Решение международных судов и национальное право государств

Международные суды, международные трибуналы и международные арбитражи представляют собой частный случай международных организаций, а потому и взаимосвязь между решениями международных судов и национальным правом составляет часть взаимосвязи между международными организациями и национальным правом.

Эта взаимосвязь начала развиваться после Второй мировой войны в связи со все более частой передачей международным организациям функций управления международными отношениями. В силу этого международные организации наделяются полномочиями на создание юридических инструментов от резолюций и рекомендаций до оперативных решений и юридически обязывающих текстов; все это оказывает влияние на применение национального права внутригосударственными судами и административными органами.

Международные суды и трибуналы выносят авторитетные решения по поводу применения и толкования норм международного права, в особенности права договоров, эти решения иногда незамедлительно применяются национальными судами. Поскольку такие решения выносятся в связи с отдельным юридическим спором, их влияние на национальное право порождает некоторые вопросы.

Остановимся сначала на более разработанном в теории вопросе о действии решений международных организаций в право порядках государств.

Понятие решения международных организаций, в том числе международных судов

Понятие решения международной организации очень многозначно, в него обычно включают:

постановления, выносимые органами региональной или глобальной организации (или суда), и прямо применимые в этой организации, в том числе в ЕС, ЕФТА, ИКАО, ВОЗ;
рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН;
решения Совета Безопасности ООН и Совета Европы и т.д.

В ст. 38 Статута Международного суда¹1. Суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет: а) международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами; б) международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; в) общие принципы права, признанные цивилизованными нациями; г) с оговоркой, указанной в статье 59, судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм. 2. Это постановление не ограничивает право Суда разрешать дело ex aequo et bono, если стороны с этим согласны., которую многие авторы считают перечислением источников международного права, решения международных организаций не упомянуты. И.И. Лукашук объясняет такую ситуацию тем, что ст. 38 была сформулирована сразу после Первой мировой войны, еще для Постоянной палаты международного правосудия и без изменений включена в Статут Международного суда²Лукашук И.И. Глава 4. Источники между народного права // Международное право: Учебник/ Отв. ред. В.И. Кузнецов. Б.Р. Тузмухамедов. М. 2007. С. 111.. Тем не менее, общепризнано, что некоторые документы, принимаемые международными организациями (наделенными правотворческими функциями), способны оказывать влияние на формирование международного права. В 1970-х годах в рамках ООН обсуждался вопрос о расширении списка источников международного права, но форму нормативного документа это обсуждение не приняло.

Влияние решений международных организаций на развитие международного права вполне объяснимо, если учесть, что органы международных организаций в процессе принятия решения уделяют немало внимания буквально всем отраслям национального и международного права. Следует отметить, что права человека, гуманитарное право, транспорт и связь, правовое сотрудничество, особенно в региональном аспекте, экономическое право особенно часто становятся предметом рассмотрения.

Взаимосвязь решений международных судов и национального права

Для выяснения статуса международных документов в национальном праве следует проводить разграничение между теми документами, которые в соответствии с учредительными документами международных организаций или судов имеют обязательный характер, но могут не быть имплементированы немедленно.

Документы, которые могут не имплементироваться немедленно, встречаются не очень часто. Это, например, прямо применимые постановления и решения Европейского Союза или международные санитарные правила ВОЗ. Некоторые акты ЕС (прежде акты Европейского сообщества) прямо применяются в государствах — членах ЕС.

Вторая категория — это множество документов, принимаемых международными организациями, для имплементации которых требуется принятие актов национального права. Их статус в национальном праве определяются юридическими и административными мерами, которые их имплементируют.

