Выявление коррупционных правонарушений при осуществлении прокурорского надзора в сфере государственных и муниципальных закупок

Ушаков H. А., Ушакова E. B.

В России коррупция стала всеобъемлющей проблемой, поразившей не только государство, но и все общество. Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в Российской Федерации остается достаточно высоким. Коррупционность государственных структур и должностных лиц препятствует поступательному развитию рыночной экономики, созданию и функционированию демократических институтов в стране и, как следствие, происходит снижение доверия граждан и международной общественности к государственной власти, разочарование в демократических преобразованиях.

Одной из наиболее коррупционноемких сфер жизнедеятельности всего российского общества и государства является система государственных и муниципальных закупок. Данный факт не может оставаться без внимания в связи с тем, что государственные и муниципальные закупки составляют значительную часть всех бюджетных расходов государства. Снижение уровня коррупции в данной сфере, как и в любой другой, практически полностью зависит от эффективного выполнения субъектами противодействия коррупции своих непосредственных функций, среди которых прокуратуре Российской Федерации отводится особое место. В сфере борьбы с коррупцией в системе государственных закупок прокуратура наделена всем арсеналом полномочий, в результате чего происходит выявление различных нарушений закона коррупционного характера, характеризующихся высоким уровнем латентности среди всех других правонарушений и преступлений. Эта тема является особенно актуальной в связи с провозглашением деятельности по противодействию коррупции в России частью основной стратегии государственной политики.

Большинство развитых государств, в том числе и Россия, построено по федеративному принципу, в соответствии с которым четко выделяются три уровня управления — федеральный, уровень субъектов федерации (региональный) и муниципальный (местное самоуправление). Каждый уровень управления в пределах своих полномочий осуществляет государственную политику, направленную на удовлетворение интересов общества. Финансовыми источниками реализации государственной политики являются государственные бюджетные и внебюджетные фонды, которые формируются, в первую очередь, за счет налоговых поступлений. Целевое эффективное и экономное расходование средств этих фондов позволяет обеспечить реализацию поставленных перед ними целей. При этом значительная часть бюджетных и внебюджетных фондов расходуется на закупки товаров, выполнение работ и оказание услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. В связи с тем, что закупки в рамках государственного и муниципального заказа осуществляются за счет средств налогоплательщиков, надзор за эффективностью расходования этих средств и противодействие их расхищению является одной из важнейших функций органов государственной власти РФ.

Государственные закупки, т.е. приобретение имущества (работ, услуг) за счет средств бюджетов всех уровней, представляют собой достаточно сложную процедуру. Причем конечные цели закупочного процесса находятся если не в полном противоречии друг с другом, то, как минимум, в состоянии серьезного разногласия. С одной стороны, заказчик должен приобрести товар (работу, услугу), качественно превосходящий все имеющиеся предложения на рынке. Ведь такие приобретения, в первую очередь, служат интересам граждан: это и медицинское оборудование для больниц, и современное оснащение для школ, детских садов, иных социально значимых объектов. С другой стороны, заказчик связан размером выделяемых ему денежных средств и не должен допускать необоснованного и нерационального их использования. Роль регулятора и арбитра играет государство — как в лице законодательной власти, определяющей правила игры, так и в лице исполнительных органов, направляющих и контролирующих процесс. Государство напрямую заинтересовано в жестком контроле отношений в сфере государственного заказа, поскольку именно оно (в лице соответствующего главного распорядителя бюджетных средств) выступает плательщиком. И к первым двум целям, одинаковым с заказчиками, у государства добавляется третья — не допустить коррумпированности процедуры закупки, результатом которой может стать и завышенная цена, и заниженное качество, и приобретение ненужного товара, и все эти проблемы одновременно.

До недавнего времени, на протяжении почти десяти лет, действующим документом в этой области являлся Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Однако с 1 января 2014 г. он прекратил свое правовое регулирование ввиду вступления в силу Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее ФЗ № 44). Основной курс и многие нормы 94-ФЗ сохранились и во вновь принятом Федеральном законе. Но сферы регулирования отношений, связанных с осуществлением закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд стали раскрыты более четко, детально и подробно. Это подтверждается увеличением самого объема нового нормативно-правового акта практически в два раза по сравнению с предыдущим. Данный факт, на наш взгляд, является исключительно положительным явлением, так как способствует уменьшению количества так называемых пробелов в регулировании отношений в сфере государственных закупок, а также улучшению эффективности проведения надзора контролирующими органами за деятельностью субъектов данной сферы, в том числе — совершенствованию прокурорского надзора, направленного на выявление коррупционных правонарушений в системе государственных и муниципальных закупок.

Законодательной базой осуществления государственных и муниципальных закупок, соответствию которой прокурор проверяет действия и принимаемые правовые акты субъектов данной сферы, являются согласно ст. 2 ФЗ № 44: Конституция РФ; Гражданский кодекс РФ, регулирующий общие вопросы заключения договоров (глава 28 ГК РФ), особенности поставки товаров для государственных и муниципальных нужд (ст. 525-534 ГК РФ), выполнения подрядных работ для государственных и муниципальных нужд (ст. 763-768 ГК РФ) и выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (ст. 769-778 ГК РФ); Бюджетный кодекс РФ, который в свою очередь обеспечивает результативность и эффективность использования бюджетных средств; данный ФЗ и другие федеральные законы, в части ему не противоречащей; нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, принимаемые в установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок случаях.

Прокурорский надзор в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд представляет собой деятельность, направленную на обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации, эффективное использование бюджетных средств, развитие добросовестной конкуренции, обеспечении гласности и прозрачности размещения заказов, а также, естественно, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере госзакупок.

