Туризм в РФ: правовое регулирование

Понятие туризма

Туризм следует рассматривать как сложное, многогранное явление, включающее в себя разнообразные общественные отношения, возникающие между большим количеством субъектов. В связи с этим понятие «туризм» не имеет однозначного определения. Следует отметить, что туризм является объектом изучения множества наук экономики, социологии, юриспруденции и т.д. Это приводит к возникновению разных но содержанию определений туризма, что обусловлено не только особенностями авторского подхода к понятию туризма, но и различными целями научного изучения данного объекта.

Анализируя представленные в специальной литературе определения туризма, В.Н. Шарафутдинов констатирует, что в настоящее время можно выделить три наиболее общие трактовки туризма. «Во-первых, зауженная, сводящая туризм к деятельности непосредственно только туристических компаний. Во-вторых, односторонне потребительская, когда под туризмом понимается процесс потребления услуг и товаров в свободное от производственных забот время за пределами постоянного местожительства. И, в-третьих, под туризмом понимаются отношения в обществе по поводу использования свободного времени людей за пределами их местожительства, во взаимосвязи с условиями воспроизводства всего спектра необходимых для этого услуг и товаров»¹ Шарафутдинов В.Н. О смысловой нагрузке понятия «туризм» // Туризм: право и экономика. 2005. № 2. С. 20.. Такой подход имеет в большей степени экономическую направленность.

А.Ю. Александрова все определения туризма подразделяет на узкоспециальные и концептуальные (сущностные). Первая группа определений касается отдельных аспектов туризма (экономических, социальных, правовых и др.) и выступает в качестве инструмента для решения конкретных задач (например, определение туризма в целях статистики). Дефиниции, отнесенные ко второй группе, раскрывают внутреннее содержание туризма, выражающееся в единстве всего многообразия свойств и отношений, и позволяют отличить его от сходных, часто взаимосвязанных, но инородных явлений²Александрова А.Ю., Международный туризм. М., 2004. С. 6..

В качестве примера сущностного определения туризма автор приводит дефиницию, предложенную Международной ассоциацией научных экспертов в области туризма, согласно которой туризм есть совокупность отношений и явлений, которые возникают во время перемещения и пребывания людей в местах, отличных от их постоянного места проживания и работы.

Следуя указанной классификации, большинство определений туризма, характеризующих данное понятие через путешествия, поездки, перемещения людей, которые при этом обладают определенными признаками, следует отнести к узкоспециальным.

Такой подход преимущественно используется и в правовых источниках. Сначала обратимся к международно-правовым актам. За время существования различных международных туристских организаций определение туризма неоднократно изменялось, совершенствовалось.

Гаагская Межпарламентская декларация по мировому туризму 1989 года определяет туризм как явление, которое включает все свободные перемещения людей, а также сферу услуг, созданную для удовлетворения потребностей, возникающих в результате этих перемещений.

Еще одна дефиниция туризма, часто используемая специалистами, сформулирована Статистической комиссией ООН в 1993 году, и содержится в Рекомендациях по статистике туризма Всемирной туристской организации. В этих источниках туризм определяется как деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, а также с деловыми и другими целями.

В соответствии с базовым законом о туризме — Федеральным законом от 24 ноября 1996 г. № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об основах туристской деятельности) туризм — это временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.

Исходя из приведенного определения туризма, можно выделить несколько его основных признаков.

Во-первых, временность перемещения. В законодательном определении туризма не указанна продолжительность такого путешествия, но при определении понятия «турист» законодатель определил, что туристом признается лицо, путешествующее от 24 часов до 6 месяцев.

Во-вторых, выезд с постоянного места жительства.

В-третьих, наличие определенных туристических целей, открытый перечень которых закреплен законом. Следует согласиться с мнением о необходимости конкретизации туристских целей и закреплении их исчерпывающего перечня³Стригунова Д.П. Понятие международного туризма. С. 7. .

