Туризм в РФ: правовое регулирование

Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере туризма

Конституция РФ не относит туризм ни к предметам ведения Российской Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Не дают четкого ответа на вопрос о разграничении предметов ведения в сфере туризма и законы, определяющие общие принципы организации органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

С одной стороны, отсутствие в ст. 71, 72 Конституции РФ упоминания о туризме свидетельствует об отнесении сферы туризма к предметам ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73), с другой — туризм можно рассматривать как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, поскольку он — социальное явление, а туристская деятельность относится к социальной сфере¹См.: Ткаченко О.В. Гражданско-правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации: автореф. дис. канд. юрид. наук. Волгоград. 2004. С. 7..

О.В. Ткаченко считает, что туризм - явление социальное, требующее хорошего знания и учета местных природно-климатических, историко-культурных, экономических условий, обычаев и традиций, инфраструктуры, в связи с чем развитие туристской деятельности возможно при сочетании федерального и регионального ведения при безусловном первенстве федеральной политики в области туризма.

Однако необходимо учитывать, что сущность туризма выражается в неразрывной связи экономической и социальной составляющих. Туризм - явление, объединяющее множество взаимоотношений, возникающих между различными субъектами. При разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в этой сфере стоит руководствоваться не только и не столько общим пониманием туризма, сколько исходить из конкретного вида возникающего правоотношения. Отношения в сфере туризма регулируются различными отраслями права. Если речь идет об установлении содержания договора туристского обслуживания, т.е. гражданско-правовой сфере, — это исключительное ведение Российской Федерации. То же самое можно сказать об отношениях, связанных с пересечением государственной границы Российской Федерации, установлением валютных и таможенных правил, стандартизацией в сфере туризма и т.д.

Правоотношения, регулируемые нормами права, входящими в отрасли, отнесенные к совместному ведению, будут регулироваться Российской Федерацией совместно с субъектами Российской Федерации (например, вопросы охраны окружающей среды, развития социального туризма, использования памятников культурного и исторического наследия в туристических целях и т.д.).

Таким образом, в зависимости от конкретного вида правоотношений будут распределяться полномочия между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления.

Статья 4 Закона об основах туристской деятельности предусматривает, что государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий федеральный орган исполнительной власти, на который возложены функции по проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма. Однако упоминание органа исполнительной власти в сфере туризма в единственном числе не соответствует реальной ситуации.

Ранее единственным органом исполнительной власти в сфере туризма являлось Федеральное агентство по туризму (далее — Ростуризм). Агентство было создано в соответствии с Указом Президента РФ от 18 ноября 2004 г. № 1453. Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 901.

В настоящее время государственное регулирование в области туризма осуществляется еще и недавно созданным Министерством спорта, туризма и молодежной политики РФ. Данное министерство наделено функциями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере туризма. В свою очередь, у Федерального агентства по туризму остались функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма.

Представляется целесообразным остановиться на вопросах компетенции Ростуризма более подробно. Его полномочия можно разделить на несколько групп:

полномочия, связанные с развитием и деятельностью туристской сферы:

• реализация приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации;
• осуществление формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров;
• информирование в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания;
• осуществление продвижения туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках;
• организация конгрессов, конференций, семинаров, выставок и других мероприятий в установленной сфере деятельности;

полномочия по управлению государственным имуществом:

• предоставление государственных услуг в сфере туризма;
• проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов для государственных нужд;
• осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества;
• осуществление экономического анализа деятельности подведомственных организаций, проведение проверок их финансово- хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;
• функции государственного заказчика федеральных программ и проектов в сфере туризма;

полномочия в сфере международного сотрудничества:

• взаимодействие с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, включая представление по поручению Правительства РФ, Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ интересов Российской Федерации в международных организациях;
• создание представительства за пределами Российской Федерации в сфере туризма;

иные общие полномочия, присущие всем органам государственной власти (например, организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов и др.).

