Сборник докладов Международной научно-практической конференции

О конституционном полномочии органов местного самоуправления по охране общественного порядка

Пригон M. H.

Вопросы участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка, а также возможность наделения местного самоуправления полномочиями по охране правопорядка до настоящего времени привлекают внимание как законодателя, так и научного сообщества. При этом одной из ключевых проблем является вопрос, предоставлять ли органам местного самоуправления властные полномочия в правоохранительной сфере аналогичные полномочиям полиции, либо уполномоченные муниципальные органы, в том числе муниципальная милиция, уже имеют достаточно полномочий для осуществления охраны общественного порядка, и наделять их правоохранительными полномочиями не требуется.

В настоящей статье предпринята попытка показать недостаточную обоснованность подхода, при котором охрана общественного порядка фактически приравнивается к охране правопорядка и правовой статус муниципальной милиции формулируется как статус правоохранительного органа. Муниципальная милиция, будучи сформирована в качестве муниципального органа, призвана Конституцией для осуществления охраны общественного порядка, а не для охраны правопорядка.

Несомненно, без охраны правопорядка не достичь общественного порядка, но в Российской Федерации уже есть органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по охране правопорядка. Таким образом, не оспаривая потребность урегулирования статуса муниципальной милиции, полагаем необходимым раздельное регулирование полномочий органов, вовлеченных в деятельность по охране общественного порядка и правопорядка, при этом оставляя правоохрану полиции и иным уполномоченным федеральным законом органам.

В качестве примера подхода к определению правового статуса муниципальной милиции с наделением правоохранительными полномочиями рассмотрим законодательную инициативу группы депутатов Государственной Думы. 14 октября 2014 г. депутатами Государственной Думы С. М. Мироновым, Т. Н. Москальковой, М. В. Емельяновым, В. М. Зубовым, О. А. Ниловым, А. Л. Бурковым в Государственную Думу внесен проект Федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации», зарегистрированный за номером 621910-6.

Согласно ст. 2 законопроекта, общественный порядок рассматривается как состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества на территории муниципального образования от преступлений и иных противоправных посягательств в общественных местах. Кроме этого, в законопроекте определено понятие охрана общественного порядка: деятельность, направленная на предотвращение и пресечение угроз общественному порядку, предупреждение, ликвидацию и (или) минимизацию их вредных последствий. Муниципальная милиция учреждается авторами законопроекта в муниципальном районе и городском округе. Основные направления деятельности (функции) муниципальной милиции включают деятельность муниципальной милиции на территории муниципального образования, которая осуществляется по следующим основным направлениям: 1) охрана общественного порядка; 2) профилактика преступлений и административных правонарушений; 3) предупреждение и пресечение преступлений; 4) производство по делам об административных правонарушениях; 5) оказание помощи гражданам, должностным лицам, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов.

Авторы законопроекта предусмотрели право субъектов Российской Федерации уполномочивать муниципальную милицию осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации.

Обобщая позицию субъектов законодательной инициативы, можно заключить, что депутаты — авторы проекта Федерального закона «О муниципальной милиции» № 621910-6 определяют муниципальную милицию как муниципальный орган, вовлеченный в охрану правопорядка и обладающий правоохранительными полномочиями, либо прописанными в федеральном законе, либо делегированными субъектами федерации. Таким образом, муниципальная милиция наделяется сходными с полицией полномочиями и функциями.

При осуществлении таких функций, согласно ст. 13 законопроекта, муниципальная милиция взаимодействует с администрацией муниципального образования, муниципальными органами и организациями, органами внутренних дел Российской Федерации, другими правоохранительными и государственными органами. Кроме этого муниципальная милиция при выполнении возложенных на нее обязанностей в целях обеспечения защиты прав и свобод граждан и общественного порядка сотрудничает с органами территориального общественного самоуправления, общественными объединениями правоохранительной направленности, добровольными народными дружинами, казачьими формированиями и гражданами.

Определим причины актуальности проблем урегулирования статуса муниципальной милиции, интереса законодателя и ученых к вопросам участия местного самоуправления в охране общественного порядка. Полномочие органов местного самоуправления по осуществлению охраны общественного порядка определено в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ наряду с иными вопросами местного значения.

В развитие конституционных положений, согласно п. 8 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу с 01.01.2009 в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ), в круг вопросов местного значения, отнесенных в предметы ведения местного самоуправления, включена охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.

Также, согласно Указу Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка», действующему до настоящего времени, Правительству Российской Федерации предписано в 3-месячный срок разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Согласно п. 3 Указа № 802, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано создавать организационные, правовые и материальные условия для поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации; а также предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.

В действующем в настоящее время Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, применяемом в редакции от 21.07.2014 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подход к определению участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка изменен — определены конкретные вопросы местного значения для муниципального района и городского округа, а также введено (и не раскрыто) понятие «муниципальная милиция». Согласно п. 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, к вопросам местного значения муниципального района отнесена организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией. Вопросы местного значения городского округа определены в ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ и включают организацию охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией.