Отметим, что государственный стандарт «Туристские услуги. Общие требования»⁴Государственный стандарт РФ «Туристские услуги. Общие требования. ГОСТ Р 50690-2000». Утв. постановлением Госстандарта РФ от 16 ноября 2000 г. № 295-ст // СПС «КонсультантПлюс». содержит описание туров, осуществляемых с различными целями (табл. 1).

Необходимость четкого отграничения туристических поездок от других видов путешествий обусловлено также требованиями по соблюдению туристских формальностей. Например, при совершении деловой поездки и туристской поездки с профессионально-деловыми целями выдаются различные визы. В первом случае виза может быть выдана на срок до 1 года, во втором - до 1 месяца. Критериев для определения конкретного вида поездки действующим законодательством не установлено. Такая же ситуация складывается и в сфере образовательного туризма.

В-четвертых, запрет путешествующему лицу заниматься деятельностью, оплачиваемой из источника в стране (месте) временного пребывания. Данный признак вытекает из экономической сущности туризма. «Туризм, по всем канонам туристской науки и экономики, должен приносить совершенно конкретную экономическую выгоду местности или стране, обладающей туристскими ресурсами, привлекающими туриста»⁵Биржаков М.Б. Введение в туризм. СПб., 2006. С. 68..

Отметим, что особенностью легального определения туризма является синонимичное употребление терминов «временные выезды» и «путешествие». Сравнительный анализ точек зрения на соотношение понятий «туризм» и «путешествие» позволяет сделать вывод, что путешествие необходимо определять как перемещение людей в пространстве независимо от цели такого перемещения. Таким образом, туризм является одним из видов путешествия.

Легальная дефиниция туризма, по мнению специалистов, требует совершенствования еще и потому, что само понятие «туризм», применяемое в действующем законодательстве, нуждается в унификации, так как в нормативных правовых актах различной юридической силы и отраслевой направленности оно используется в различных значениях. В ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», например, говорится, что Правительство России занимается разработкой и осуществлением мер по развитию туризма и санаторно-курортной сферы. В этом случае туризм рассматривается как часть социальной сферы.

Положение о Федеральном агентстве по туризму (утв. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 901) устанавливает, что указанное агентство осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма. Здесь речь идет о туризме как о самостоятельной отрасли экономики, но не как о путешествиях.

Аналогичный анализ был проведен разработчиками проекта федерального закона «О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации». Авторы законопроекта предлагают определять туризм как составную часть социальной сферы Российской Федерации, включающую свободные передвижения (путешествия, поездки) физических лиц и (или) их пребывание за пределами обычной среды в течение периода, не превышающего 12 месяцев подряд, с целью отдыха, деловыми и другими целями.

Основным отличием предлагаемого определения туризма от легального является указание на то, что он выступает составной частью социальной сферы Российской Федерации. Следует отметить, что данное определение туризма является производным от определения туриста, сформулированного на Международной конференции по статистике путешествий и туризма (Оттава, 1991 г.).

Можно выделить и иные различия легального и предложенного определений. Одни из них носят лишь стилистический характер, например:

• понятие «временные выезды (путешествия)» заменено на понятие «свободные передвижения (путешествия, поездки)»;
• понятие граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства — на понятие физических лиц;
• цели туризма изложены более кратко — «цели отдыха, деловые и другие цели».

Другие различия носят принципиальный характер. Так, меняется один из признаков туризма, а именно - «нахождение путешествующего лица вне постоянного места жительства» на «пребывание за пределами обычной среды». При этом под обычной средой в проекте понимается место жительства физического лица, а также все иные места, систематически посещаемые данным лицом (место работы, учебы и др.).

