Правоохранительная система России: морской контроль как форма государственного контроля и надзора за безопасностью природопользования во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе арктической зоны Российской Федерации

Кокорев П. Б.

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г., Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Добыча и транспортировка углеводородов на континентальном шельфе являются одними из наиболее опасных видов человеческой деятельности. Даже в странах, обладающих 30-40-летним опытом этой деятельности, сохраняется вероятность аварий и катастроф на объектах обустройства морских нефтегазовых месторождений. Сумма ущерба от подобных аварий и катастроф может достигать 300 млрд. руб. и оказывать существенное влияние на экономическую стабильность страны.

Результаты обобщения доступных зарубежных данных по авариям и катастрофам дают представление о статистике рисков освоения ресурсов шельфа. В соответствии с материалами, разработанными ведущими отраслевыми учреждениями Министерства природных ресурсов и Министерства Обороны РФ — ФГУП «ВНИИОкеангеология» и ФГУП ГНИНГИ Минобороны РФ, перспектива освоения ресурсов континентального шельфа РФ осложняется наличием трех основных видов угроз¹Основные положения Программы комплексного освоения ресурсов углеводородного сырья Северо-Западного региона России до 2020 г. СПб.: ВНИГРИ, 2005. 116 с.:

1. Геополитические угрозы:

военные угрозы, источниками которых являются военные доктрины, предусматривающие возможность пограничных конфликтов, перерастающих в локальные войны с целью установления контроля за использованием сокращающихся запасов природных ресурсов;
угрозы, связанные с незавершенностью решения вопросов делимитации границ и определения внешних границ континентального шельфа России.

Для снижения рисков геополитических угроз необходимо продолжать работы по делимитации и обоснованию внешней границы континентального шельфа РФ и обеспечить баланс военно-морских сил на акваториях континентального шельфа России.

2. Угрозы безопасности объектов добычи и транспортировки минерально-сырьевых ресурсов — угрозы возникновения нештатных и аварийных ситуаций, в том числе представляющих прямую угрозу человеческой жизни.

3. Угрозы негативного воздействия на окружающую природную среду как в результате аварийных ситуаций, так и в результате длительного воздействия объектов на окружающую среду в штатном режиме осуществления добычи и транспортировки минерально-сырьевых ресурсов.

При определении рисков освоения ресурсов континентального шельфа следует помнить об их источнике:

морские платформы (число аварий в мире — около 420);
аварии и катастрофы с танкерами (вероятность аварии — 0,4 на 1000 рейсов);
разлив нефти;
аварии на трубопроводах.

Кроме этого рисками освоения ресурсов континентального шельфа являются:

недостаточный уровень изученности континентального шельфа;
недостаточный уровень развития систем обеспечения;
отсутствие баз данных по нештатным ситуациям на континентальном шельфе;
ограниченная практика применения технологий оценки управления рисками на континентальном шельфе.

Анализ показал, что проектные и технико-технологические причины обуславливают более 60% рисков, 33% рисков связаны с воздействием извне — экономическая и оборонная деятельность на море, природно-климатические факторы, 7% — прочие причины. Соответственно достижение максимального экономического эффекта при эксплуатации минерально-сырьевого потенциала континентального шельфа становится возможным при сведении к минимуму рисков аварий и катастроф, а также демпфировании рисков негативного воздействия хозяйственной деятельности на природную среду на всех фазах жизненного цикла проектов.

При освоении месторождений континентального шельфа РФ фактический уровень промышленной и экологической безопасности может оказаться значительно ниже декларируемого в проектах природопользования. Это обусловлено:

отсутствием практического опыта освоения морских месторождений на шельфе Арктических морей, недостаточностью данных для обоснованных статистических оценок и исследования аналогий;
особенностями природно-климатических условий континентального шельфа РФ, сложностью, а подчас и невозможностью моделирования последствий протекающих природно-техногенных процессов;
необходимостью применения на российском шельфе уникальных технологий и оборудования;
несовершенством российской нормативно-правовой базы в сфере обеспечения промышленной и экологической безопасности при освоении морских месторождений.

