Порядок имплементации различных частей международного права
Норма, закрепленная в ч. 4 ст. 15 Российской Конституции, выделяет две части международного права в целях применения в российской правовой системе. Это международные договоры Российской Федерации, которые имеют приоритет перед законами России, и общепризнанные принципы и нормы международного права, которым свойство приоритета в данной норме не придано.
Общепризнанные принципы и нормы международного права
Конституция не говорит о преимущественном применении общепризнанных принципов и норм международного права перед национальными нормами в случае коллизии. Но Федеральный закон о международных договорах фактически определил равную юридическую силу договорных и иных международных норм: «Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, составной частью ее правовой системы», — говорится в его преамбуле. Поэтому гражданин вправе ссылаться на эти положения в обоснование своих прав и свобод при отсутствии таких правоустановлений во внутригосударственном законодательстве, а также в случае противоречия международных норм и российского законодательства.
Практика российских судов показывает, что они испытывают определенные трудности в применении общепризнанных принципов и норм международного права. Для эффективного применения международного права российскими государственными органами необходимо выяснить, какие положения могут быть отнесены к общепризнанным принципам и нормам международного права.
Верховный Суд Российской Федерации, который в своих постановлениях стремится облегчить усилия судов общей юрисдикции по поиску необходимой нормы, не дает перечня общепризнанных принципов и норм международного права, а лишь указывает их возможные источники. Так, в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» говорится: «Судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека. Международном пакте о гражданских и политических правах. Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах),... являются составной частью ее правовой системы.
В постановлении от 10 октября 2003 г.1Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октябри 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Верховный Суд России попытался разъяснить судам, что представляют собой общепризнанные принципы и нормы международного права. Верховный Суд выделил отдельно общепризнанные принципы и заявил, что под ними «следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо». В качестве примера общепризнанных принципов приведены принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Эта формула повторяет, с некоторыми отклонениями, статью 53 Венской конвенции о праве международных договоров, где говорится об императивной норме международного права: «Поскольку это касается настоящей Конвенции, императивная норма общего международного права является нормой, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер». В качестве дополнительного разъяснения Верховный Суд указал на то, что «содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений».
Разница между общепризнанным принципом и общепризнанной нормой в приведенном толковании, данном Верховным Судом, состоит в том, что от принципа отклонение недопустимо, в то время как от нормы, очевидно, отклонение допускается. Данное разъяснение делает понятие общепризнанных принципов и норм несколько более ясным для потенциально применяющих их судов, однако вряд ли совершенно ясным, поскольку не сказано, какие юридические факты или события могут расцениваться как отклонение от принципа или от нормы.
Под общепризнанной нормой, согласно постановлению Верховного Суда, следует понимать «правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного».
Однако при решении практических вопросов судопроизводства — в обзорах судебной практики, в надзорных решениях или в порядке апелляции — Верховный Суд Российской Федерации не ссылается на общепризнанные принципы и нормы, а применяет только международные договоры России (см., например, постановление Президиума Верховного Суда РФ от 2 октября 2002 г.; решения и определения судебных коллегий по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 января 2003 г.; от 21 февраля 2003 г.; от 15 апреля 2003 г.; по уголовным делам от 5 февраля 2003 г.; постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса РФ».
Неоднократно упоминаются общепризнанные принципы и нормы международного права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.
В решении по делу о коллективных трудовых спорах2Постановление Конституционного Суда РФ от 17 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности статьи 12 Закона СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» в части, запрещающей проведение забастовок работниками гражданской авиации // Вестник Конституционного Суда. 1995. № 2/3. Ст. 45. Конституционный Суд рассматривал конституционность статьи 12 Закона СССР «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)». Суть дела заключалась в правомерности ограничения права на забастовку для работников гражданской авиации. Конституционный Суд проанализировал Конституцию Российской Федерации и заключил, что при определенных условиях право на забастовку может быть ограничено. Далее Суд заявил: «Ограничение права на забастовку не противоречит и общепризнанным принципам и нормам международного права. Так, исходя из положений Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, запрет права на забастовку допустим в отношении лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции и администрации государства (ч. 2 ст. 8), а в отношении других лиц ограничения возможны, если они необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного порядка или для ограничения прав и свобод других лиц (п. «с» ч. 1 ст. 8)». Таким образом. Конституционный Суд не рассматривал отдельно, что есть общепризнанные принципы и нормы, а его ссылка на Международный пакт должна, очевидно, служить указанием на то, что в этом документе зафиксированы общепризнанные принципы и нормы.
