Основные нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере туризма

В советский период в связи с наличием политических барьеров для всестороннего развития туризма деятельность государства была в основном ориентирована на внутренний, социальный и самодеятельный туризм. Функции по регулированию отношений в данной сфере были предоставлены различным субъектам, в том числе общественным организациям. Все это не способствовало формированию согласованного законодательства в сфере туризма.

Развитие социально-экономических отношений в постсоветский период потребовало правового регулирования туристских отношений на качественно новом уровне.

С принятием в 1993 г. Конституции РФ начался новый этап в развитии российского законодательства вообще и туристического в частности.

Статья 7 Основного закона страны определяет Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Конституции РФ закреплены основные права граждан, напрямую связанные с возможностью осуществления туристических поездок, - право на отдых (ст. 37), право свободно передвигаться, выбирать место пребывания, выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ст. 27) и т.д.

Первым специальным нормативным правовым актом, определившим исходные положения регулирования отношений в сфере туризма, стал упомянутый выше Закон об основах туристской деятельности. Данный закон закрепляет легальное определение туризма и определяет его виды, устанавливает основы государственного регулирования туристской деятельности, права и обязанности субъектов отношений в сфере туризма (туристов, туроператоров, турагентов), особенности формирования, продвижения и реализации туристского продукта и т.д.

Несмотря на наличие специального нормативного правового акта, многие вопросы, связанные с туризмом, регулируются общими кодифицированными нормативными актами, среди которых - Гражданский кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Воздушный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ.

Остальные нормативные правовые акты можно разделить на отдельные блоки, куда входят акты, различные как по юридической силе, так и по отраслевой принадлежности, однако все они регулируют однородную группу отношений в сфере туризма.

Первая группа включает нормативные правовые акты, касающиеся организации туристской деятельности.

До недавнего времени большую часть этой группы составляли нормативные акты, регулирующие лицензирование туроператорской, турагентской деятельности, а также деятельности по продаже прав на клубный отдых. Сегодня лицензирование в сфере туризма представлено только Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 916 «Об утверждении Положения о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков».

Кроме того, в эту группу можно включить:

Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»;
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;
Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-Ф3 «О рекламе»;
Постановление Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. № 490 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации»;
Постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1036 «Об утверждении Правил оказания услуг общественного питания»;
приказ Федерального агентства по туризму от 21 июля 2005 г. № 86 «Об утверждении системы классификации гостиниц и других средств размещения»;
приказ Федерального агентства по туризму от 10 мая 2007 г. № 28 «Об утверждении Положения о ведении единого федерального реестра туроператоров» и др.

Вторая группа нормативных правовых актов касается вопросов использования туристских ресурсов:

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;
Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»;
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Третью группу составляют нормативные акты, регулирующие вопросы безопасности туризма:

Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов»;
Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. № 1142;
Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. № 1488 «О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации»;
приказ Ростуризма от 19 декабря 2007 г. № 141 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по туризму по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания».

В четвертую группу входят правовые акты, устанавливающие основы деятельности органов государственной власти в сфере туризма:

Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму»;
приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ от 20 апреля 2009 г. № 226 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по туризму по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок».

Пятая группа включает нормативные акты, регулирующие вопросы туристских формальностей. Это паспортные, визовые, таможенные, медицинские, валютные и иные правила, установленные для соблюдения туристами при пересечении границы и пребывании в стране. Основные из них:

Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЭ «О валютном регулировании и валютном контроле»;
Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»;
Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения»;
Постановление Правительства РФ от 1 октября 1998 г. № 1142 «О реализации отдельных норм Федерального закона О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;
Постановление Правительства РФ от 9 июня 2003 г. № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядке аннулирования визы»;
Инструкция о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, утвержденная приказом МВД России от 26 мая 1997 г. № 310.

В сфере туризма действует ряд стандартов:

ГОСТ Р 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов» (дата введения в действие — 1 июля 1994 г.);
ГОСТ Р 50681-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг» (дата введения в действие — 1 января 1995 г.);
ГОСТ Р 51185-2008 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования» (дата введения в действие — 1 июля 2009 г.);
ГОСТ Р 50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования» (дата введения в действие — 1 июля 2001 г.).

Достаточно большое количество нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере туризма, обуславливает вопрос о месте норм, опосредующих данные отношения, в системе российского права.

Общественные отношения в сфере туризма представляют собой определенную однородную общность. Однако нормы, которые регулируют данные отношения, относятся к различным отраслям нрава, основным и комплексным — гражданскому, административному, конституционному, таможенному, медицинскому, экологическому и т.д.

Н.И. Волошин отмечает, что нормативные правовые акты Российской Федерации, непосредственно регулирующие или участвующие в регулировании туристской деятельности, - это система актов частного или публичного права, нормы которых, будучи юридически разнородными, входят в комплексные отрасли законодательства. «Нормы комплексного законодательства объединяются но предметным и целевым признакам и входят во вторичное комплексное образование, оставаясь при этом в своих основных отраслях»¹Волошин Н.И. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности // Журнал российского права. 2002. № 11. С. 42-43..

Отметим, что согласно наиболее распространенной в науке права точке зрения система права и система законодательства соотносятся как содержание и форма одного явления - права. Следовательно, наличие комплексной отрасли законодательства предполагает наличие комплексной отрасли права — например, туристского права.

На наш взгляд, такой вывод вряд ли можно признать обоснованным. С одной стороны, специфика общественных отношений в сфере туризма (особые субъекты отношений, объект, по поводу которого эти отношения возникают, и т.д.) позволяет говорить о новом комплексном правовом образовании — группе норм; с другой стороны, неполнота правового регулирования этих отношений, противоречия специальных нормативных актов в сфере туризма основным отраслевым не позволяют говорить о наличии самостоятельной отрасли права. При отсутствии единого подхода к вопросам отраслевого деления его значение нивелируется. Ц.А. Ямпольская полагала, что отрасли права конструируются с учетом традиций и для удобства изучения права, использования его норм и кодификации²Система советского права и перспективы ее развития //Советское государство и право. 1982. № 6. С. 95..

При изучении правового регулирования туризма правовые нормы различной отраслевой принадлежности целесообразно объединять в соответствующие разделы в целях получения всестороннего представления о правовом воздействии на общественные отношения в сфере туризма.