Международные судебные учреждения и внутреннее право Российской Федерации

Международное законодательство


Вопрос о международном законодательстве стал привлекать интерес в последние десятилетия в связи с активным развитием международного права и появлением множества источников норм международного права, обязательных для государств. Общепринятого понятия международного законодательства не существует, хотя еще М.О. Хадсон озаглавил введение к своему Собранию текстов договоров «Международное законодательство» и в нем предложил определение: международное законодательство охватывает и процесс, и итог сознательных усилий, направленных на дополнение или изменение международного права1Hudson М.О. (cd) International Legislation: A Collection of the Texts of Multipartite International Instruments of General Interest Beginning with the Covenant of the League of Nations (Carnegie Endowment for International Peace Washington 1931-50). P. XIII.. После него международное законодательство традиционно рассматривалось в контексте целенаправленного развития международного права, и многие авторы называли его кодификацию, производимую с помощью правотворческих договоров, наиболее близким эквивалентом законодательства в международной системе.

Позднее понятие международного законодательства стали применять к процессу установления международных стандартов, т.е. рекомендательных норм, различными международными органами. Однако большинство авторов относят к нему принятие международными органами норм, прямо обязывающих государства.

При этом ни в каком случае международное законодательство не может быть приравнено к законодательству внутри государства, хотя некоторые общие черты здесь просматриваются. В частности, полномочие на правотворчество, делегированное международному органу, — это одно из тех отличий, которые отделяют международную законодательную деятельность от международного правотворчества в широком смысле. Многие авторы настаивают на том, что о международном законодательстве можно говорить только в том случае, если соответствующее решение международного органа не принято единогласно; иначе это была бы просто договорная норма.

Понятие международного законодательства в некоторой степени уже подвергалось толкованию в практике международных отношений. Так, Международный уголовный трибунал для бывшей Югославии в решении по делу Tadi заявил о том, что «в системе ООН нет законодательного органа в смысле применения законодательной техники, т.е. нет встроенного в структуру органа, формально упал помоченного принимать акты, прямо обязывающие субъектов международного права». Хотя Трибунал упомянул право Совета Безопасности ООН принимать обязательные для государств резолюции по главе VII Устава ООН, он не квалифицировал их как правотворческие. Только начиная с Резолюций Совета Безопасности 1373 (2001) от 28 сентября 2001 г. и 1540 (2004) от 28 апреля 2004 г. стали говорить о правотворчестве Совета. Так, в Резолюции 1373 было прямо сказано: «любой акт международного терроризма представляет собой угрозу для международного мира и безопасности», а в Резолюции 1540 такое же обобщение относилось к распространению оружия массового поражения: «распространение ядерного, химического и биологического оружия, а также средств его доставки представляет угрозу для международного мира и безопасности». Такие формулировки квалифицируют не конкретные события или действия, а применяются к неопределенному числу ситуаций. Немаловажно и то, что резолютивная часть обоих документов адресовалась не конкретным участникам событий, а неопределенному числу государств.

Реакция государств на эти резолюции показывает, что международное законодательство отличается не только по процедурным, но и по содержательным аспектам. Государства признают законодательным такой акт, который устанавливает обязательства общего и неконкретного характера для неопределенного круга адресатов и без ограничений во времени. Именно эти характеристики отличают указанные выше резолюции Совета Безопасности от принимавшихся им ранее обязывающих, но привязанных к конкретной ситуации. Приведенные характеристики также отделяют международные законодательные акты от обязывающих решений судебных и арбитражных органов, также привязанных к конкретным спорам и ситуациям.

Правотворческие договоры

Многие авторы предлагали относить к законодательству договоры, кодифицирующие нормы по отдельным сферам деятельности, например. Венскую конвенцию о дипломатических сношениях 1961 г.. Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г.2Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. Конвенция вступила в силу 27 января 1980 г. В ней участвуют 76 государств, в том числе Россия — с 29 апреля 1986 г., или такие, которыми устанавливается общий режим для регулирования поведения государств (например. Договор об Антарктике, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. или Генеральное соглашение по торговле и тарифам 1947 и 1994 гг.). В отличие от договоров-контрактов, которые создают конкретные взаимные обязательства для конкретных государств, эти договоры можно считать создающими право, правотворческими. Впрочем, на практике могут возникнуть затруднения в проведении между ними четкого разграничения.