Интересным представляется вопрос о соотношении указанных функций с нормами Закона об основах туристской деятельности. Ростуризм осуществляет продвижение турпродукта на мировом и национальных рынках. В соответствии с Законом об основах туристской деятельности продвижение туристского продукта - это комплекс мер, направленных на его реализацию (реклама, участие в специализированных выставках, ярмарках, организация туристских информационных центров, издание каталогов, буклетов и др.). Данной деятельностью занимаются туроператоры и турагенты. При этом первые осуществляют продвижение собственного турпродукта, вторые — продукта туроператора, с которым заключено соответствующее соглашение. В связи с этим возникает вопрос о том, чей именно туристский продукт будет рекламировать Ростуризм. Представляется более правильным сформулировать рассматриваемую норму как «содействие продвижению туристского продукта».

Практически все специалисты единодушны во мнении, что туризм представляет собой сложное социально-экономическое явление; для его развития и эффективного функционирования требуется четкое взаимодействие множества органов государственной власти.

«Министерства туризма в странах, где туризму придается большое значение, со всем разнообразием своих департаментов и отделов, напоминают правительства в миниатюре... Для выполнения своих функций структура, руководящая туристской отраслью, должна устанавливать отношения с министерствами экономики, внешнеэкономических связей или внешней торговли, культуры, образования, сельского хозяйства и транспорта».

Таким образом, многие министерства и ведомства обладают некоторыми полномочиями в сфере туризма.

Министерство иностранных дел РФ оформляет в установленном порядке паспортно-визовую документацию: осуществляет меры по защите прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом.

Федеральная миграционная служба осуществляет выдачу паспортов; регистрацию и снятие граждан Российской Федерации с регистрационного учета но месту пребывания и по месту жительства; адресно-справочную работу; оформление документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу.

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий занимается обеспечением безопасности туристов на территории Российской Федерации.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ ведает вопросами особо охраняемых природных территорий.

Федеральная таможенная служба осуществляет взимание таможенных платежей, таможенное оформление, таможенный и валютный контроль.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, осуществляя общие полномочия в данной области, уделяет особое внимание защите прав граждан в сфере туризма. Однако правоприменительная практика показывает, что из-за несовершенства действующего законодательства эффективное административное воздействие на туристские отношения не всегда возможно.

Таким образом, нарушение туристской организацией требований законодательства об обязательных условиях договора реализации туристских услуг в соответствии с действующим КоАП РФ не составляет административного проступка. Представляется, что нормы, обеспечивающие защиту прав потребителей посредством установления административной ответственности, в том числе в сфере туристских отношений, требуют совершенствования за счет расширения числа составов административных правонарушений.

Анализ Закона об основах туристской деятельности позволяет выделить отдельные полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Статья 2 данного закона предусматривает, что законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из Закона об основах туристской деятельности, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Следовательно, субъекты Российской Федерации могут осуществлять законотворческие функции. В соответствии со ст. 6 рассматриваемого закона органы власти (органы местного самоуправления) должны оказывать содействие туристам в получении правовой и иных видов неотложной помощи. Ряд полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований связан с обеспечением безопасности туристов. В частности, наличие обстоятельств, свидетельствующих о возникновении угрозы безопасности жизни и здоровья туристов (экскурсантов), а равно опасности причинения вреда их имуществу, подтверждается соответствующими решениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.

Законодательство субъектов Российской Федерации в данной области представлено достаточно большим массивом нормативных актов. Во многих регионах (особенно в тех, которые являются лидерами в области российского туризма, например, г. Санкт-Петербург, Калининградская область, Краснодарский край) приняты законы, регулирующие туристскую деятельность.

В качестве примера реализации субъектами Российской Федерации полномочий в сфере туризма рассмотрим нормативные правовые акты Калининградской области. В данном регионе действуют законы Калининградской области от 16 декабря 1997 г. «О туристской деятельности в Калининградской области» (упоминавшийся выше) и от 9 января 2004 г. № 354 «О государственной поддержке развития туристско-рекреационной сферы на территории Калининградской области».

Первый устанавливает порядок и принципы осуществления туристской деятельности в Калининградской области, определяет приоритетные направления развития рынка туристских услуг и компетенцию органов государственной власти Калининградской области в сфере туризма, способы государственного контроля за деятельностью субъектов туристского рынка, а также устанавливает порядок рационального использования туристских ресурсов Калининградской области.

