Нотариат — особый субъект правоохранительных систем стран СНГ
Катукова С. Ю.
В правовой литературе нет единого мнения по вопросу о принадлежности нотариата к числу правоохранительных органов. Одни ученые полагают, что нотариат не является правоохранительным органом, а скорее является правозащитным институтом гражданского общества. Другие считают, что нотариат — часть правоохранительной системы. Во многом различие подходов обусловлено отсутствием единого понимания правоохранительной деятельности как таковой, спорами о возможности признания за негосударственными институтами публичных государственных полномочий. Вместе с тем зреет понимание, что существуют негосударственные субъекты правоохранительной деятельности, так называемые «общественные органы правоохранительного порядка», а организационный статус не является определяющим для определения принадлежности к правоохранительным органам, главным является функциональная направленность деятельности. С этой точки зрения нотариат, безусловно, орган правоохраны.
23 октября 2014 г. руководители нотариальных палат Армении, Белоруссии, Казахстана и России подписали Соглашение о сотрудничестве, целью которого является создание Евразийского союза нотариата. В настоящее время разрабатывается модельный закон государств — членов ЕврАзЭс о нотариате, поэтому актуально проанализировать законодательство стран СНГ о нотариате и нотариальной деятельности в том числе по вопросу о возможности отнесения нотариальной деятельности к правоохранительной.
Отметим, что в странах Содружества не сложилось единой модели нотариата, в каждом государстве нотариат является частью собственной правовой системы. В Республиках Таджикистан и Узбекистан развивается государственный нотариат, входящий в систему органов юстиции. В близкой к СНГ Молдове также действует единый небюджетный нотариат, должности государственных нотариусов были ликвидированы в 2010 г. В Республике Армения особенностью статуса нотариуса является признание за его деятельностью предпринимательского характера. Так, исходя из положений ст. 1 Закона Армении о нотариате, нотариус является лицом, осуществляющим общественные публичные услуги. Плата за совершение нотариальных действий или за оказание услуг нотариусом уплачивается нотариусу, он несет самостоятельную имущественную ответственность за профессиональные ошибки, а в отношении оказанных им услуг применяется режим предпринимательской деятельности, установленный Гражданским кодексом.
В других государствах Содружества существуют одновременно государственный и небюджетный (частный) нотариат, при этом частные и государственные нотариусы, как правило, имеют равные права и обязанности при осуществлении нотариальной деятельности, а оформленные ими документы имеют одинаковую юридическую силу. Вне зависимости от организационной формы нотариат имеет публичный статус, а нотариус действует от имени государства.
Указанные различия не позволят полностью унифицировать основы законодательства о нотариате во всех странах Содружества, но общим трендом развития законодательства должен стать единый нотариат небюджетного латинского типа, успешно справляющийся с поставленными задачами в Казахстане, Беларуси, Российской Федерации и других государствах. Немаловажным фактором станет и сокращение государственных расходов, концентрация государственных усилий по реализации «силовых» функций, использованию мер государственного принуждения, которые нельзя передать иным субъектам.
Многочисленные исследования позволяют выделить следующие особенности правоохранительной нотариальной деятельности.
Правоохранение осуществляется через предоставление нотариусом юридических услуг конкретным лицам, удовлетворяя частный интерес последних, защищается общий правопорядок, поскольку, как верно замечено, «в сфере обеспечения прав и свобод человека публичные интересы и частные интересы личности совпадают».
Специфика осуществления нотариатом правоохранительной функции заключается в собственном, присущем только нотариату, способе правоохраны — совершении публичной по характеру услуг в форме нотариального удостоверения. Советом нотариусов стран — участниц Европейского Союза еще в 1990 г. в Мадриде было принято следующее модельное определение нотариуса: нотариус — должностное лицо, которое уполномочено государственной властью придавать достоверный характер различным инструментам, из которых следует гарантия их сохранности, доказательственной и законной силы.
Особенность правоохранительной деятельности нотариата является ее тесная связь с судом. Широко известна концепция нотариата как превентивного правосудия, максимально облегчающего и упрощающего деятельность правосудия через нотариальные акты. Отличительная черта нотариальной деятельности — ее предупредительный характер, нотариус должен предупредить спор о праве. В настоящее время активно обсуждается использование нотариатом медиации как несудебного способа разрешения правовых споров. Однако надо отметить, что в действующем законодательстве о нотариате стран СНГ не закреплены какие-либо медиативные или переговорные функции нотариусов, удостоверение медиативных соглашений предусматривается только Проектом Федерального закона РФ «О нотариате и нотариальной деятельности» (гл. 35).
В отличие от большинства правоохранительных органов, нотариат не обладает собственными полномочиями по использованию мер принуждения. Можно говорить только о принудительной силе исполнительной надписи нотариуса, которая реализуется другими правоохранительными органами, обеспечивающими обязательства по документу. Исполнительная надпись традиционно закреплена в законодательстве всех стран Содружества.