Правотворческие договоры и сама идея международного законодательства — это результат движения к кодификации, которое развернулось в Европе в конце XIX в. и начале XX в. В его основе лежало убеждение в том, что международное право можно четко систематизировать и затем развивать по разработанной схеме. В отсутствие компетентного международного законодательного органа возникла идея проводить эту работу путем принятия многосторонних договоров, в надлежащих случаях подкрепленного подготовительной работой Комиссии международного права. Хотя правотворческие договоры обязывают лишь участвующие в них государства, высказывались мнения о необходимости создания таких норм, которые бы обязывали всех, включая третьи государства. Если договор будет принят достаточно большим числом государств по всему миру, говорили сторонники этой идеи, то правотворческая функция договора может привести не только к созданию прямого его влияния на участников, но и мощно подтолкнуть развитие обычного права в определенном направлении. Действительно, Международный суд в решении по делам о континентальном шельфе Северного моря3North Sea Continental Shelf Cases (Federal Republic of Germany/Denmark; Federal Republic of Germany/Netherlands) [1969] ICJ Rep 3. считает, что влияние договора на развитие обычного права может выражаться в том, что он «запускает» норму обычного права, способствует формированию такой нормы или кодификации и утверждению уже существующей обычной нормы.

Правотворческие договоры, несомненно, оказывают значительное воздействие на развитие международного права. Однако они не составляют часть международного законодательства в строгом смысле слова. Хотя к их заключению действительно приводят «сознательные усилия, направленные на внесение дополнений или изменений в международное право», и делается это с целью формирования обобщенных норм, рассчитанных на неопределенное число случаев применения, но в их основе лежит не делегированное международному органу полномочие; они лежат в рамках межгосударственного нормотворчества. Если в них не сформулирована обычная норма, их предписания обязательны только для тех государств, которые специально выразили на это согласие. Более того, общий нормотворческий эффект, который эти договоры могут косвенно оказывать посредством обычного права, необязательно связан с их статусом обязательного договора. В зависимости от обстоятельств подобное воздействие на развитие обычного права может быть оказано договорами еще до их вступления в силу, до кодификационных усилий со стороны Комиссии международного права, до рекомендательных деклараций принципов, принимаемых международными конференциями или органами, подобными Генеральной Ассамблее ООН. Распространение менее формальных способов образования международного права ведет к снижению значения нормотворческих договоров и процесса кодификации.

Многосторонние договоры предназначены для того, чтобы устанавливать долговременные отношения между государствами. При создании международной организации или правового режима для регулирования отношений в общих интересах его участники осознают, что в процессе осуществления договора он будет подвергаться изменениям. Поэтому международным организациям или конвенционным органам, создаваемым по договору, передаются полномочия учитывать необходимость эволюции договора и обеспечивать развитие новых стандартов, вводимых договором. Договоры обычно предусматривают широкий выбор процессуальных норм, регулирующих этот процесс.

Институционализированное правотворчество

Разработку договоров, учитывая межгосударственный характер этого процесса, опирающегося на их соглашение, трудно отнести к международному законодательству, в том числе в тех случаях, когда договор формулируется и принимается в рамках международной организации. Тем не менее, даже если введение в действие договоров остается прерогативой государств, степень институционализации процесса создания договора в рамках международного органа придает этому процессу оттенок законодательства.

Приведем в качестве примера Международную организацию труда.

По ст. 9 Устава МОТ правотворческий процесс сосредоточен в пленарном органе — Международной конференции труда, которая принимает конвенции МОТ. Конференции принадлежит центральная роль, от внесения предложений о принятии какой-либо конвенции в повестку дня, через трудный процесс разработки проекта различными подкомитетами Конференции с помощью секретариата МОТ, до принятия конвенции Конференцией. Примечательно, что в соответствии со ст. 3 Конституции МОТ каждое государство-член представлено на Конференции двумя должностными лицами из правительства, а также делегатами от работников и работодателей. Поскольку лица, не представляющие правительство, имеют право голосовать независимо по своему выбору, они играют значительную роль в принятии конвенций, для чего, согласно ст. 19 Конституции, требуется большинство в две трети всех участников Конференции. Решение о ратификации конвенций принимают государства, но они обязаны представить их органам, ответственным за ратификацию или утверждение. Если государство решает не ратифицировать конвенцию, оно обязано сообщить о своем законодательстве и обычной практике относительно вопросов, регулируемых соответствующей конвенцией.

Рамочные соглашения

Такие соглашения явно рассчитаны на будущее развитие уже принятых обязательств. Особенно широко они распространены в области охраны окружающей среды. В качестве примера можно привести Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой; Киотский протокол — принятый в г. Киото (Япония) в декабре 1997 г. в дополнение к Рамочной конвенции ООН об изменении климата; Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии; Протокол о гражданской ответственности и компенсации вреда вследствие трансграничного перемещения опасных отходов, Базельскую конвенцию о контроле за трансграничным перемещением опасных отходов.

