Специфика деятельности института уполномоченного по правам ребенка в правозащитной системе Российской Федерации

Борисова Ю. A.

Несмотря на принимаемые в последние годы комплексные меры по охране детства, все еще не удается преодолеть происходящие в стране негативные социально-экономические процессы. В связи с этим одной из актуальных задач современности, как известно, является необходимость повышения эффективности охраны и защиты прав несовершеннолетних¹Правовой статус ребенка в Российской Федерации / рук. авт. кол. О. В. Пристанская; Академия Ген. Прокуратуры Рос. Федерации. М., 2011. с. 3..

Россия, как ни одна страна в мире, располагает разветвленной, сложившейся в течение длительного времени структурой органов, имеющих право контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка (как ведомственных — органы образования, здравоохранения и пр. так и надведомственных — органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних, институт Уполномоченного по правам человека). Исследования, проведенные Международным центром развития ребенка, показали, что наиболее важное место в формировании международного механизма защиты детства принадлежит институту омбудсмена²Широ С. В. Права ребенка: необходимость внедрения новых механизмов защиты. Мурманск: ОАО МИП «Север», 2009, с. 41.. В правозащитной системе Российской Федерации институт Уполномоченного по правам ребенка является относительно молодым, однако быстро развивающимся. В 1998 г. должности Уполномоченных по правам ребенка появились в пяти субъектах Российской Федерации — Волгоградской, Калужской, Новгородской областях, Санкт-Петербурге и Екатеринбурге. Руководителями соответствующих регионов были учреждены Уполномоченные по правам ребенка, которые действовали на основании положений, утвержденных главами исполнительной власти³Развитие института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: пособие. М.: Государственный НИИ семьи и воспитания, 2007., с. 4.. В 2010 г. было уже 47 регионов, включенных в эксперимент. Более десяти лет прошло между учреждением первой в России должности детского омбудсмена и появлением на основе Указа Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» такого должностного лица на федеральном уровне. В настоящее время во всех субъектах Российской Федерации функционирует данных институт. Уполномоченные объединены в Ассоциацию уполномоченных по правам ребенка Российской Федерации и сотрудничают между собой и с Детским Фондом ООН (ЮНИСЕФ) в целях обмена опытом правозащитной деятельности и совместного проведения мероприятий, направленных на преодоление детского неблагополучия.

По мнению большинства исследователей, таких как А. С. Автономов, Т. Н. Алексеева, О. В. Кучмаева, С. В. Широ и других, основой учреждения и деятельности института Уполномоченного по правам ребенка должен служить нормативно-правовой акт максимально высокого уровня. Давно обозначается необходимость принятия Федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», однако данный закон так и не был принят. Тем не менее, данный факт не умаляет значимости и не отменяет необходимость совершенствования механизмов функционирования детских правозащитников. Применительно к действующей системе законодательства регионального уровня подразумевается, что речь должна идти о законах субъектов Российской Федерации. Закрепление статуса Уполномоченного по правам ребенка в региональных актах, обладающих наивысшей юридической силой, придает значимость данному институту, обеспечивает определенную стабильность и независимость его функционирования⁴Настольная книга Уполномоченного по правам ребенка: метод. пособие. М: Институт семи и воспитания РАО, 2010., с. 19.. Тем не менее, все еще достаточно субъектов Российской Федерации, в которых детские омбудсмены осуществляют деятельность в структуре аппарата Уполномоченного по правам человека. По нашему мнению, следует воздержаться от однозначно негативной оценки такого положения вещей. Часто проблемы защиты прав ребенка на практике невозможно отделить от интересов совершеннолетних граждан, являющихся ближайшим окружением ребенка, т.е. семьи в целом. Совместная деятельность Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам ребенка позволяет рассмотреть вопрос комплексно, учитывая не только наилучшие интересы отдельно несовершеннолетнего, но и пути согласованной реализации прав всей семьи. Однако при этом нужно в полной мере учитывать специфику правового статуса ребенка.

Дискуссионным остается вопрос о необходимости выделения более узко специализированных структур: защитников детей-сирот, детей-инвалидов и пр. Согласимся с мнением А. С. Автономова, который считает, что «выделить специфические проблемы из общего состояния обеспеченности прав и законных интересов детей в целом и заниматься только ими вряд ли возможно» Автономов А. С. Уполномоченный по правам ребенка и система ювенальной юстиции в России // Вопросы ювенальной юстиции. 2001. № 1 .

Основным смыслом деятельности специализированных детских омбудсменов, с момента появления этого должностного лица в международной практике, является защита прав детей во всем их многообразии. Несмотря на то, что в настоящее время в Российской Федерации защиту прав ребенка осуществляют многие государственные организации, эти структуры часто действуют разобщенно и остро нуждаются в координации взаимодействия. Таким координатором может выступать Уполномоченный по правам ребенка, который не подменяет данные структуры, а органично дополняет существующие традиционные формы и средства защиты прав детей.