Перейдем к авторским определениям понятия «туризм», сформулированным в юридической литературе. К.С. Свиридов определил туризм как сферу социально-экономической деятельности, включающей в себя производство и потребление гостиничных, ресторанных, транспортных и иных, в том числе экскурсионных, услуг по реализации активного отдыха людей, связанного с выездом за пределы их постоянного местопребывания с целью укрепления здоровья, познания окружающего мира, участия в научных, спортивных, деловых и иных не запрещенных законом страны пребывания мероприятиях. Автор подходит к рассмотрению туризма как социально-экономического явления, что в целом следует охарактеризовать положительно.

Однако, по нашему мнению, правовое определение туризма должно отражать специфику этого явления как объекта воздействия права. Из всего многообразия общественных отношений, возникающих в туристической сфере, юристы должны выделять именно те, которые нуждаются в правовом регулировании.

А.Е. Толстова определяет туризм как деятельность по перемещению граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в пределах одной страны либо в зарубежные страны на срок продолжительностью от 24 часов до 6 месяцев подряд (или менее 24 часов, но с ночевкой) на отдых в оздоровительных, познавательных, спортивных, религиозных и иных целях, не связанных с осуществлением служебных (трудовых) обязанностей, без систематического занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания, обеспеченному оказанием туристской услуги.

Предложенная дефиниция не позволяет однозначно определить, кто именно осуществляет деятельность по перемещению физических лиц. Возможно, здесь имелись в виду туристские организации, но в этом случае понятие туризма необоснованно сужается, поскольку туризм не ограничивается только деятельностью туроператоров и турагентов. Кроме того, требует дополнительного разъяснения особая характеристика одного из признаков перемещения туристов, а именно — отсутствие источника дохода в месте временного пребывания. Автор считает, что турист перемещается без занятия систематической оплачиваемой деятельностью. В определении указано, что отдых туристов не должен быть связан с осуществлением служебных (трудовых) обязанностей. Отметим, что не только национальное законодательство, но и международные правовые акты в качестве одного из распространенных видов туризма выделяют профессионально- деловой туризм.

Отдельно следует сказать о точке зрения Е.Л. Писаревского, который в широком смысле рассматривает туризм как социально-экономическую систему. По мнению автора, целями функционирования социальной подсистемы туризма является развитие ответственного, устойчивого и всеобще доступного туризма как условия достойной жизни и свободного развития человека в социальном государстве, решающего фактора качества жизни человека в современном обществе, а также привилегированного средства индивидуального и коллективного совершенствования. Экономической подсистемой туризма является туристский рынок, представляющий собой сферу свободного обращения услуг, товаров, работ, финансовых средств и информации в рамках системы туризма. Целью экономической подсистемы туризма служит создание конкурентоспособной национальной туристской индустрии, способной к саморазвитию и обеспечивающей реализацию наряду с экономическими экологических, социальных, культурных и иных целей туристской системы.

Важным представляется соотношение понятий «туризм» и «туристская деятельность». Базовый закон о туризме определяет основы именно туристской деятельности. В соответствии с ним туристская деятельность представляет собой туроператорскую и турагентскую деятельность, а также иную деятельность по организации путешествий. Следовательно, название Закона об основах туристской деятельности не соответствует его содержанию, которое по объему шире наименования. Закон об основах туристской деятельности регулирует также вопросы, связанные с туристской индустрией, туристами и т.д. Представляется, что в базовом законе в сфере туризма закреплено узкое понятие туристской деятельности; в широком смысле под туристской деятельностью можно понимать в целом деятельность в сфере туризма.

Название разработанного в Государственной Думе Федерального Собрания РФ проекта федерального закона «О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации» в рассматриваемом аспекте более удачно.

Таким образом, понятие «туризм» в законодательстве и юридической литературе имеет разные значения. Его можно рассматривать как часть социальной сферы, отрасль экономики, путешествия людей и т.д. Такое многообразие подходов обусловлено спецификой туризма. Однако в целях единообразного понимания данной категории законодателю следует расширить понятийный аппарат Закона об основах туристской деятельности, закрепив в нем различные подходы к определению туризма с применением специальных терминов.