Рамочные соглашения по форме больше напоминают протокол. В них обычно излагаются цели, руководящие принципы и основные обязательства сторон. И в них всегда включается раздел о процедурах для последующего развития материального права. Получается, что принятие такого документа не является завершением правотворческих усилий сторон, напротив, это служит началом некоего целенаправленного процесса. С этой точки зрения рамочные соглашения можно назвать «правотворческими», но совсем не в том смысле, о котором говорилось выше.

Этот инструмент (рамочные соглашения) оказался особенно плодотворным в тех областях сотрудничества, где имеют значение научные данные или необходимы особенно точные формулировки. Часто принятие рамочного соглашения сопровождается положением о потенциальном развитии с помощью протоколов, и уже в протоколах стороны уточняют свои обязательства, как, например, обязательство по сокращению выбросов в атмосферу и т.п. С основным договором протоколы связаны через общие институты (секретариат или орган технической экспертизы) и процессуальные нормы (о порядке принятия решений или внесения поправок).

Конечно, принятие последующих протоколов к какому-либо соглашению вовсе не означает, что это соглашение — рамочное. Например, Договор об Антарктике более чем через 30 лет после принятия был дополнен Протоколом о защите окружающей среды.

Принятие протоколов распространено и во многих других областях международных отношений. Примером может служить Рамочная конвенция ВОЗ по борьбе против табака.

Рамочные соглашения и метод принятия протоколов играют важную роль в совершенствовании правового регулирования, но их нельзя назвать законодательными актами. Органы, создаваемые для мониторинга исполнения обязательств по рамочному соглашению, не наделяются самостоятельной компетенцией на создание протоколов, они только служат организационными рамками. Протоколы являются самостоятельными договорами, которые принимаются, подписываются и ратифицируются так же, как и другие договоры.

Возможность изменения договора

Традиционно изменение текста договора регулируется ст. 39 Венской конвенции о праве международных договоров4«Договор может быть изменен по соглашению между участниками. Нормы, изложенные в части II, применяются в отношении такого соглашения, если только договор не предусматривает иное». и вполне соответствует процессу первоначального принятия договора. Элемент законодательства здесь не просматривается. Например, внесение поправок в Рамочную конвенцию ООН об изменении климата в соответствии со ст. 15 принимается на заседании Конференции сторон, обычно консенсусом или, в крайнем случае, тремя четвертями голосов и вступает в силу только после принятия поправок тремя четвертями участников и только для государств, ратифицировавших поправки.

Консенсус — это предпочтительный метод для принятия поправок к соглашениям об охране среды; во многих других случаях поправки принимаются простым большинством. Так, в Устав Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН5Аббревиатура, используемая для обозначения данной организации. — ФАО — происходит от английского названия UN Food and Agricultural Organization. поправки, вводящие новые обязательства для государств, принимаются большинством в две трети поданных голосов, при условии, что в этом числе представлено более половины членов ФАО. Они вступают в силу (по статье XX) для принявших государств после принятия двумя третями членов ФАО. Несколько по-другому действует Международный союз электросвязи6Международный союз электросвязи (МСЭ) — между народная организация, в рамках которой правительствами и частным сектором координируются глобальные сети и услуги электросвязи. Основан в Париже в 1865 г. как Международный телеграфный союз. МСЭ получил свое нынешнее название в 1934 г.. Поправки в его Устав могут, в соответствии со ст. 55, быть приняты большинством в две трети, а в саму Конвенцию — даже простым большинством (ст. 42). Более того, для ускорения принятия поправок пороговое условие опушено, и по ст. 55 Устава и ст. 42 Конвенции поправки начинают действовать между принявшими государствами.

В отношении других многосторонних договоров межгосударственная природа процесса внесения поправок еще более очевидна, а роль соответствующего международного органа еще более ограничена. Например, ст. 13 Конвенции о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении требует созыва специальной конференции для обсуждения и принятия поправок.

Такие модели принятия поправок к договорам, где поправки действуют для ратифицировавших их государств, могут привести к мозаичности правового режима, создаваемого договором, поскольку обязательства участников будут разными. Поэтому в некоторых договорах специально предусмотрены положения, регулирующие пересмотр договора или внесение в него поправок таким образом, чтобы обеспечить целостность договора и равные обязательства участников.