Впрочем, принятие формального имплементирующего акта — это скорее исключение, чем правило, например, нормативный акт для исполнения внутри государства решения Совета Безопасности ООН по главе VII Устава ООН. Многие решения международных организаций касаются только международного сотрудничества, например, принятие в члены международной организации или создание вспомогательного органа; для таких решений не требуется принятия никаких мер национальной имплементации. Даже те решения, которые содержат положения, предназначенные для действия внутри государств, как, например, некоторые типы рекомендаций, обычно предписывают только принципы деятельности или устанавливают результат, который должен быть достигнут, и оставляют на усмотрение каждого государства способы имплементации. Виды мер, принимаемых в целях имплементации, в значительной степени зависят от типа решения и его значения для данного конкретного государства. Следует подчеркнуть, что отсутствие формальной имплементации не означает, что органы государства не будут ссылаться на это решение, особенно если это решение Международного суда, в котором он толкует право данного государства. В итоге в отсутствие специфических мер имплементации одним из наиболее важных факторов для эффективного действия решений международных организаций и международных судов в национальном праве является готовность национальных властей осуществить решение международного органа.

Конституционное регулирование

Международное право не может войти во внутренний правопорядок государства, минуя его конституцию. Любая норма может быть допущена к действию на территории государства только специальным актом, принятым органом государственной власти. Но соответствующие формулировки в конституциях государств сильно различаются между собой, поэтому международная норма может принимать довольно разные значения в процессе ее имплементации. Для обеспечения наиболее эффективного господства права было бы полезно, чтобы все конституции содержали ясные положения относительно имплементационных обязательств в отношении решений международных организаций и международных судов. Логично, чтобы юридический статус, придаваемый таким решениям в национальном праве, был бы таким же, как статус признанных источников международного права, например договоров.

Конституции Нидерландов и Португальской Республики дают такие примеры. Голландская конституция предусматривает, что решения, выносимые международными организациями, основанные на международном праве, имеют тот же статус, что и договоры. Если они применимы непосредственно и не противоречат основополагающим ст. 65 и 66 Конституции Нидерландов, такие решения не только имеют общее применение в Голландии, но и обладают приоритетом перед не соответствующими им нормами национального права.

Статья 8 Конституции Португалии допускает автоматическую имплементацию решений международных организаций в национальное право, если их прямая применимость предусмотрена в учредительных документах организации.

Однако такие примеры единичны. Большинство конституций не содержат никаких специальных постановлений относительно статуса решений международных организаций или судов в национальном праве. С целью определить конституционный базис для нормативной силы решений Международного суда некоторые авторы предлагают подходить к ним как к приложениям к договорам. Тот факт, что международные организации и суды почти всегда создаются на основе договора, рассматривается как привязка к положениям Конституции, регулирующим применение договоров внутри страны.

В европейских странах включение в конституцию положений, относящихся к передаче полномочий от государств к международной организации, — обычное явление (см. ст. 9 Федерального конституционного закона Австрийской республики, ст. 20 Конституции Королевства Дании, ст. 23 и 24 Основного Закона ФРГ, ст. 11 Конституции Итальянской республики, ст. 7 Конституции Словакии, ст. 5 Конституции Швеции). Такие положения, касающиеся в основном (но не исключительно) Европейского Союза, составляют юридическую основу не только для передачи ответственности, но и для прямого и автоматического применения права Евросоюза в правовых системах государств-членов, если это предусмотрено правом ЕС. В этих странах в свое время шли дискуссии относительно потенциальных ограничений передаваемых полномочий, особенно в Германии, Италии и Франции. Вопрос ставился прежде всего относительно возможного ограничения конституционных прав и свобод. Если полномочия международной организации можно ограничить, то любое положение, содержащееся в праве и решениях организации, противоречащее внутригосударственным конституционным принципам фундаментального значения, объявлялось неприменимым в национальном праве.

Законодательное регулирование

Правовые нормы, разрабатываемые в рамках наднациональных организаций, начинают прямо действовать в государствах-членах после публикации в официальном издании организации. Другие организации уполномочены принимать квазизаконодательные акты, для которых необходима имплементация в национальное право. Например, стандарты ИКАО, принимаемые в форме приложений к Конвенции о международной гражданской авиации 1944 г., имплементируются путем принятия внутригосударственного законодательства и распоряжений исполнительных органов либо путем отсылок к ним, включаемых в уже действующее национальное законодательство. В других случаях постановления, принимаемые международными организациями, просто публикуются в официальном правительственном издании. Так обычно имплементируются постановления ВОЗ, а также многие решения Совета EFTA (Европейской ассоциации свободной торговли).