Конституционный Суд опирался на общепризнанные принципы и нормы также в решении по делу о прописке3Постановкиие Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области. Ставропольского края. Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы // Вестник Конституционного Суда. 1996. № 16. Ст. 29.. Процитировав положение Конституции России о том, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Конституционный Суд говорит: «Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 12), другими международными и международно-правовыми актами, в том числе Протоколом № 4 к Европейской конвенции по правам человека (ст. 2)». На тот момент Россия не была стороной ни Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ни Протокола № 4 к этой Конвенции. Тем не менее. Суд счел возможным опираться на эти документы. Такое обращение Конституционного Суда к не действующим для Российской Федерации актам можно оправдать только предположением о том, что Суд считал эти региональные акты свидетельством наличия в международном праве нормы, утверждаемой в качестве общепризнанной.
Не получила точной квалификации категория общепризнанных принципов и норм и в решении Конституционного Суда по делу о положении иностранных граждан4Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура // СЗ РФ. 1998. № 9. Ст. 1142.. Суд заявил: «Как по буквальному смыслу ст. 22 и 46 Конституции Российской Федерации, так и по смыслу, вытекающему из взаимосвязи этих статей с другими положениями главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции Российской Федерации, а также с общепризнанными принципами и нормами международного права, право на свободу и личную неприкосновенность и право на судебную защиту являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека, вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства, и, следовательно, должны гарантироваться иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации».
В качестве обоснования такого вывода Конституционный Суд приводит Всеобщую декларацию прав человека 1948 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. В приведенном решении Конституционный Суд установил наличие противоречия между нормами, содержащимися, с одной стороны, в Законе о положении иностранных граждан, с другой стороны, в Конституции и общепризнанных принципах и нормах международного права. Норма Закона признана Судом неконституционной.
Таким образом, Конституционный Суд применяет положения международного права для аргументации своего решения. Суд не утверждает о недействительности нормы закона на основании противоречия его нормам международного права, однако привлекает данные международного права для уточнения и конкретизации положения, зафиксированного в Конституции Российской Федерации, т.е. для толкования Конституции.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации не ссылается на общепризнанные принципы и нормы международного права, применяя только международные договоры.
В нормативных международных документах — договорах и соглашениях — определения общепризнанных принципов и норм нет.
В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., определения общепризнанных принципов и норм также нет, хотя и сказано, что «каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права», а также что «каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из международных договоров, действительных согласно общепризнанным принципам и нормам международного права».
Однако отметим, что Декларация, имеющая очень высокий моральный авторитет на международной арене, формально юридически не является нормативным актом и может служить только свидетельством существования такой категории международного права, как общепризнанные принципы и нормы.
Проблема противопоставления договорных норм международного права другим нормам была затронута в решении Международного суда по делу Military and para-military activities in and against Nicaragua. В данном деле рассматривалась жалоба Никарагуа против Соединенных Штатов Америки, а именно: Никарагуа обвиняла США в оказании содействия вооруженным бандам, действовавшим на территории Никарагуа против законного правительства этой страны.
Суд установил, что в силу оговорки, сделанной Соединенными Штатами, он не мог применять для разбирательства договоры, в которых содержались нормы, в нарушении которых обвинялись США. Тогда Международный суд решил определить, не содержатся ли в международном праве обычно-правовые нормы с тем же содержанием, которое имели договорные нормы. Никакой третьей категории норм международного права Суд не упоминал. Им было решено, что существуют только нормы договорного и обычного права, причем обычно-правовая норма может существовать и применяться в своем обычно-правовом обличии и в тех случаях, когда она по содержанию совпадает с договорной нормой. Поскольку в задачу Суда входило определить правомерность действий США в одном определенном деле, то судей не занимала проблема общепризнанности; они уделяли внимание исключительно признанию той или иной нормы сторонами в данном споре.