Примером из давнего времени может служить Мирный договор с Германией, заключенный после Первой мировой войны. Это была часть Версальского договора, и в нем говорилось о возможном изменении Статута Лиги Наций и Устава МОТ. В обоих случаях предусмотрено, что поправки вступают в силу после ратификации их определенным числом членов организации. Ни одно государство-участник не может быть обязано без его согласия, но отказ от ратификации поправок прекращает членство этого государства. В настоящее время подобный подход обнаруживается в отношении некоторых, считающихся особенно важными, поправок к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации в ее ст. 94, а также в Конвенции о Международной морской организации (ст. 52)7ИМО образована 6 марта 1948 г. в Женеве с принятием Конвенции о межправительственной морской консультативной организации (ИМКО) (англ. Inter-Govemmental Maritime Consultative Organization. IMCO). Конвенция вступила в силу 17 марта 1958 г., и вновь созданная организация приступила к своей практической деятельности. На 9-й сессии Ассамблеи этой организации (Резолюция А358(1Х)) ее название было изменено, и с 22 мая 1982 г. действует ее нынешнее название..

Ограничительные положения включены и в Устав ООН. Согласно ст. 1088Поправки к настоящему Уставу вступают в силу для всех членов Организации, после того как они приняты двумя третями голосов членов Генеральной Ассамблеи и ратифицированы, в соответствии с их конституционной процедурой, двумя третями членов Организации, включая всех постоянных членов Совета Безопасности. и 1099sup>1. С целью пересмотра настоящего Устава может быть созвана Генеральная конференция членов Организации Объединенных Наций в срок и в месте, которые должны быть определены двумя третями голосов членов Генеральной Ассамблеи и голосами любых девяти членов Совета Безопасности. Каждый член Организации будет иметь на Конференции один голос. 2. Любое изменение настоящего Устава, рекомендованное двумя третями голосов участников Конференции, вступит в силу по ратификации, в соответствии с их конституционной процедурой, двумя третями членов Организации, включая всех постоянных членов Совета Безопасности. 3. Если такая Конференция не состоится до десятой ежегодной сессии Генеральной Ассамблеи, считая со вступления настоящего Устава в силу, предложение созвать такую Конференцию включается в повестку дня этой сессии Генеральной Ассамблеи, и Конференция созывается, если это будет решено простым большинством голосов членов Генеральной Ассамблеи и голосами любых семи членов Совета Безопасности. Устава поправки к Уставу должны быть одобрены двумя третями от общего числа членов Генеральной Ассамблеи ООН и вступают в силу для всех членов Организации после ратификации двумя третями от общего числа членов, включая постоянных членов Совета Безопасности.

Подобные положения использованы в ст. 36 Устава МОТ и для изменения уставных документов нескольких других специализированных учреждений ООН, в том числе Всемирной организации здравоохранения (ст. 73 Устава), Всемирной метеорологической организации (ст. 28 Конвенции ВМО), а также ЮНЕСКО (в случае внесения фундаментальных изменений или новых обязательств для государств-членов) (ст. XIII Устава). Также подобные правила включены в учредительные документы и других организаций: Лиги арабских государств (ст. 19 Устава), Совета Европы (ст. 41 Устава).

Такой подход основан на учете позиции каждого государства- участника, но принцип большинства делает возможным формирование обязательств для отдельного государства без его специального согласия. Единственным средством избежать этого становится выход из организации, учитывая, что по ст. 56 Венской конвенции о праве договоров выход всегда возможен10«Участник уведомляет не менее чем за двенадцать месяцев о своем намерении денонсировать договор или выйти из него».. В некоторых случаях такая ситуация прямо предусмотрена учредительными документами, например, ст. 19 Пакта Лиги арабских государств.

В этих случаях соответствующий орган принимает стандарты или поправки большинством. Они становятся обязательными для всех участников договора, кроме тех, кто в письменной форме выражает намерение не брать на себя такое обязательство, причем это должно быть сделано в определенный срок. В этом случае каждый участник сохраняет за собой право контроля над своими обязательствами, хотя согласие на поправки презюмируется и может быть устранено только специальным актом. Здесь явно выраженное согласие заменяется подразумеваемым. В этих условиях возрастает значение решения международного органа. Поэтому некоторые авторы считают, что этот способ внесения поправок можно отнести если не к законодательным, то квазизаконодательным мерам.

Однако вспомним, что ст. 11 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., говоря о формах согласия государств на обязательность договора, допускает подписание, подписание ad referendum или парафирование представителями этих государств текста договора или заключительного акта Конференции, содержащего этот текст. Поэтому такой метод принятия поправок следует считать упрошенной формой правотворчества сторон.