Второй закон определяет формы и меры государственной поддержки развития туристско-рекреационной сферы на территории Калининградской области и направлен на создание благоприятного инвестиционного климата на территории данного региона. Указанная поддержка очень важна для эффективного развития туризма. Закон также закрепляет ее формы (ст. 6).

К ним относятся:

• создание нормативной правовой базы, регулирующей вопросы туризма в Калининградской области;
• разработка, принятие целевых программ развития туризма и их реализация за счет средств областного бюджета и иных источников, не запрещенных действующим законодательством;
• создание правовых, организационных и экономических гарантий для реализации приоритетных направлений развития туризма;
• координация деятельности на территории Калининградской области субъектов туристско-рекреационной сферы и государственных органов в сфере туризма;
• учет и мониторинг туристских ресурсов, государственный контроль над их рациональным использованием, разработка и реализация мер по их сохранению;
• улучшение кадрового обеспечения туризма;
• организация системы туристского образования;
• совершенствование системы информационного обеспечения туризма;
• организация распространения информации о туристских ресурсах Калининградской области;
• осуществление мероприятий, направленных на защиту прав и интересов туристов;
• разработка практических мер по привлечению отечественных и иностранных инвестиций в туристско-рекреационную сферу, строительство, реконструкцию и эксплуатацию объектов туризма;
• содействие международному и межрегиональному сотрудничеству в области туризма.

Подчеркнем, что и в тех субъектах Российской Федерации, которые только формируют представление о регионе как территории, для туризма, принимаются различные программы и концепции развития туризма. Так, постановлением правительства Омской области от 27 июля 2005 г. № 90-п утверждена Концепция развития туризма на 2005-2010 гг. (далее — Концепция), определяющая стратегию и приоритеты политики Омской области в сфере туризма и направленная на формирование современной туристской индустрии, рациональное использование туристских ресурсов и развитие туризма в Омской области.

Механизм реализации Концепции представляет собой систему мероприятий, включающую следующие разделы:

1) создание нормативно-правовой базы:

• разработка проекта целевой программы Омской области «Развитие туризма в Омской области»;
• разработка проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих безопасность туристов на территории Омской области;

2) рекламно-информационное обеспечение туризма:

• проведение мониторинга туристских ресурсов региона и подготовка перспективной схемы размещения и развития туристской индустрии на территории Омской области;
• создание и сопровождение раздела «Туризм и отдых» на информационном интернет-портале правительства Омской области и министерства по делам молодежи, физической культуры и спорта Омской области;
• формирование имиджа Омской области как территории, благоприятной для развития туризма, путем издания рекламно- информационных материалов, освещения в средствах массовых коммуникаций туристских событий и ресурсов, организации рекламно-информационных туров;
• создание стенда Омской области для участия в выставочных мероприятиях различных уровней;
• включение туристских и экскурсионных маршрутов по Омской области в межрегиональные туры;

3) кадровое обеспечение сферы туризма:

• содействие созданию современной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации профессиональных кадров для туристской отрасли, формированию регионального компонента государственного образовательного стандарта специальностей учебных заведений;
• проведение мониторинга совместно с учебными заведениями по определению потребности в туристских кадрах;

4) организация, управление и планирование в сфере туризма:

• реализация положений в рамках международных соглашений и соглашений с субъектами Российской Федерации о сотрудничестве в области туризма;
• создание и ведение единого реестра туристских и смежных с туризмом организаций.

Нормативное регулирование вопросов туризма на местном уровне находится на этапе становления. Не так давно в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены дополнения, предусматривающие среди прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, право поселений, муниципальных районов, городских округов на создание условий для развития туризма (ст. 14.1, 15.1, 16.1). Данное положение имеет важное значение для небольших городов (иных населенных пунктов), обладающих богатым культурно- историческим наследием. Яркий пример — города, входящие в Золотое кольцо России.

Кроме того, с определенной долей условности к полномочиям муниципальных образований в сфере туризма можно отнести решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования; создания условий для массового отдыха жителей и организации обустройства мест массового отдыха населения; создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.