Анализ показал, что ввиду отсутствия полноценной экспертизы технических проектов и критериев определения возможных последствий от аварий по результатам моделирования аварийных ситуаций страхование осуществляется в недостаточных объемах, сумма страховой ответственности не адекватна потенциальным угрозам и отличается от сумм необходимых для покрытия возможных практических ущербов от аварий и катастроф на несколько порядков.

Это подтверждает необходимость разработки схемы, гарантирующей возмещение ущерба от возможных аварий на объектах добычи и транспортировки углеводородов. Данная схема должна включать:

1. Совершенствование системы нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности на основе положений Федерального Закона «О техническом регулировании» и соответствующих международных стандартов.

2. Проведение сквозной экспертизы проектов освоения морских нефтегазовых месторождений, с учетом особенностей природных условий, на предмет анализа рисков и оценки полноты демпфирующих мероприятий.

3. Формирование и осуществление комплекса демпфирующих мероприятий, обеспечивающих снижение риска до разумно осуществимого уровня.

4. Государственный контроль полноты и качества демпфирующих мероприятий.

Отсюда следует необходимость проведения полноценных инженерно-изыскательских работ и создания современных объектовых систем мониторинга состояния шельфовых объектов. Полученные интегральные оценки рисков свидетельствуют о том, что освоение ресурсов шельфа может сопровождаться ущербами в сотни миллионов и даже миллиарды долларов.

При этом осуществлять фактическое управление действиями в чрезвычайных ситуациях, ликвидировать последствия крупных аварий и катастроф придется уполномоченным органам государственной власти за счет средств государственного бюджета, что говорит о наименьшей степени защищенности интересов государства от последствий крупных аварий на морских нефтегазовых месторождениях.

Наличие указанных выше видов угроз требует обеспечения государственного контроля за безопасностью и готовности сил и средств по ликвидации аварий, при этом уровень страховой защиты должен гарантировать возмещение затрат на аварийно- спасательные работы и компенсацию ущерба, нанесенного окружающей среде.

Спецификой контроля и надзора за безопасностью природопользования на водных объектах является высокая степень динамичности водной среды и протекающих в ней процессов, в том числе вызванных негативным воздействием хозяйственной деятельности, а также многообразием объектов контроля, их удаленность и труднодоступность. Это предъявляет особые требования к осуществлению функций Росприроднадзора на морских объектах.

Функции Росприроднадзора России определены в «Положении о федеральной службе по надзору в сфере природопользования», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 400, в том числе в части осуществления надзора и контроля, выдаче лицензий и разрешений и проведении мониторинга во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе РФ.

Государственный надзор в сфере природопользования — систематическая деятельность уполномоченных государственных органов (Росприроднадзор России) по проверке соответствия проектов природопользования требованиям федеральных законов, постановлений и распоряжений Правительства РФ, ведомственным нормативным и инструктивно-методическим документам и иным нормативным актам в части обеспечения безопасности природопользования. В том числе — проверка соответствия проектов и планов осуществления природоохранных мероприятий и производственного экологического контроля установленным требованиям. По результатам государственного надзора принимается решение о возможности выдачи разрешения, лицензии.

Государственный контроль в сфере природопользования — деятельность уполномоченных государственных органов (Росприроднадзор России), направленная на установление соответствия фактического состояния окружающей среды в районах природопользования требованиям и условиям проектной документации, утвержденной государственной экологической экспертизой, а также разрешений и лицензий. В том числе в рамках государственного контроля в сфере природопользования осуществляется проверка практического осуществления планов природоохранных мероприятий, в том числе проведения производственного экологического контроля, утвержденных государственной экологической экспертизой. По результатам государственного контроля составляется акт регистрации установленных нарушений и оценивается ущерб, причиненный природной среде, для принятия административных мер к нарушителю и предъявления исков за возмещение ущерба, а также инициирования досрочного прекращения права недро- и водопользования.

Морской контроль — совокупность надзорных и контрольных мероприятий, осуществляемых государственными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Российской Федерации во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе в целях предупреждения и предотвращения ущерба природной среде²Кокорев П. Б. Морской контроль как основная экологическая функция государственной контрольно-надзорной деятельности в морских водах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 6. С. 16-19..

