Внутригосударственное обеспечение безопасности туризма

В соответствии с Законом об основах туристской деятельности безопасность туризма — это безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства.

Таким образом, можно выделить несколько составляющих безопасности туризма:

безопасность туристов (экскурсантов);
сохранность имущества туристов (экскурсантов);
ненанесение ущерба окружающей среде;
ненанесение ущерба материальным и духовным ценностям общества;
ненанесение ущерба безопасности государства.

На территории Российской Федерации общие вопросы безопасности регулируются Законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности». В соответствии с данным законом безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы в законе определены как совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

К основным объектам безопасности закон относит:

личность (ее права и свободы);
общество (его материальные и духовные ценности);
государство (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность).

Безопасность достигается проведением единой государственной политики в данной области, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности.

Однако государство не единственный субъект, осуществляющий функции, направленные на обеспечение безопасности. Многообразие опасностей в сфере туризма, обуславливает необходимость системного взаимодействия заинтересованных лиц в данной сфере. Основными видами опасностей в туризме можно считать террористическую, природно-стихийную, пожарную, санитарно-эпидемиологическую и экологическую, криминогенную, дорожно-транспортную, травматическую, техногенную и др¹См.: Иванов A.M. Аспекты обеспечения безопасности туризма // Туризм: право и экономика. 2005. № 6. С. 35..

В соответствии с Государственным стандартом ГОСТ Р 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов» специфические факторы риска в туризме обусловлены:

возможностью возникновения природных и техногенных катастроф в зоне размещения туристского предприятия или маршрута, а также других чрезвычайных ситуаций (в том числе связанных с состоянием общественного порядка в районе обслуживания туристов);
техническим состоянием используемых объектов материально-технической базы (туристских гостиниц, баз, кемпингов, канатных дорог и бугельных подъемников, туристских трасс, в том числе горнопещеходных, лыжных, горнолыжных, водных, иных разнообразных транспортных средств, в том числе велосипедов, маломерных и гребных судов, архитектурных, природных достопримечательностей);
сложным рельефом местности (речными порогами, горными склонами, моренными, скальными, ледовыми участками туристских трасс и т.п.);
уровнем профессиональной подготовленности обслуживающего персонала (инструкторов, экскурсоводов и др.);
подготовкой туристов к передвижению по маршруту определенного вида и категории сложности (инструктаж, экипировка и т.п.);
информационным обеспечением (гидрометеорологические прогнозы, маркировка трасс туристских маршрутов).

При этом приказом Ростуризма от 19 декабря 2007 г. № 141 определены виды угроз, которые требуют немедленного (чрезвычайного) реагирования Федерального агентства по туризму.

К ним отнесены:

1) угрозы безопасности чрезвычайного характера — чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, чрезвычайные положения:

2) угрозы безопасности природного характера — резкие изменения погоды, изменение климата и загрязнение окружающей среды, опасные природные явления, в том числе гидрометеорологические или гелиогеофизические, которые по интенсивности развития, продолжительности или моменту возникновения могут представлять угрозу жизни или здоровью туристов:

геологические процессы (землетрясения, вулканическая деятельность, оползни), опасные геокриологические процессы (сходы лавин и ледников, разрушение вечной мерзлоты), опасные гидрометеорологические (метеорологические, гидрологические, агрометеорологические) явления (смерчи, тайфуны, наводнения, селевые потоки, снежные лавины, цунами, сгонно-нагонные явления (спады и подъемы уровня воды у берегов водоема (моря, озера, водохранилища), вызванные течениями, образующимися под действием ветра);
опасные процессы биогенного характера, в том числе вредные воздействия на туристов факторов среды страны (места) временного пребывания (пожары в природных системах, эпидемии, вызванные природно-очаговыми заболеваниями, вирусные, бактериальные, паразитарные, патогенные микроорганизмы и продукты их жизнедеятельности, ядовитые растения, пресмыкающиеся, насекомые и животные, являющиеся переносчиками инфекционных заболеваний, вызывающие ожоги, аллергические и другие токсические реакции, катастрофические размножения и миграции животных);

3) угрозы безопасности техногенного характера — техногенные аварии и катастрофы, включая неконтролируемые взрывы и (или) выбросы опасных веществ на опасных производственных и иных объектах:

вредные воздействия на туристов химических и физических факторов среды страны (места) временного пребывания (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения);

4) угрозы безопасности социального (антропогенного) характера:

инфекционные заболевания, представляющие опасность для окружающих, массовые неинфекционные заболевания (отравления);
преступления и иные посягательства на жизнь, здоровье и имущество туристов, в том числе акты незаконного вмешательства на транспорте, вооруженные мятежи (конфликты), массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями в отношении туристов.

Очевидно, что эффективно обеспечивать безопасность туризма можно только при тесном взаимодействии всех участников туристских отношений: туристских организаций и туристов, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных и международных организаций.

Закон об основах туристской деятельности обязанности по обеспечению безопасности возлагает на различных субъектов. Так, органы государственной власти Российской Федерации осуществляют следующие функции.