В тех случаях, когда постановления международных организаций вводятся в национальное право путем принятия законодательных актов или распоряжений исполнительных органов, не возникает вопросов об их юридической силе в национальном праве. Если же такая имплементация не совершается, вопрос о юридической силе решается по-разному. В некоторых случаях суды отказываются применять, например, приложения к Конвенции ИКАО; в других случаях они спокойно применяют эти приложения, не ставя вопрос об имплементации; некоторые авторы полагают, что в этих случаях суды просто считают их частью Конвенции.

Учредительные документы некоторых международных организаций, как, например. Международного валютного фонда (ст. XXIX Соглашения о создании МВФ), Международного банка реконструкции и развития (ст. IX Соглашения о создании МБРР), Международной финансовой корпорации (ст. VIII Соглашения о создании МФК) и Международной ассоциации развития (ст. X Соглашения о создании МАР), предусматривают порядок официального толкования специально уполномоченным органом. Некоторые из этих официальных толкований используются в юридических процессах во внутригосударственных судах, даже в отсутствие их формальной инкорпорации в национальное право.

Внутреннее право международных организаций, особенно нормы, относящиеся к персоналу, не имплементируются в национальное право по очевидным причинам. Тем не менее, национальные суды могут иногда опираться на нормы, относящиеся к персоналу, с целью отграничить свою собственную юрисдикцию или разрешить конфликт обязательств по нормам национального права и международного права. Обнаружив отсутствие эффективных средств защиты в нормах, относящихся к персоналу, национальный суд может утверждать о наличии у него юрисдикции, не принимая во внимание иммунитет международной организации.

Особенности применения рекомендаций международных организаций на территории государств

В принципе, все международные организации наделены полномочиями на принятие рекомендаций, которые содержат не обязывающие предложения о каком-либо конкретном действии или повелении. Это явление присуще и праву международных судебных учреждений: большинство международных судов наделены полномочием выносить толковательные постановления или консультативные заключения, которые по своей природе могут быть приравнены к рекомендациям международных организаций. Хотя юридически они не имеют обязывающей силы, рекомендации составляют важный источник ссылок для национального законодателя и административных властей. Лишь некоторые из них инкорпорируются целиком путем публикации в надлежащем официальном издании и входят таким образом в национальное право в неизменном виде и так и применяются органами государства, в том числе судами; в большинстве случаев рекомендации становятся основой для формирования новых норм национального права, т.е. с учетом содержания таких рекомендаций законодатель создает нормы национального права.

Существуют несколько примеров учредительных документов, которые прямо обязывают государства-члены осуществлять необходимый законодательный процесс, чтобы придать рекомендациям юридическую силу во внутреннем правопорядке (ст. 19 Устава МОТ, ст. IV Устава ЮНЕСКО). В других учредительных документах предусмотрено, что имплементация рекомендаций может быть предметом процедур уведомления (ст. 15 Устава Совета Европы). Комитет министров Экономического союза Бенилюкс использует рекомендации, чтобы унифицировать законодательство трех государств-членов

В исключительных случаях рекомендации могут приобрести обязательную силу благодаря включению в международный договор или после официального признания государствами-членами. Пример — стандарты на пищевые продукты, принятые так называемой «Комиссией Кодекс алиментариус, созданной совместно ФАО и ВОЗ. Эти стандарты направлены на охрану здоровья потребителей и гарантируют нормальную деловую практику, формально признаны рядом стран и приобрели обязательную юридическую силу на их территориях. Когда набирается значительное число признаний, стандарты включаются в список стандартов, называемый Кодекс алиментариус.

Другой пример — рекомендации, принятые в рамках ст. 9 Европейской конвенции о защите животных, разводимых для целей фермерства, ставшие частью законодательства Германии после издания специального законодательного акта. Это значит, что стандарт, приобретя обязательную силу, применяется на территории соответствующего государства-члена согласно национальному законодательству и исполнительным нормам.