Цели Морского контроля:

предупреждение и предотвращение ущерба природной среде (геологической и водной среде внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа) в результате хозяйственной деятельности, обеспечение рационального природопользования;
выявление и регистрация опасных и аварийных ситуаций, нарушений условий природопользования, пресечение незаконной деятельности в сфере природопользования;
определение виновной стороны, принятие мер к нарушителям и контроль за выполнением предписаний и ликвидацией последствий аварий.

Задачи Морского контроля:

контроль и надзор за воздействием на природную среду на всех этапах жизненного цикла объектов природопользования во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе;
контроль выполнения условий природопользования;
координация и взаимодействие с другими уполномоченными государственными органами в своей сфере деятельности;
создание и совершенствование единой нормативно-правовой, методической, организационной и технической основы контроля и надзора за использованием природной среды и ресурсов шельфа;
интеграция федеральных и ведомственных информационных ресурсов, включающих данные изученности геоэкологических и инженерно-геологических особенностей континентального шельфа.

Методы достижения целей Морского контроля:

1. Предупреждение и предотвращение ущерба обеспечивается разработкой и практическим применением инструктивных и нормативно-методических документов, а также систематической деятельностью по проверке соответствия проектов природопользования требованиям федеральных законов, постановлений и распоряжений Правительства РФ, ведомственным нормативным и инструктивно-методическим документам и иным нормативным актам в части обеспечения безопасности природопользования, путем проведения государственной экологической экспертизы.

2. Контроль за фактическим состоянием природных объектов и выполнением планов природоохранных мероприятий, выявление и регистрация опасных и аварийных ситуаций, нарушений, определение виновной стороны и контроль за выполнением предписаний и ликвидацией последствий аварий обеспечивается путем проведения проверок и мониторинга состояния природной среды.

В интересах ведения морского контроля за экологией в российской арктической зоне в ближайшее время будет сформирован региональный экологический центр Северного флота, который будет осуществлять экологический мониторинг и контролировать соблюдение российского и международного природоохранного законодательства, как в местах дислокации флота, так и в полярной зоне, где дислоцируются наши военнослужащие. При этом их присутствие в Арктике не повлияет на увеличение источников загрязнения в этом районе. При размещении подразделений были учтены существующие международные стандарты и нормы общего международного права, регулирующие вопросы экологической безопасности в этом регионе. В настоящее время разработана специальная дорожная карта по соблюдению требований экологической безопасности в арктической зоне. Согласно утвержденной дорожной карте, в течение нескольких лет Минобороны России планирует привести в надлежащее состояние территории дислокации воинских частей и подразделений в арктической зоне. В настоящее время специалисты проводят оценку реального экологического состояния мест базирования войск в Арктике, в том числе тех территорий, где дислоцировались воинские части во времена СССР. В частности, планируется в ближайшие несколько лет снести ветхие или разрушенные строения, провести рекультивацию территорий, т.е. предстоит разобрать завалы, фундаменты, извлечь металлические конструкции и ряд других мероприятий. Кроме этого, предстоит вывезти металлолом, в том числе бочки и иные емкости, использовавшиеся для доставки или хранения горюче-смазочных материалов. Утилизация различных отходов будет осуществляться как путем вывоза на материк для дальнейшей утилизации, так и на местах с использованием специального оборудования. К примеру, в этом году войска Восточного военного округа провели очистку острова Врангеля и района мыса Отто Шмидта от бытового и хозяйственного мусора, вывезли с этих территорий с помощью килекторного судна около 10 т. различных отходов, которые были доставлены на материк для последующей утилизации.

Таким образом, важным элементом комплекса мероприятий, обеспечивающих реализацию государственной стратегии освоения шельфа является:

государственный контроль и надзор за экономической эффективностью и безопасностью изучения и освоения минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа России;
минимизацию рисков нанесения ущерба окружающей среде и возникновения нештатных и аварийных ситуаций;
безопасное проведение разведки, добычи и транспортировки минеральных ресурсов на континентальном шельфе РФ в штатных режимах функционирования;
необходимую готовность сил и технических средств к ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Обеспечение государственного контроля и надзора за экономической эффективностью и безопасностью природопользования на континентальном шельфе Российской Федерации является основополагающим принципом стратегии изучения и освоения минерально-сырьевых ресурсов во внутренних морских водах, территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации.