Характеристика отдельных способов государственного регулирования деятельности в сфере туризма

Существенное изменение законодательства в сфере туризма в 2007 г. напрямую затронуло и способы государственного регулирования деятельности в данной сфере.

Ранее государство регулировало отношения в этой области в основном посредством лицензирования. Специальное разрешение требовалось для занятия туроператорской, турагентской деятельностью, а также деятельностью по продаже прав на клубный отдых. Для получения лицензии их соискателям необходимо было соответствовать определенным требованиям. Эти требования устанавливались относительно работников турфирм (их количество, уровень образования и квалификации), услуг, которые эти фирмы предоставляли (наличие сертификата соответствия туристских услуг требованиям безопасности), а также организации их работы с клиентами (предоставление необходимой информации, заключение договора).

Отмена лицензирования сопровождалась введением иного способа защиты прав потребителей туристских услуг, а именно - установлением финансовых гарантий деятельности туроператоров.

Однако есть еще один вид деятельности в сфере туризма, который подлежит лицензированию, — деятельность по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков, положения о котором содержатся в Постановлении Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 916 «Об утверждении Положения о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков» (далее — Постановление Правительства № 916).

Данный вид деятельности не упомянут в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Статьей 2 данного закона устанавливается, что он не распространяется на деятельность, направленную на использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира, поэтому Постановление Правительства № 916 принято в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Согласно ст. 17 указанного закона обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков осуществляется в соответствии с утвержденными проектами на основании лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, предоставляемых дирекциями национальных парков, если предлагаемые услуги по организации обслуживания посетителей не противоречат целям деятельности национальных парков и не причиняют ущерба природным комплексам и объектам историко-культурного наследия.

Конкретные виды деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков определяются отдельно по каждому национальному парку с учетом его природных, историко-культурных и иных особенностей государственным органом, в ведении которого он находится, по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды.

Право на осуществление конкретных видов деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха и условия их осуществления являются неотъемлемой частью правового статуса и режима особо охраняемой территории национального парка и должны быть отражены в положении о нем.

Лицензия выдается дирекцией национального парка и действительна только на его территории. Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

Для получения лицензии заявитель представляет в дирекцию национального парка общие документы (заявление, учредительные документы, ИНН и т.д.) и специальные документы (сведения о профессиональной подготовке специалистов и рабочих, данные о нормативно-методическом обеспечении, организационно-технических возможностях и оснащении для выполнения соответствующих видов деятельности).

Не совсем ясна природа данного вида лицензирования. С одной стороны, оно не является лицензированием деятельности, направленной на использование природных ресурсов, с другой — в соответствии с действующим законодательством регулируется как таковое¹См. подроб.: Новикова Е.В., Петрова Т.В. Об изменениях в законодательстве по вопросам лицензирования в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности //Экологическое право. 2003. №3.. Не может не вызывать затруднений в применении данного нормативного акта и отсутствие конкретных лицензионных требований.

Статья 5 Закона об основах туристской деятельности посвящена таким способам государственного регулирования, как стандартизация и классификация объектов туристской индустрии.

К объектам туристской индустрии относят средства размещения и средства транспорта, предприятия общественного питания, культуры, развлечения и спорта, информационные ресурсы и информационные системы, средства обеспечения автоматизированных систем и их технологий, а также иное имущество, имущественные комплексы (предприятия), информацию, результаты интеллектуальной деятельности, используемые для оказания услуг в сфере туризма.

Отношения в области стандартизации в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

Стандартизацию данный закон определяет как деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленную на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.

К документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся:

национальные стандарты;
правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;
применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;
стандарты организаций.

Перечисленные документы различны по содержанию и принимаются различными субъектами.

Национальные стандарты утверждаются национальным органом Российской Федерации по стандартизации.

Порядок принятия классификаторов определяется Правительством РФ. В Постановлении Правительства РФ от 10 ноября 2003 г. № 677 «Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области» утверждение классификаторов различного содержания отнесено к компетенции различных органов. Стандарты организаций утверждаются ими самостоятельно.

Классификация объектов туристской индустрии названа в качестве способа государственного регулирования впервые. Действующее законодательство недостаточно четко определяет порядок разработки, принятия и введения в действие данного вида документов. Из определения общероссийского классификатора следует, что информация в нем располагается в соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и др.). Однако этого явно недостаточно для понимания сути данного явления.

В настоящее время Федеральным агентством по туризму разработано несколько систем классификации в зависимости от объектов туристской индустрии — пляжей, гостиниц и горнолыжных трасс.

Поручение по утверждению системы классификации гостиниц и других средств размещения было дано Ростуризму Правительством РФ (распоряжение Правительства РФ от 15 июля 2005 г. № 1004-р «О системе классификации гостиниц и других средств размещения»), Классификацию пляжей и горнолыжных трасс Федеральное агентство по туризму утвердило без соответствующих распоряжений.

Учитывая указанные обстоятельства, а также отсутствие среди полномочий Федерального агентства по туризму полномочия по утверждению классификаций, можно усомниться правомочности деятельности данного органа в этой сфере. Возложение такого рода обязанностей на Ростуризм должно найти свое отражение в действующем законодательстве.

В нормативных актах Федерального агентства по туризму классификация определяется по-разному. В приказе Ростуризма от 21 июля 2005 г. № 86 «Об утверждении Системы классификации гостиниц и других средств размещения» под классификацией понимается проведение оценки соответствия гостиниц и других средств размещения требованиям, установленным в данном документе, и аттестация их на соответствующую категорию.

В приказе Ростуризма от 5 сентября 2006 г. № 119 «Об утверждении Системы классификации пляжей» классификация пляжей определяется как проведение оценки их соответствия требованиям по безопасности, информационному обеспечению и предоставлению дополнительных услуг на пляжах, присвоение пляжам соответствующих категорий, предусмотренных Системой классификации пляжей. Классификация горнолыжных трасс включает в себя проведение оценки их соответствия требованиям по безопасности, информационному обеспечению, сложности, доступу к соответствующему участку и предоставление дополнительных услуг на трассах, предусмотренных системой классификации горнолыжных трасс.

В соответствии с внесенными в 2007 г. поправками в Закон об основах туристской деятельности появился новый способ государственного регулирования — формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров (далее — реестр). В реестр вносятся сведения о туроператоре, имеющем финансовое обеспечение.

Целью ведения данного реестра является предоставление дополнительных гарантий туристам на достоверную информацию о туроператорах, имеющих надлежащее финансовое обеспечение своей деятельности.

Закон об основах туристской деятельности определяет перечень сведений о туроператоре, содержащихся в реестре.

К ним относятся:

сведения о наименовании и адресе туроператора и его структурных подразделений, учредителях туроператора, о включении туроператора в единый государственный реестр юридических лиц и постановке на учет в налоговом органе, его ИНН;
сведения о руководителе;
информация о финансовом обеспечении — его размер, номер, дата и срок действия соответствующего договора, а также наименование организации, предоставившей финансовое обеспечение;
сфера туроператорской деятельности (международный туризм, внутренний туризм, международный и внутренний туризм).

Ведение реестра осуществляется Ростуризмом. О.Н. Викулова отмечает, что месторасположение указанного органа в г. Москве и отсутствие возможности для туроператора произвести соответствующие действия на территории субъектов Российской Федерации создают существенные трудности в деятельности туристических фирм. «Вопрос передачи полномочий лицензирования или иной процедуры регистрации туроператоров субъектам Российской Федерации неоднократно поднимался при обсуждении поправок в туристское законодательство, но, к сожалению, отменив лицензирование, законодатель забыл и главную суть проблемы. Вместо института лицензирования появился институт внесения записи в Единый реестр, а вопрос труднодоступности центрального органа, производящего эту запись, а также затратности процедуры оформления записи остается открытым».

Сведения о туроператоре вносятся в реестр на основании заявления туроператора, содержащего сведения, подлежащие внесению в реестр, с приложением документов, подтверждающих сведения о туроператоре (либо нотариально оформленные копии этих документов).

Следует подчеркнуть, что законом прямо не установлена обязанность подачи туристическими фирмами сведений для включения в реестр. Однако в том случае, если у туроператора отсутствует реестровый номер, он не сможет заключить договор о реализации турпродукта, так как в соответствии со ст. 10 Закона об основах туристской деятельности реестровый номер туроператора отнесен к существенным условиям договора.

Кроме того, в Правилах оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2007 г. № 452, сказано, что исполнитель обязан предоставить потребителю среди прочей информации об оказываемых услугах по реализации туристского продукта информацию о внесении сведений о туроператоре, сформировавшем реализуемый туристский продукт, в единый федеральный реестр туроператоров (п. 8).

Законом также устанавливается порядок принятия решения о включении туроператора в реестр, внесении изменений в реестр и отказе во внесении сведений о туроператоре в реестр. Последнее возможно в следующих случаях: представление недостоверных сведений о туроператоре; несоответствие имеющегося у туроператора финансового обеспечения требованиям, предусмотренным законом.

Федеральное агентство по туризму обязано не реже одного раза в год публиковать в государственных периодических печатных изданиях, а также размещать и актуализировать на своем сайте в сети Интернет следующие сведения о туроператоре, содержащиеся в реестре: наименование, адрес, ИНН туроператора, адреса его структурных подразделений, а также информацию о финансовом обеспечении.

По заявлению туроператора, сведения о котором внесены в реестр, Ростуризмом может быть выдано свидетельство о внесении сведений о туроператоре в реестр.

Законом предусматриваются три случая исключения сведений о туроператоре из реестра:

ликвидация туроператора;
прекращение деятельности туроператора в результате его реорганизации, за исключением реорганизации в форме преобразования;
непредставление туроператором сведений о наличии у него финансового обеспечения на новый срок.

Решение об исключении сведений о туроператоре из реестра может быть обжаловано в суд.

Представляется необходимым уточнить на уровне нормативного акта порядок действий туроператора при подтверждении сведений о наличии у него финансового обеспечения на новый срок. Требуется внести ясность в вопрос о том, какие документы необходимо направлять в Ростуризм в подобном случае.

Кроме того, представляет интерес вопрос об ответственности туроператора за нарушение срока уведомления Федерального агентства по туризму об изменении сведений, внесенных в реестр. Действующее законодательство не устанавливает санкции за невыполнение этой обязанности.

Закрепленные в законе способы государственного регулирования в сфере туризма находят свое проявление в разных формах деятельности государства. В настоящее время в рамках проводимой социальной политики, а также реализации новых инвестиционных проектов особое внимание уделяется туризму, что выражается в создании туристско-рекреационных особых экономических зон. Среди способов государственного регулирования такой вид деятельности государства прямо не указан. Думается, что его можно отнести к созданию благоприятных условий для развития туристской индустрии.

Туристско-рекреационная особая экономическая зона (далее — ОЭЗ) — определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности в сфере туризма.

Резидентом такой зоны признается индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории муниципальных образований, в границах которых расположена ОЭЗ, прошедшая в установленном порядке конкурсный отбор и заключившая с органами управления ОЭЗ соглашение о ведении туристско-рекреационной деятельности.

Е.Ю. Барзыкина и И.Р. Силагадзе выделяют следующие специфические черты туристских зон:

на их территории будут производиться не товары, а услуги, которые имеют не только экономическое, но и социальное значение;
промышленные и инновационные зоны должны находиться только в одном субъекте Федерации, а туристские зоны могут создаваться на территории сразу нескольких муниципальных образований и даже субъектов Федерации; при этом площадь занимаемой территории не ограничена.¹См.: Барзыкина Е.Ю., Силагадзе И.Р. Административно-правовое регулирование создания, функционирования и прекращения существования особых экономических зон в Российской Федерации // Туризм: право и экономика, 2006. № 3. С. 5.

«Посредством реализации проектов функционирования ОЭЗ туристско-рекреационного типа будут решаться конкретные проблемы развития туризма как страны в целом, так и отдельно взятых регионов. Создание подобных зон может стать примером конструктивного взаимодействия между государством и бизнесом. С одной стороны, создается четко обозначенная система государственных стимулов для привлечения в ОЭЗ инвестиций, как национальных, так и иностранных: налоговые и таможенные преференции, установленные Правительством; устранение административных барьеров в виде введения упрощенного порядка регистрации предприятий, ускоренной процедуры согласования и экспертизы проектов по принципу «единого окна»; создание инфраструктуры ОЭЗ за счет государственных средств. С другой стороны, за счет капитальных вложений резидентов ОЭЗ, комплексного внедрения новых технологий, передовых методов работы, инноваций ведения бизнеса будут комплексно решаться экономико-социальные проблемы конкретного туристско-рекреационного региона».

Правительство РФ утвердило список из 7 регионов, где будут созданы туристские зоны: Калининградская, Иркутская области, Краснодарский, Ставропольский, Алтайский края, республики Алтай, Бурятия. При этом ориентировочный размер федеральных вложений в их развитие составляет 143,5 млрд. руб., частных — около 260 млрд. руб.