Рассматриваемый метод часто используется для принятия или пересмотра административных или технических стандартов, поскольку такие стандарты считаются менее политически отягощенными, чем материальные обязательства по договору. Кроме того, они могут требовать частого и незамедлительного усовершенствования. Примерами включения таких методов в текст договора могут служить Венская конвенция об охране озонового слоя11Конвенция была принята 22 мая 2001 г. в г. Стокгольм (Швеция) и вступила в силу 17 мая 2004 г.. Рамочная конвенция об изменении климата (ст. 16) и Протокол Киото (ст. 21), Конвенция о биологическом разнообразии (ст. 30), Базельская конвенция (ст. 18), а также Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях.

Вариации приведенного метода можно также обнаружить в методах установления стандартов международными организациями, например, в Чикагской конвенции о международной гражданской авиации. Совет ИКАО устанавливает стандарты безопасности, регулярности и эффективности воздушного движения (ст. 37), включая их в приложения к Конвенции (ст. 54). Приложения принимаются или изменяются голосованием в две трети членов Совета и затем представляются всем государствам-участникам. Они начинают действовать в течение трех месяцев, если только большинство участников не заявит о своем несогласии с Советом (ст. 90). Отдельные государства-участники, не согласные с некоторыми или всеми стандартами, вправе отклонить их (ст. 38).

Процедура принятия решения при воздержании одного из членов используется в некоторых рыболовных комиссиях — международных органах, наделенных функциями управления рыболовством в отдельных районах Мирового океана. Так, Рыболовная комиссия Северо-Восточной Атлантики и Североатлантическая рыболовная организация вправе принимать рекомендации или предложения для совместных действий большинством голосов. Принятые таким образом меры имеют обязывающий характер для всех сторон, кроме тех, кто выражает явное несогласие с ними.

По Уставу Международного союза электросвязи всемирные конференции по международным телекоммуникациям могут пересматривать постановления о международной связи (ст. 25), которые являются обязательными актами Союза. Государства-члены могут сделать оговорки при подписании актов о пересмотре. Акты вступают в силу для принявших их государств и применяются временно для тех государств, которые подписали, но не ратифицировали их, кроме тех из них, кто выразил возражение против такого временного применения в момент подписания. Через 36 месяцев, если подписавшее государство не известило о своем решении относительно согласия с актом о пересмотре, оно считается согласившимся с пересмотром.

Статья 21 Устава ВОЗ уполномочивает Ассамблею Организации принимать постановления по вопросам общественного здравоохранения большинством голосов. Эти постановления обязывают все государства-члены, кроме тех, которые их явно отвергли или заявили к ним оговорки. В 1951 г. Ассамблея приняла ряд постановлений, которые должны были заменить действовавшие 13 конвенций с целью приспособить их к новым требованиям времени. В постановлениях, в частности, содержалось требование к Ассамблее признавать оговорки государств-участников. Если одно из государств- участников настаивает на своей оговорке, несмотря на возражения Ассамблеи, соответствующее постановление не отменяет ее.

Еще одна версия этой процедуры предусмотрена Конвенцией Всемирной метеорологической организации. Конгресс (главный орган ВМО) вправе принимать обязательные постановления по вопросам метеорологической деятельности большинство в две трети голосов (ст. 7 Конвенции ВМО). Но стороны обязаны только «сделать все возможное для имплементации решений Конгресса» и могут заявить, что они считают их «неэффективными» временно или на постоянной основе (ст. 8).

Подобный подход принят в нескольких конвенциях, принятых в рамках ИМО (Международной морской организации), в том числе в Конвенции по облегчению международного морского судоходства для стандартов, зафиксированных в Приложении. В соответствии с Конвенцией стороны могут указать, что считают «неэффективным» применение некоторых стандартов (ст. VI-VIII). Однако главный орган может решить двумя третями голосов, что эти стандарты такого свойства, что не принимающее их государство перестает быть участником Конвенции. Пересмотр или внесение изменений в саму Конвенцию вступает в силу для всех участников, кроме тех, которые предварительно уже заявили о непринятии.