Рекомендации могут прямо фигурировать в национальных судах, даже в отсутствие формальной инкорпорации. Суды ссылаются на них в процессе применения и толкования национального права. Они могут служить стандартами для определения тех или иных элементов публичного порядка, и суды иногда даже идут на отказ одобрить гражданскую сделку, которая противоречит рекомендациям.

Особенности применения решений международных организаций и международных судов

Вопрос об имплементации решений международных организаций имеет особое значение, поскольку именно решения международных судебных учреждений являются обязательными для государств, участвующих в споре. Однако необходимо сначала дать представление об общей картине юридического значения решений международных организаций.

«Решениями» в учредительных документах международных организаций обычно называют акты, обладающие обязательной силой для государств — участников этих организаций. Решения чаще всего касаются конкретной ситуации и фактически являются актом правоприменения права данной международной организации и международного права в целом.

Типичный пример решения относительно конкретной ситуации, которая требует имплементации в национальное право для того, чтобы начать действовать, — это решения, принимаемые Советом Безопасности по главе VII Устава ООН.

Резолюции Совета Безопасности не могут рассматриваться как самоисполнимые. Такое мнение принято в литературе, и оно подтверждается практикой: отмечаются случаи, когда национальные суды возражают против имплементации резолюций Совета Безопасности без предварительного принятия необходимого законодательства.

Поэтому с точки зрения национального права возникает важное требование — принятие соответствующего имплементирующего законодательства. Однако необходимость принятия специального законодательства в каждом конкретном случае ведет к задержкам, что может нанести вред эффективной имплементации резолюций Совета Безопасности, призывающих к немедленным действиям. Ряд стран преодолевает эту трудность, принимая законодательные акты, которые уполномочивают правительство выпускать акты исполнительной власти для имплементации решений Совета.

В рамках Европейского Союза санкции Совета Безопасности имплементируются через решения Европейского совета. Вопрос об этом возник в процессе рассмотрения иска турецкой авиакомпании против Ирландии. Авиакомпания обвинила Ирландию в том, что эта страна применила санкции, наложенные Советом Безопасности в отношении Югославии, вследствие чего компания понесла убытки. Анализируя порядок применения Ирландией постановлений ЕС, имплементирующих резолюции Совета Безопасности. Европейский суд по правам человека решил, что государства в принципе сохраняют ответственность за потенциальные нарушения прав человека вследствие исполнения санкций, даже если они не имеют на это дискреционных полномочий. Вмешательство в индивидуальные права оправдано только при условии, что соответствующая организация защищает права человека и в материальном смысле, и через надлежащие процессуальные гарантии, таким образом, чтобы это было, по крайней мере, равно защите, предусмотренной в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

В последние годы подвергается сомнению совместимость целенаправленных санкций ООН, принятых в качестве антитеррористических мер, как, например, включение того или иного лица в «черный список» или замораживание авуаров, с международно признанными стандартами прав человека. Меры, принимаемые на основании секретных разведывательных данных и без предоставления осуждаемому лицу возможности быть выслушанным, вряд ли можно оспорить в каком бы то ни было судебном учреждении любого государства с достаточной степенью вероятности выиграть дело.

Делая обзор процесса имплементации таких мер в Европейском Союзе, Суд первой инстанции Европейского сообщества счел необходимым провести анализ их совместимости с нормами о правах человека, имеющими характер ius cogens. Из его аргументации видно, что поднятые проблемы не могут быть успешно разрешены на уровне имплементации, где государству обычно не хватает полномочий на введение в действие согласованных мер. Решение, скорее, следует искать на уровне Совета Безопасности, путем введения юридических гарантий против злоупотребления правом. Первый шаг уже сделан — это резолюция 1730 (2006), в которой предусмотрена процедура снятия имен из черного списка.

Наконец, решения международных организаций могут послужить аргументом для разъяснения предварительных условий, особенно в том, что касается вопросов территории. Например, принятие в члены международной организации может служить доказательством наличия у данного образования государственности.