Мнение Международного суда о делении норм международного права на договорные и обычные очень важно. Из этого можно заключить, что отдельной категории общепризнанных норм не существует.
При поиске норм той или иной категории важно выделить основание для категоризации. Для договорных и обычных норм таким основанием является их происхождение, т.е. способ их формирования и признания субъектами международного права. Для общепризнанных норм основание для выделения должно быть другим.
В литературе высказывались различные точки зрения на условия квалификации той или иной нормы в качестве общепризнанной. Так, например, А.Н. Талалаев считает, что общепризнанные нормы — это такие нормы, которые официально признаны всеми или почти всеми государствами независимо от их социального строя в качестве общеобязательных5Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права в Конституции Российской Федерации // Журнал международного права. 1994. № 4. С. 5.. И.И. Лукашук полагает, что это нормы, принятые не всеми государствами, а достаточно представительным большинством, причем оно должно быть представительным не только количественно, но и качественно, предъявляя, по крайней мере, все основные политические, социально-экономические и правовые системы6Лукашук И.И. Нормы между народного права в правовой системе России: Учебно-практическое пособие. М, 1997. С. 9.. В коллективной монографии, написанной нашими украинскими коллегами и посвященной общепризнанным нормам, также выделяются два их отличительных признака: признание государствами различных социально-экономических систем и признание всеми или подавляющим большинством государств7Общепризнанные нормы в современном международном праве. Киев, 1984. С. 25..
Таким образом, не был найден ответ на вопрос о том, какими должны быть количество государств и их возможный состав для квалификации той или иной нормы в качестве общепризнанной. О.И. Рабиевич, анализировавшая вопрос о возможности квалификации в качестве нормы jus cogens права на справедливое судебное разбирательство, считает понятие «общепризнанности» условным, и ее больше привлекает не обобщенное понятие, а возможность конкретного его применения к отдельным нормам8Рабцевич О.И. Право на справедливое судебное разбирательство — норма jus cogens общего международного права // Московский журнал международного права. 2004. № 3. С. 86. 87..
Необходимость конкретного подхода можно подкрепить ссылками на Международный суд. В уже упоминавшемся решении по делу Military and paramilitary activities in and against Nicaragua Суд скрупулезно устанавливал наличие обязательности нормы о запрещении применения силы для Никарагуа и США. При этом Суд основывался исключительно на признании данной нормы каждым государством, участвующим в споре (Никарагуа и США), и на совпадении признания, сделанного обоими государствами. При этом Международный суд выделил две части из проблемы признания: признание содержания и выражение согласия на юридическую обязательность нормы, т.е. opinio juris. Суд заявил: «При установлении нормы обычного права недостаточно согласия сторон относительно содержания нормы; необходимо наличие opinio juris. Суд должен убедиться в том, что opinio juris подтверждается практикой». Но если имеет место наличие opinio juris государства в отношении какой-либо конкретной нормы, то нельзя считать эту норму обязательной для государства с точки зрения ее общепризнанности, поскольку уже имеется индивидуальное признание.
Для применения таких норм в правовой системе Российской Федерации важно, очевидно, то, что стоит вопрос о возможности применения таких норм, которые не получили непосредственного признания со стороны России. Если бы Российская Федерация заявила о признании той или иной нормы, зафиксированной в договоре или в обычае, то вопрос о признании этой нормы со стороны международного сообщества не возникал. Значит, можно сделать вывод о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права» в смысле ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации — это те принципы и нормы, которые признаны международным сообществом в целом, но не признаны непосредственно Российской Федерацией.