Содействие в устранении нарушений прав и законных интересов детей включает обращение в вышестоящие органы об отмене решений нижестоящих подчиненных структур, которые нарушают права детей; информирование государственных, включая правоохранительные, и муниципальных органов о фактах нарушения прав и законных интересов детей, о неисполнении решений этих органов. Уполномоченный по правам ребенка может вносить предложения о совершенствовании работы государственных органов, отдельных должностных лиц в сфере обеспечения и защиты прав ребенка⁵Образовательная программа повышения квалификации Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации: учеб, пособие / науч. ред. А. П. Логунов. М.: Изд-во РГГУ, 2011..

В отличие от других существующих государственных органов, в чьей компетенции находится защита прав детей, главное назначение института Уполномоченного заключается в следующем:

осуществление независимого контроля за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления по защите прав детей, детских учреждений в части обеспечения прав детей;
защита ребенка, чьи права нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, работниками учреждений;
содействие восстановлению нарушенных прав детей; предоставление ребенку возможности лично, без посредников, обратиться за помощью к Уполномоченному по правам ребенка.

Обособленность института Уполномоченного по правам ребенка от иных органов, стоящих на страже прав детей, подтверждается еще и тем, что в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Уполномоченный не является субъектом профилактики. Пункт 3 ст. 4 анализируемого закона гласит, что «участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, других органов, учреждений и организаций осуществляется в пределах их компетенции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации». Конечно, во многих регионах детские уполномоченные осуществляют свою деятельность в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, однако делают это скорее как независимые эксперты, готовые со стороны указать недостатки в работе системы профилактики и принять участие в обсуждении путей преодоления детского неблагополучия.

Изучение законодательства Российской Федерации, регулирующего правовой статус ребенка, свидетельствует о его недопустимо низком профилактическом потенциале и недостаточной регулирующей роли права в повседневной жизни детей. Несовершенство самих законов, их пробельность, коллизионность, неадекватность реальной действительности нередко способствуют формированию сложных, острых, трудноразрешимых и даже конфликтных ситуаций и тем самым правонарушающему поведению несовершеннолетних. В этой связи становится особо актуальной деятельность детских омбудсменов по правовому просвещению и формированию правовой культуры несовершеннолетних как основы соблюдения их прав и правового поведения.

Анализ деятельности Уполномоченных по правам ребенка в регионах и городах России выявил, что все без исключения детские правозащитники организовывают правовое просвещение и правовое образование детей и взрослых, осуществляют бесплатные юридические консультации, активно работают со средствами массовой информации, пропагандируют Конвенцию о правах ребенка и ценности прав детей. Опыт показывает, что наибольший результат достигается при активном участии самих несовершеннолетних в такой деятельности. Конвенцией ООН о правах ребенка дети признаны не только объектом особой защиты и внимания, но и самостоятельным субъектом права. Поэтому одной из приоритетных задач Уполномоченного по правам ребенка помимо содействия в защите и восстановлении нарушенных прав детей — это вовлечение несовершеннолетних в принятие решений, затрагивающих их интересы. Открытость для непосредственного общения с ребенком — еще одна отличительная особенность деятельности детского омбудсмена. Работа с несовершеннолетними ведется не только в традиционных формах (лекции, правовые встречи, круглые столы), но и через развитие сети уполномоченных по защите прав участников образовательного процесса из числа детей. Причем на сегодняшний день такие уполномоченные действуют в средних общеобразовательных школах, в дошкольных учреждениях, в вечерних (сменных) школах и школах-интернатах, но, к сожалению, не во всех. Деятельность данного института способствует реализации Конвенции ООН о правах ребенка, правовому просвещению детей и взрослых, конструктивному разрешению школьных конфликтов, возможности создания примирительных технологий, воспитанию уважения человеческого достоинства. С целью внедрения новых технологий в систему защиты прав и законных интересов ребенка при Уполномоченных по правам ребенка создаются Детские общественные советы, организуются волонтерские движения. Таким образом, перед Уполномоченным ставится задача по преодолению устоявшихся стереотипов о возможности участия детей в принятии решений, затрагивающих их интересы.

Детский омбудсмен не обладает властными полномочиями. Он не принимает законы, не отвечает за претворение в жизнь государственной политики, не вправе устанавливать санкции, когда права ребенка нарушены. Но основываясь на экспертной оценке, он может предлагать новые законы или поправки к уже существующим, внося тем самым вклад в развитие социальной политики в интересах детей. Все действия детского омбудсмена должны строиться только на знании и понимании реальной ситуации, в которой находятся дети и молодежь, причем с обязательной опорой на мнения и взгляды самих детей и молодых людей.

Особая роль детского омбудсмена, отличающая его от других институтов, как раз и состоит в постоянном напоминании и власти, и обществу об обязательствах, установленных Конвенцией о правах ребенка.