Федеральное агентство по туризму информирует туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания, в том числе путем опубликования соответствующих сообщений в государственных средствах массовой информации. В соответствии со ст. 35 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» редакции средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, обязаны публиковать по требованию этих органов их официальные сообщения в порядке, регулируемом уставом редакции или заменяющим его договором, а равно иные материалы, публикация которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством Российской Федерации.

Приказом Ростуризма утвержден регламент по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания.

Поисково-спасательные службы и отряды, находящиеся в составе Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 83 оказывают необходимую помощь туристам, терпящим бедствие в пределах территории Российской Федерации.

Статья 16 Закона об основах туристской деятельности предусматривает, что в случае возникновения чрезвычайных ситуаций за пределами Российской Федерации государство принимает меры по защите интересов находящихся там российских туристов, в том числе, меры по их эвакуации из страны временного пребывания. Аналогичные нормы содержится ст. 5 упоминавшегося выше Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». В случае, если на территории иностранного государства возникает чрезвычайная ситуация, Российская Федерация гарантирует принятие дипломатических, экономических и иных предусмотренных международным правом мер по обеспечению безопасности граждан Российской Федерации, пребывающих на территории этого иностранного государства.

Туроператоры и турагенты также должны исполнять определенные обязанности в сфере безопасности туризма. Прежде всего к ним относятся обязанности по предоставлению достоверной и необходимой информации туристу при заключении договора о реализации турпродукта. Подчеркнем, что впервые была законодательно закреплена обязательность предоставления сведений:

о таможенных, пограничных, медицинских, санитарно-эпидемиологических и иных правилах (в объеме, необходимом для совершения путешествия);
о месте нахождения, почтовых адресах и номерах контактных телефонов органов государственной власти Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, находящихся в стране (месте) временного пребывания, в которые турист (экскурсант) может обратиться в случае возникновения в стране (месте) временного пребывания чрезвычайных ситуаций или иных обстоятельств, угрожающих безопасности его жизни и здоровья, а также в случаях возникновения опасности причинения вреда имуществу туриста (экскурсанта);
об адресе (месте пребывания) и номере контактного телефона в стране (месте) временного пребывания руководителя группы несовершеннолетних туристов (экскурсантов) в случае, если туристский продукт включает в себя организованный выезд группы несовершеннолетних туристов (экскурсантов) без сопровождения родителей, усыновителей, опекунов или попечителей.

Туроператоры, турагенты, организации, осуществляющие экскурсионное обслуживание, также обязаны пользоваться услугами инструкторов-проводников, если организуемые ими путешествия связаны с прохождением туристами (экскурсантами) маршрутов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья туристов (горная и труднопроходимая местность, спелеологические и водные объекты и др.).

Эти же субъекты обязаны незамедлительно информировать федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, специализированные службы по обеспечению безопасности туризма и заинтересованных лиц о чрезвычайных происшествиях, произошедших с туристами (экскурсантами) во время прохождения маршрутов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья туристов (экскурсантов), по территории Российской Федерации.

Несмотря на то что круг обязанностей турфирм в сфере безопасности туризма расширен, можно выделить иные предложения специалистов, направленные на более эффективное функционирование системы безопасности туризма (например, законодательное закрепление за туроператорами (турагентами) обязанности ведения реестров российских туристов, выезжающих за рубеж, а также создание в этом отношении единого банка данных)²См.: Писаревский Е.Л. Законодательство в области обеспечения безопасности туризма // Туризм: право и экономика. 2006. № 3. С. 10..

Закон об основах туристской деятельности предусматривает и обязанности туристов в сфере безопасности: соблюдать правила личной безопасности, проходить в необходимых случаях вакцинацию и т.д.

Понятие безопасности туризма включает ненанесение ущерба окружающей природной среде при совершении путешествий. Вопросы охраны окружающей природной среды регулируются Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Данный закон возлагает на организации туризма обязанности по распространению экологических знаний в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды (ст. 71). Кроме того, туристские фирмы осуществляют экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности (ст. 74).

Туристская деятельность также не должна наносить ущерба материальным и духовным ценностям общества. В качестве одного из примеров отрицательного воздействия туризма на духовные ценности общества можно назвать развитие «сексуального туризма» в Тайланде. Несмотря на установление серьезной уголовной ответственности вплоть до высшей меры наказания, преодолеть указанное негативное явление не удается.

Материальные ценности общества, которые могут пострадать в результате туристской деятельности, - это прежде всего архитектурные и культурно-исторические памятники. Многие государства законодательно закрепляют меры по охране данных объектов, а также устанавливают ответственность за причинение вреда памятникам истории, культуры и природы.

Туризм не должен являться источником угрозы безопасности государства в целом. Неприкосновенность конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства обеспечивается с помощью различных мер (например, установление визового порядка въезда в страну, наличие зон, закрытых для посещения иностранными гражданами и туристами, и т.д.).