Кроме этого, в Федеральном законе № 131-ФЗ определена обязанность муниципального района и городского округа по обеспечению жилым помещением сотрудников полиции — участковых уполномоченных. Согласно п. 8.1, 8.2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, к вопросам местного значения муниципального района относятся предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке муниципального района сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, а также до 1 января 2017 г. предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности. Аналогичные обязанности по предоставлению участковому уполномоченному помещения для работы, а также жилого помещения ему и членам его семьи предусмотрены Федеральным законом № 247-ФЗ для городского округа (п. 9.1,9.2 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ).

С точки зрения теории государства и права понятия правопорядок и общественных порядок являются близкими, но не идентичными. Правопорядок формируется за счет реализации норм права, обеспечивается государством. Общественный порядок образуется в результате действия не только правовых, но и других социальных норм, например норм морали, обычаев и др. Таким образом, общественных правопорядок включает как общественные отношения, урегулированные правом, так и иные группы общественных отношений, для регулирования которых общество применяет иные методы.

В отличие от правопорядка, общественный порядок обеспечивается, главным образом, общественным воздействием, а не государственным принуждением. Разумеется, государство стремится обеспечить не только правопорядок, но и способствовать общественному порядку.

Важным фактором, обеспечивающим общественный правопорядок, является правовая культура граждан. Руководствуясь в своих действиях положениями ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, каждый обязан осуществлять свои права и свободы таким образом, чтобы не нарушать права и свободы других лиц. Несмотря на преобладание общественного понуждения к правомерному поведению, законы содержат составы ответственности за нарушение общественного порядка. Так, ст. 20.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ предусматривает состав мелкого хулиганства — нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к гражданам, а равно уничтожением или повреждением чужого имущества. В Уголовный кодекс также включены составы преступлений, посягающих на общественный порядок, такие как ст. 213 «Хулиганство», ст. 214 «Вандализм» и др.

Таким образом, государство не оставляет без внимания охрану общественного порядка, уполномоченные государственные органы согласно установленным законом процедурам возбуждают административные и уголовные дела по фактам нарушения общественного порядка и привлекают нарушителей к ответственности. Вместе с тем, значительная часть общественного порядка остается вне государственного регулирования.

Именно на эту, не урегулированную нормами права часть общественных отношений должна быть направлена деятельность инициативных граждан, общественных организаций, и органов местного самоуправления, которые представляют наиболее приближенный к гражданам уровень публичной власти. Для осуществления таких полномочий представляется необходимым формировать муниципальную милицию при непосредственном участии жителей муниципальных образований — путем прямых выборов.

Работникам муниципальных органов, вовлеченных в охрану общественного порядка, необходимо иметь юридическое образование. Потребность работодателей в квалифицированных юристах по-прежнему сохраняется на высоком уровне, вместе с тем к кандидатам предъявляются строгие требования, особенно уметь толковать не только букву закона, но и выявлять его смысл. Задачи обеспечения муниципальных образований юридическими кадрами, применение эффективных методик обучения являются значимыми и перспективными для высших учебных заведений.

На основании изложенного представляется возможным сформулировать следующие выводы:

• охрана общественного порядка включает охрану правопорядка, при этом охрана правопорядка и охрана общественного порядка могут осуществляться раздельно разными уполномоченными органами на условиях сотрудничества;
• муниципальные органы обладают полномочиями для осуществления охраны общественного порядка, они вправе взаимодействовать с правоохранительными органами в целях содействия охране правопорядка, вместе с тем взаимодействие и сотрудничество муниципальных органов с правоохранительными органами требует дополнительной регламентации в законе;
• правовой статус муниципальной милиции не определен в законе и требует конкретизации, в том числе особой процедуры формирования этого муниципального органа с непосредственным участием населения.

С целью конкретизации полномочий муниципальных органов в сфере охраны общественного порядка предлагается внести следующие изменения в законодательство:

• дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ новой статьей, определяющей правовой статус муниципальной милиции как муниципального органа, формируемого при непосредственном участии населения муниципального образования;
• определить обязанность муниципальной милиции взаимодействовать в связи с охраной общественного порядка с полицией и иными правоохранительными органами, сотрудничать с органами государственной власти, общественными организациями и гражданами;
• предусмотреть в Федеральном законе № 131-ФЗ, в Федеральном законе «О полиции» обязательное рассмотрение правоохранительными органами обращений муниципальной милиции по вопросам охраны общественного порядка и правопорядка, предусмотрев специальную процедуру работы по таким обращениям;
• предусмотреть в Федеральном законе № 131-ФЗ, в Федеральном законе «О полиции» право муниципальной милиции инициировать совместно с полицией мероприятия по охране общественного порядка, с привлечением сотрудников полиции;
• наделить муниципальную милицию полномочиями по осуществлению мероприятий в сфере муниципального контроля.