Наиболее частыми нарушениями в данной сфере, на которые прокурор должен обращать особое внимание в ходе проведения проверки, являются:

заключение контрактов без проведения обязательных конкурсных процедур;
внесение не предусмотренных законодательством дополнительных условий в контракт; заключение государственных контрактов уполномоченными государственными служащими с юридическими лицами, участниками которых являются они сами или их близкие родственники;
заключение контрактов с так называемыми фирмами-однодневками, которые создаются, в первую очередь, для нарушения свободной конкуренции и уклонения от уплаты налогов;
использование при заключении государственных контрактов такого коррупционного способа как «откат» (передача определенного процента поставщиком цены контракта лицам, уполномоченным на выбор поставщика и заключение таких контрактов, как вознаграждение за победу в конкурсной процедуре).

Далее для эффективной борьбы с перечисленными выше и иными нарушениями законодательства рассмотрим основные вопросы и обстоятельства, которые необходимо исследовать при проведении прокурорской проверки, осуществляющейся с целью выявления нарушений законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд:

1. Необходимо проверить полноту мер, принятых высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов власти субъектов РФ, главами местных администраций) в целях предотвращения возможного конфликта интересов при размещении государственных и муниципальных заказов. Это означает соблюдение установленных законодательством ограничений при формировании и функционировании комиссий по размещению заказов; установленных законодательством ограничений для государственных служащих при составлении документации по размещению заказов, подписанию контрактов и актов приема работ и услуг.

В случае неисполнения руководителями высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главами местных администраций работы по предотвращению конфликта интересов, прокурору необходимо самостоятельно установить информацию о существовании юридически лиц, участниками которых являются данные служащие или их ближайшие родственники, после чего установить, заключались ли с такими юридическими лицами государственные и муниципальные контракты.

2. В случае размещения заказов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) надо проверить:

количество заключенных контрактов у этого поставщика за определенный период;
обоснованность выбора именно этого способа определения поставщика и размещения заказа с учетом ограничений, прописанных в 44-ФЗ.

3. При размещении заказа путем проведения конкурса (открытого, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого конкурса с ограниченным участием, закрытого двухэтапного конкурса), аукциона (электронного аукциона, закрытого аукциона), запроса котировок и запроса предложений необходимо проверить: количество заключенных контрактов по размещению заказа данными способами и количество проведенных конкурсов, аукционов, запросов котировок и предложений в целом за определенный период; законность выбора того или иного способа определения поставщика; соответствие утвержденной документации федеральному законодательству; соблюдение принципа эффективности и результативности расходования бюджетных средств; своевременность размещения информации о проведении данных способов определения поставщика; наличие отказов заказчика от проведения конкурса и аукциона, запроса предложений и котировок; соблюдение требований о порядке регистрации заявок участников; обоснованность определения победителя конкурса, аукциона, запроса котировок и запроса предложений, а также соблюдение сроков заключения государственного контракта.

4. В процессе проведения прокурорской проверки необходимо установить соответствие заключенных контрактов требованиям федерального законодательства, в том числе:

наличие в контракте обязательного условия о порядке осуществления заказчиком приема оказываемых услуг с проверкой всех необходимых требований;
наличие в контракте обязательного условия об ответственности поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств;
обоснованность заключения дополнительных соглашений, продлевающих срок исполнения контракта и изменяющих сумму контракта.

5. При неисполнении или ненадлежащим исполнении поставщиками взятых на себя обязательств, нужно проверить наличие полноты мер, принятых заказчиком, по взысканию штрафных санкций, расторжению контракта и заключению нового в соответствии с действующим законодательством.

6. Прокурорам необходимо проверить правильность ведения реестров контрактов, заключенными заказчиками. Данный процесс заключается в надзоре за: наличием ведения самих реестров уполномоченными органами; полнотой отражения в реестрах государственных и муниципальных контрактов всех предусмотренных законодательством сведений; своевременно ли вносятся изменения в реестры при заключении дополнительных соглашений; соответствуют ли требования данных реестров Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Согласно официальной статистике Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2012 г. по результатам принятых прокурорами различного уровня актов прокурорского реагирования в сфере государственных и муниципальных закупок было возбуждено порядка 600 уголовных дел, из них 386 направлены в суды. В суды также направлено 600 исков на сумму более 165 млн. руб., около 9,5 тыс. должностных лиц привлечены к дисциплинарной и административной ответственности, 190 материалов направлено следователям, по ним возбуждено 89 уголовных дел.

Подводя итог, можно сказать, что коррупция остается одной из самых острых проблем современной России и таит в себе угрозу общенационального масштаба. Сегодня, к сожалению, можно говорить о том, что проблема коррупции в стране вошла в систему, и несет угрозу безопасности и успешному развитию страны и общества в целом. По оценкам экспертов, коррупционное бремя на отечественную экономику составляет около 30-50% от общего объема ВВП. Существенная доля от указанного процента приходится на систему государственных и муниципальных закупок, являющуюся одним из ключевых элементов механизма функционирования бюджетного сектора в экономике, ресурсно-экономического и финансового обеспечения отраслей государственного управления, образования, культуры и здравоохранения в условиях рынка.

Экономическая безопасность системы государственных закупок заключается в строго целевом и эффективном расходовании бюджетных средств, соблюдении необходимого качества поставляемых товаров и услуг, максимально полном использовании конкурсных начал при выборе поставщиков, противодействии коррупционным угрозам. Система государственных и муниципальных закупок является на сегодняшний день самым разорительным коррупционным каналом для всей страны.

Таким образом, совершенствование контрольно-надзорной деятельности в системе государственных и муниципальных закупок становится одной из важнейших задач государственного управления. Именно от результатов этой деятельности будет зависеть не только ускоренное развитие отдельных секторов отечественной экономики, но и благосостояние всего российского общества и государства.