реализация ответственности выборочно, в соответствии с установками «руководящего лица». Долгое время такими лицами являлись представители партийной элиты. Данная модель была типичной во времена правления Хрущева — Брежнева.

Следует упомянуть еще две особенности, присущие авторитарной модели: а) выход должностного лица на определенный уровень властных полномочий фактически означает для него правовой иммунитет и б) деньги в этой модели играют второстепенную роль или не играют никакой.

Рассматриваемая модель борьбы с коррупцией мотивирует стремление попасть во властные структуры из соображений собственной безопасности и безнаказанности; поэтому в ней заложены процессы деградации власти и ее последовательного коррумпирования.

Олигархическая модель борьбы с коррупцией. Здесь реализация ответственности осуществляется в соответствии с клановым подходом — по принципу «свой — чужой» (наш — не наш). Поскольку власть осуществляется «командами», то «своих» защищают от ответственности всеми возможными способами, зато в отношении «чужих» собирают компрометирующий материал и пытаются дать ему законный ход. Такая модель типична для борьбы с коррупцией в России в настоящее время.

В олигархической модели исключительно большое значение придается деньгам, поэтому с их помощью улаживаются многие вопросы, в том числе в правоохранительной сфере. Отсюда модификация данной модели в криминальную, поскольку, как показывает практика, и бандиты от ответственности откупаются, что позволяет им безнаказанно заниматься криминальным бизнесом.

Поскольку олигархические кланы не поддерживают обратной связи с населением и управленческими структурами (в том числе в правоохранительной сфере), то борьба с коррупцией приобретает инструментальный характер и рассматривается как орудие в межклановых схватках за власть. Отсутствие контроля порождает широкомасштабную коррупцию в нижестоящих структурах власти. Вследствие игнорирования обратной связи социальная система неустойчива, поэтому данная модель может существовать непродолжительное время.

Либеральная модель борьбы с коррупцией означает полную безответственность, безнаказанность и вседозволенность. Такая обстановка складывается в периоды революционных потрясений, когда новая власть еще не овладела функциями управления либо сознательно инициирует разрушительные процессы. Исторические периоды существования данной модели: Россия во время правления Временного правительства, начала активного осуществления происходящих реформ.

Здесь выделены реальные модели борьбы с коррупцией, которые динамичны и тяготеют к превращению из одного типа в другой: высока вероятность модификации либеральной модели в авторитарную, авторитарной в олигархическую, олигархической в тоталитарную. Все эти модели неустойчивы (по причине нестабильности государства и общества), поэтому целесообразно обозначить основные черты идеальной модели с тем, чтобы иметь в виду образ того, как в цивилизованном обществе должна осуществляться стратегия борьбы с коррупцией.

Собственно говоря, такая модель давно известна, и во многом она воплощена в концепции правового государства. Другое дело, что эта концепция абстрактна, требует насыщения содержанием, которое соответствует духовным и культурно-историческим традициям данного государства. Здесь, несомненно, большое значение имеет реализация таких идей, как согласование права и нравственности, определение разумной иерархии правоохраняемых ценностей, равенство всех перед законом, корреспонденция между уровнем властных полномочий и степенью ответственности, поддержание обратных связей, формирование приоритетов борьбы с преступностью.

В плане борьбы с коррупцией особенно важно обеспечить реальное воплощение такого принципа-цели концепции правового государства, как равенство всех перед законом, в частности, сводя к минимуму систему юридических и фактических иммунитетов. Это возможно только при изменении отношения к праву. В настоящее время к праву относятся как механизму регулирования общественных отношений, который можно «включать» и «выключать» в соответствующих ситуациях, сообразуясь с собственной выгодой (что, собственно, и выражает коррупция). Важно добиться реализации идеи правозаконности — гуманистического права, которое призвано господствовать, править в обществе.

И последнее, самое важное: в целях совершенствования уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией в правоохранительных органах необходимо усилить ответственность за совершение коррупционных действий. По отношению к судьям и работникам правоохранительных и контролирующих органов такая необходимость определяется их ролью в укреплении законности, осуществлении правосудия, соблюдении прав и свобод граждан, контроле над преступностью и правонарушениями.

Необходимость коренных изменений в судебной системе и судопроизводстве России назревала давно. В условиях командно- административной системы в СССР суды рассматривались в одном ряду с органами прокуратуры, внутренних дел, органами государственной безопасности — т.е. с правоохранительными органами, основная задача которых заключалась в борьбе с правонарушениями и преступлениями. Несмотря на то, что в нормативных актах того времени провозглашались весьма демократические нормы о правах и свободах граждан, о независимости судей, о праве обвиняемого на защиту, на деле их реализация определялась господствующей коммунистической идеологией. В этой ситуации суды не могли в полной мере выступать в качестве гаранта обеспечения прав и свобод граждан.

Начавшиеся в начале 90-х годов прошлого века в стране экономические и политические реформы привели к существенным изменениям в деятельности суда и, в первую очередь, в его функциях. На первое место стали выходить задачи правовой защиты и обеспечения прав и свобод человека. Это, в свою очередь, потребовало расширения судебной юрисдикции и изменения устоявшихся правил судопроизводства по гражданским и уголовным делам, усиления в них демократических основ и состязательности. В постсоветской России началось становление самостоятельной и независимой судебной власти, способной не только обеспечить права и свободы человека, но и в контексте системы сдержек и противовесов оказать влияние на действия законодательной и исполнительной властей, «уравновешивать» их, выступать в спорных случаях в качестве арбитра.

При этом достаточно очевидно, что простое «совершенствование» работы всех государственных органов, включая и судебные, не сопровождающееся радикальными функционально-организационными и кадровыми переменами, их правовым и идеологическим обеспечением, не позволит добиться ожидаемого повышения эффективности. Необходимо именно комплексное и научно обоснованное их реформирование — системная модернизация, нацеленная на изменение структуры и логики функционирования всей системы государственных органов; изменение фактических целей и ориентиров ее деятельности, мотивации и системы стимулов.

Отдельная программа должна быть принята для повышения степени заинтересованности и ответственности работников правоохранительных органов, прежде всего, судебной и пенитенциарной систем в реформировании механизма обеспечения законности.

Необходимо заново отстроить систему органов, призванных противостоять коррупции в государственных органах, пересмотрев при этом законодательную базу для ведения оперативной, а также профилактической работы по выявлению, пресечению и предотвращению коррупции и злоупотребления служебными полномочиями³Фетищев Д. В. Теоретико-методологические проблемы развития судебной власти в системе государства: историко-правовой аспект: дис.... д-ра юрид. наук. М., 2008..