Таким образом, процедура принятия решения при воздержании одного или более участников создает условия для развития договора. Далее, поскольку формальное согласие сторон не требуется, новые или измененные стандарты могут вступить в силу без использования требующего много времени механизма внутригосударственного одобрения. Именно поэтому данная процедура может иметь значительные последствия для разделения властей во внутригосударственном правопорядке. По меньшей мере, в тех государствах, где заключенные договоры требуют одобрения законодательной власти, данная процедура может сместить эту операцию на уровень исполнительной власти. Поскольку соответствующие стандарты — технические по природе, это смешение не должно вызвать проблемы. Однако зачастую трудно провести разграничительную линию между техническими и более существенными вопросами. Например, если в приложении к природоохранному соглашению перечислены вещества, затронутые соглашением, этим фактически устанавливаются пределы обязательства по договору. Поэтому в некоторых природоохранных соглашениях предусматриваются приложения разных категорий. Так, хотя Протоколом Киото допускается процедура воздержания отдельных участников в отношении чисто технических вопросов, там специально установлено, что процедура внесения изменений относится к приложениям А и В (ст. 21). В Приложении А перечислены парниковые газы, к которым применимы положения Протокола; в Приложении В содержится список количества выбросов для каждого участника, т.е. определены обязательства каждого участника по сокращению выбросов.

Формирование обязывающих норм международными

организациями и конвенционными органами

Международное правотворчество более всего напоминает законодательство в тех случаях, когда какой-либо международный орган принимает нормы, непосредственно обязывающие государства-участники. Именно потому, что такой метод нормотворчества резко отличается от классического, основанного на соглашении, этот способ используется довольно редко и в очень ограниченных пределах. Соответствующие договоры обычно содержат исчерпывающий список вопросов, к которым такой способ может применяться; подразумеваемые полномочия, в принципе общепризнанные за всеми международными организациями, здесь не учитываются.

Ряд учредительных договоров международных организаций допускают создание обязывающих норм в очень ограниченных пределах. Можно привести три примера. Устав ФАО содержит комбинированную модель. Обязательные поправки могут быть приняты двумя третями голосов членов главного органа, если они не создают новые обязательства для государств-участников и ассоциированных членов, и принимаемые поправки не требуют индивидуального одобрения (ст. 2). Если стоит вопрос о новых обязательствах, требуется осуществить формальную процедуру принятия поправок.

Поправки к Уставу ЮНЕСКО, которые не вносят фундаментальные изменения в цели организации и не создают новые обязательства для участников, могут быть приняты большинством в две трети голосов главного органа и станут обязательными для всех членов (ст. XIII).

Несколько более пространные положения содержатся в Уставе Совета Европы. Статья 41 Устава предусматривает формальную процедуру принятия поправок; но на практике предпочтением пользуется иной способ. Устав позволяет Комитету министров принимать так называемые «уставные резолюции», которые дополняют Устав, не затрагивая и не изменяя его основные положения. Если они не касаются специально указанных вопросов, для решения которых требуется единогласие, эти резолюции могут приниматься большинством в две трети голосов. Впрочем, на практике такие резолюции принимаются консенсусом.

Некоторые из таких соглашений уполномочивают главный орган делать положения договоров обязательными для всех участников. Наиболее часто в литературе указывают на ст. 2 Монреальского протокола, которая допускает определенные изменения путем «приспособления» к соответствующим приложениям, которые предписывают контрольные меры относительно веществ, уже регулируемых протоколом. Если невозможно достичь консенсуса, протокол позволяет принятие голосованием в две трети, включая большинство присутствующих и участвующих в голосовании индустриальных и развивающихся стран-участниц. Принятые изменения обязательны для всех участников протокола. Хотя все изменения до сих пор принимались консенсусом, остается вероятность того, что какая-либо из сторон будет обязана решением большинства, которое она не поддерживала.

Подобные положения содержатся и в других многосторонних соглашениях по вопросам охраны окружающей среды. Разница заключается только в том, что соответствующее решение должно быть принято консенсусом, и в договоре нет специального регулирования на этот счет. Для иллюстрации приведем ст. 16 Протокола к Конвенции ООН 1979 г. о трансграничном загрязнении на большие расстояния и о дальнейшем сокращении выбросов серы, а также ст. 11 Протокола о борьбе с окислением метана к той же Конвенции. Поскольку они включены в технические приложения, содержащиеся в них стандарты, строго говоря, не являются обязательными. Однако, учитывая то, что приложения касаются таких вопросов, как предельные нормы выбросов для веществ, регулируемых обязательными положениями Протокола, разницу уловить трудно.

Подобно этому, в соответствии со ст. 22 Роттердамской конвенции о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле, решение, принятое консенсусом, может изменить приложение, содержащее список веществ, регулируемых Конвенцией. Картахенский протокол также предусматривает, что согласие на перемещение через границу некоторых веществ требует определенной процедуры предварительного согласия (живых генетически измененных организмов). В этом случае протокол обязывает принять решение консенсусом, или, в крайнем случае, решением большинства главного органа для определения организмов, изымаемых из-под действия процедуры (ст. 7).

Согласно ст. 17 Протокола Киото создаваемый главный орган «определяет соответствующие принципы, правила и основные направления, в особенности для подтверждения, извещения и отчетности в торговле выбросами». Учитывая слово «правила», некоторые авторы квалифицируют данное положение как предоставляющее право главному органу формулировать обязательные нормы. Однако это сомнительный вывод: приведенная формулировка не слишком ясно говорит о предоставлении таких полномочий, которые на настоящий момент в международном праве остаются исключительным случаем. Возможно, практика применения Протокола внесет ясность. В настоящее время ст. 17 Протокола Киото — лишь один пример того, как положения договора делают возможным его развитие путем установления стандартов главным органом.

В дополнение к участию в принятии новых правил для государств-членов международные организации наделены также определенными полномочиями в отношении вопросов организации их внутренней жизни. По общему мнению, внутреннее право международной организации включает в себя правила, которые регулируют деятельность самой организации, ее персонала и представителей при организации, создание вспомогательных органов, процедурные вопросы, финансирование, либо административные проблемы, например, соглашения с государствами пребывания или сотрудничество с другими международными организациями. Учредительные документы обычно неоспоримо предоставляют полномочия на внутреннее правотворчество. Самый простой пример: ст. 17 Устава ООН позволяет Генеральной Ассамблее право одобрения бюджета Организации, а также финансовых и бюджетных отношений со специализированными учреждениями. Ассамблея также вправе принимать собственные правила процедуры (ст. 21) и создавать вспомогательные органы (ст. 22). Помимо прямо установленных полномочий международным организациям принадлежат также подразумеваемые полномочия для принятия правил, необходимых для их эффективной деятельности.

Многие авторы утверждают, что внутреннее право адресовано только органам организации, ее представителям или персоналу. Однако эти правила неизбежно затрагивают права и обязанности государств в пределах организации а, возможно, и за ее пределами. Здесь нельзя не вспомнить события вокруг миротворческих сил в Конго (Заире). В начале 1960-х годов в этой стране развернулась жестокая гражданская война. Из-за противоречий между постоянными членами Совета Безопасности этот орган не смог принять решение о проведении миротворческих операций. Решение было принято Генеральной Ассамблеей ООН. Позднее возник вопрос о возмещении расходов на операции, проведенные по решению Ассамблеи. Международный суд в своем консультативном заключении «О некоторых расходах ООН» подтвердил полномочия Генеральной Ассамблеи включать расходы на проведение миротворческих операций в соответствующую статью своего бюджета, как это предписывает ст. 17 Устава. Данное консультативное заключение непосредственно касалось внутреннего права Организации, тем более что миротворческие операции не предусмотрены Уставом прямо, поэтому нет прямого установления, какой из органов ООН должен принимать подобное решение. Хотя по Уставу ООН главная ответственность за поддержание мира и международной безопасности возложена на Совет Безопасности (ст. 24)12«Для обеспечения быстрых и эффективных действий Организации Объединенных Наций ее члены возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности. Совет Безопасности действует от их имени»., Генеральная Ассамблея также обладает полномочиями обращать внимание на любые события, подпадающие под сферу действия Устава (ст. 10)13«Генеральная Ассамблея уполномочивается обсуждать любые вопросы или дела в пределах настоящего Устава или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов, предусмотренных настоящим Уставом, и. за исключениями, предусмотренными статьей 12, делать рекомендации членам Организации Объединенных Наций или Совету Безопасности или / и членам Организации и Совету Безопасности по любым таким вопросам или делам».. Таким образом, некоторое совпадение полномочий органов ООН может быть разрешено в отношении нефинансируемой деятельности, что в итоге означает воздействие на многие вопросы международного права, а не только затрагивает внутреннее право ООН.

Положения о полномочиях на формирование внутреннего права встречаются также в многосторонних соглашениях, регулирующих создание постоянных конвенционных органов. Например, Рамочная конвенция ООН об изменении климата уполномочивает комитет, созданный для мониторинга исполнения Конвенции, создавать вспомогательные органы (ст. 7), принимать правила процедуры и финансовые правила, выпускать постановления о сотрудничестве с надлежащими международными организациями или межправительственными органами, и устанавливать правила, касающиеся присоединения и статуса наблюдателей на его заседаниях. Рамочная Конвенция ВОЗ о борьбе с табаком также содержит почти идентичные положения (ст. 23).