По методам образования эти положения могут быть как обычными, так и договорными. Если в результате повторяющегося поведения сложилась некая норма, не имеющая письменной формы, и в отношении данной нормы имеется opinio juris международного сообщества, то в такой норме будет содержаться обязательство, действительное для Российской Федерации.
Нужно признать, что в настоящее время вышеупомянутый «классический» способ формирования норм обычного права (через повторяющееся повеление субъектов) встречается не так часто. Гораздо чаще можно проследить образование обычных норм через повторение их в отдельных договорах, а также в решениях международных организаций. «Можно утверждать, что в этом случае налицо презумпция всеобщего признания государствами нормы международного права в качестве обязательной», — пишет А.Н. Талалаев9Талалаев Л.Н. Общепризнанные принципы и нормы международного права (конституционное закрепление термина) // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1997. № 3. С. 73. 74., считающий, что надежным свидетельством того, что международно-правовая норма относится к общепризнанным, служит ее включение в универсальный международный многосторонний договор с участием подавляющего большинства государств мира.
Что касается соотношения общепризнанных принципов и норм международного права и национального законодательства, то Конституция России не указала прямо, что общепризнанные принципы и нормы должны иметь приоритет в применении в случае расхождения их с установлениями закона. В полном соответствии с этим Г.М. Даниленко пишет, что «общепризнанные нормы международного права не обладают приоритетом по отношению к внутригосударственным правовым актам»10Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 11. С. 123..
Другие ученые высказывают иные мнения. Л.А. Окуньков в Комментарии к Конституции Российской Федерации подчеркивает, что «в случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным договором, в котором участвует Российская Федерация, или с общепризнанными принципами и нормами международного права, применяются правила, установленные этими нормами и договором»11Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996.. О.Н. Хлестов уточняет: «Россия практически признала примат международного права над внутренним законодательством»12Хлестов О.Н. Международное право и Российская Федерация // Московский журнал международного права. 1994. № 4. С. 55..
О.Н. Тиунов стоит примерно на тех же позициях: «Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России имеют преимущество перед национальными законами в случае противоречия международных норм законам государства». Он объясняет это тем, что по правилам Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора»13Тиунов О.Н. Конституционный Суд Российской Федерации и международное право // Российский ежегодник между народного права. 1995. С. 181..
Известный специалист по проблеме соотношения международного права и российского права Б.Л. Зимненко приходит к выводу о том, что «государственные и муниципальные органы, включая суды, в своей деятельности должны исходить из того, что нормы общего международного права обладают равным статусом и силой с договорными нормами. В случае возникновения коллизии между общепризнанной нормой и правилом, предусмотренным в законе, приоритет в применении должен быть отдан общепризнанной норме международного права. Представляется, что такое понимание места общепризнанных принципов и норм международного права в правовой системе России не нарушит основ функционирования международной нормативной системы»14Зимненко Б.Л. Международное право и российское право: их соотношение // Московский журнал международного права. 2000. № 3. С. 167..
В целом же вряд ли можно ожидать активного применения судами Российской Федерации общепризнанных принципов и норм международного права. С.М. Пунжин, тщательно изучивший практику осуществления Конвенции о запрещении химического оружия, сделал важное наблюдение: «Анализ имплементационного законодательства по Конвенции отчетливо демонстрирует общую тенденцию, которой в основном придерживаются все законодатели независимо от особенностей правовых систем и принципов инкорпорации норм международного права во внутреннее право. Сложные теоретические проблемы соотношения международного и национального права не смущают законодателя и разрешаются достаточно просто... Материальные требования Конвенции, непосредственно и весьма серьезно затрагивающие интересы юридических и физических лиц, жестко закрепляются национальным законом»15Пунжин С.М. Требования к имплементационному законодательству в Конвенции о запрещении химического оружия и их реализация на практике // Московский журнал между народного права. 1997. № 1. С. 80.. Практика российских государственных органов обнаруживает ту же тенденцию: признавая на словах все части нормы, зафиксированной в ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, при решении конкретных дел суды применяют либо нормы национального законодательства, отражающие общие международные обязательства России, либо конкретные договоры.