Законодательство всех государств предполагает двойной контроль за нотариальной деятельностью со стороны государства в лице органов юстиции и профессиональный контроль со стороны нотариальных палат, основанных на обязательном членстве. Одной из задач нотариальных палат является организация и обеспечение прозрачности процедур отбора наиболее достойных кандидатов в профессию. Так, претенденты на получение квалификационного свидетельства должны соответствовать возрастному и образовательному цензу, иметь стаж работы по юридической специальности, безупречную репутацию и т.д. Справедливость решения вопроса о допуске претендентов к самостоятельной нотариальной деятельности обеспечивается включением в состав квалификационных и конкурсных комиссий представителей научного сообщества, ассоциаций юристов, судейского корпуса, а в Казахстане возможностью присутствовать представителей средств массовой информации (ст. 7-1 Закона).
Различие в организационной форме нотариата не препятствует выделению общих принципов нотариальной деятельности. Во всех государствах базовые принципы нотариата одинаковы: законность, беспристрастность, независимость нотариуса, сохранение нотариальной тайны.
Помимо указанных, очевидна необходимость закрепления новых принципов. Одним из таких принципов является выбор языка нотариального производства, если в государстве несколько языков имеют статус государственного. В связи с этим актуально применение русского языка как рабочего языка ЕврАзЭС. Признание особого статуса русского языка уже началось, например, нотариальные акты совершаются на молдавском и русском языках (ст. 5 Закона о нотариате Молдовы), русском или белорусском языке (ст. 20 Закона Белоруссии).
Выходит за рамки признаков, свойственных правоохранительной деятельности, принцип финансовой самостоятельности частного нотариуса. Нотариальная деятельность обеспечивается нотариусом, занимающемся частной практикой, самостоятельно за счет нотариальных тарифов, остающихся в распоряжении нотариуса после уплаты налогов и других обязательных платежей. При этом во всех странах Содружества финансовая деятельность нотариуса подлежит контролю со стороны компетентных государственных органов. Законодатели по-разному определяют размер оплаты нотариальных услуг. Так, в Кыргызской Республике оплата дополнительных услуг нотариуса осуществляется по договоренности с обратившимся лицом (ст. 23 Закона). Аналогичный порядок действует в Армении (ст. 15). В большинстве государств тарифы устанавливаются централизованно. Так, в Беларуси тарифы утверждает Совет Министров Республики Беларусь (ст. 24 Закона), в Республике Казахстан оплата нотариальных действий, совершаемых частным нотариусом, устанавливается непосредственно в ст. 30-1 Закона. В России проблема оплаты нотариальных услуг стоит очень остро, поскольку в ст. 15 и 23 Основ законодательства о нотариате закреплено право частного нотариуса взимать помимо тарифа, установленного законом, денежные средства за предоставление услуг правового и технического характера. Размер оплаты за предоставление этих услуг, а самое главное — разграничение дополнительных услуг и услуг, входящих в структуру нотариального действия, официально не установлены и являются предметом многочисленных судебных споров, в том числе в Конституционном Суде РФ.
Финансирование профессиональных объединений нотариусов — нотариальных палат — также осуществляется за счет членских взносов. Государство не оказывает им финансовой поддержки, несмотря на то, что они осуществляют ряд важных функций, в том числе профессионального контроля за деятельностью частных нотариусов (см., напр., ст. 26 Закона Республики Казахстан, ст. 34 Основ законодательства о нотариате РФ).
Особым образом гарантируется ответственность за вред, причиненный при осуществлении нотариальной деятельности. Частные нотариусы несут самостоятельную ответственность за вред, причиненный при осуществлении нотариальной деятельности самими нотариусом и сотрудниками его нотариальной конторы. Гарантией реализации имущественной ответственности является обязательное индивидуальное и коллективное страхование.
Нотариат, как и прочие правоохранительные органы, заинтересован в международном сотрудничестве. Так, в рамках постоянно действующей информационной сети — Международной Нотариальной Сети — возможен обмен справочной информацией между нотариальными органами разных стран по вопросам международного характера при осуществлении нотариальной деятельности. Соглашение о создании союза нотариатов ЕАЭС предполагает взаимный доступ к электронным нотариальным ресурсам.
Итак, нотариат — особый институт с правоохранительными целями. Потенциал правоохранительной деятельности нотариата предопределен особой нотариальной формой и свойствами, которыми обладает нотариальный акт1Грядов А. В. Доказательственная сила в праве России и Франции // Нотариальный вестникъ. 2009. № 10. С. 43.. Признание за нотариальными актами особой доказательственной силы следующий шаг в развитии законодательства стран Содружества. Факты, в том числе сделки и обстоятельства, удостоверенные или засвидетельствованные в нотариальном акте, а также подтвержденные им права и обязанности могут быть оспорены только в судебном порядке. Это приблизит нотариат Содружества к базовым принципам системы латинского нотариата, согласно которым, нотариальные документы имеют презумпцию законности и достоверности, что составляет основное отличие правоохранительной составляющей в деятельности нотариата от иных форм правоохраны. Только нотариат как особый правоохранительный институт способен предложить обществу «культуру осторожности, предусмотрительности, медленного права, предварительной законности как общего блага, принадлежащего всему человечеству и ведущему к процветанию жизни на земле»2Матеи Уго. Нотариат и поиск новой мировой законности // Сборник материалов и статей к 10-летию Центра нотариальных исследований. М., 2012. С. 14..