Активное развитие таких органов управления международными отношениями, как конвенционные органы, ставит вопрос об уточнении и, возможно, расширении их полномочий. Некоторые авторы полагают, что конвенционные органы, создаваемые на основании многосторонних природоохранных соглашений, настолько сильно напоминают международные организации, что к ним вполне применима концепция подразумеваемых полномочий, в связи с чем соответствующие соглашения могут получать дальнейшее развитие. Так, утверждается, что ст. 17 Протокола Киото, если и не прямо уполномочивает Комитет на создание обязывающих норм, то, во всяком случае, подразумевает это. Принятие норм о торговле выбросами — это форма внутреннего правотворчества. Правомерность такой аргументации сомнительна. Поскольку эти правила затрагивают межгосударственные сделки, вряд ли можно отнести их к чисто внутреннему праву. Утверждается также, что Комитет может опираться на правотворческие полномочия, вытекающие из общих полномочий, переданных ему, для того чтобы принимать меры, необходимые для достижения целей соответствующего соглашения, включая действия, лежащие на границе между внутренним и внешним правом.

Принятие не обязывающих норм международными организациями или конвенционными органами

Такие действия международных организаций заслуживают внимания, поскольку существует потенциальная возможность влияния этих не обязывающих норм на развитие международного права, а также потому, что процессы принятия обязывающих и не обязывающих норм поразительно схожи.

Прямого влияния не обязывающих норм на международное право не может быть. Но косвенное влияние невозможно не заметить. Рекомендательные декларации принципов или кодексы поведения подготавливают почву для принятия договоров, а также влияют на содержание обычных норм. Для примера обратимся к резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН.

Ассамблея формально не может принимать нормы, обязывающие кого-либо, кроме органов ООН. Согласно ст. 10 Устава Генеральная Ассамблея уполномочивается обсуждать любые вопросы или дела в пределах настоящего Устава или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов, предусмотренных настоящим Уставом, и, за исключениями, предусмотренными ст. 12, давать рекомендации членам Организации Объединенных Наций или Совету Безопасности или / и членам Организации и Совету Безопасности по любым таким вопросам или делам. В прошлом о юридической силе резолюций Генеральной Ассамблеи велись довольно ожесточенные дискуссии; в дальнейшем общепринятым стало мнение о том, что они не имеют обязательной силы, однако имеют юридический эффект: резолюции отражают толкование государствами положений Устава, и. как подтвердил Международный Суд в решении по делу «О военной и полувоенной деятельности в Никарагуа» и в консультативном Заключении о правомерности использования ядерного оружия, они могут быть доказательством существования opinio juris относительно тех или иных норм обычного права. Особый вес резолюциям Генеральной Ассамблеи придает характер ООН как универсальной организации, имеющей широкие полномочия.

Следует обратить внимание и на так называемые кодексы поведения — акты, принимаемые международными организациями ДЛЯ унификации практики государств в тех областях международного сотрудничества, где не удается сформировать договор или иной документ, имеющий обязывающую силу. Хорошей иллюстрацией этому служит Кодекс поведения относительно распространения и использования пестицидов, разработанный ФАО в 1985 г. Разработка Кодекса, который предусматривает систему предварительного оповещения о согласии, была вызвана озабоченностью со стороны развивающихся стран тем, чтобы опасные вещества импортировались из развитых стран безопасными способами. В 1987 г. Кодекс был дополнен Лондонскими Основными направлениями об обмене информацией о химикатах в международной торговле, принятыми в рамках ЮНЕП14Русская аббревиатура — копия английской UNEP — United Nations Environment Programme, т.е. Программа ООН по окружающей среде. Это вспомогательный орган ООН.. Эти документы, не имеющие обязательного характера, не только были широко имплементированы государствами, но ими была подготовлена почва для принятия в 1998 г. обязывающего соглашения — Роттердамской конвенции.

Общее в процедурах образования обязывающих и не обязывающих норм

Международные органы нередко принимают целые наборы стандартов, которые весьма напоминают законодательные акты, но не обладают юридической силой. Они нередко сформулированы в императивных выражениях, языком, который более привычен для обязывающих документов («обязан»). Эти стандарты могут быть сформулированы для использования на межгосударственном уровне, или предназначены для местных властей, в некоторых случаях — для негосударственных образований. Во многих отношениях такие стандарты напоминают постановления или основные направления, принимаемые в национальном законодательстве. Некоторые авторы констатируют развитие так называемого «глобального административного права».

Интересно отметить, что и государства реагируют на не обязывающие стандарты, принятые международными органами, почти так же, как на обязательные нормы. Они также тщательно обсуждаются, и иногда государства заявляют оговорки к ним. Нередко не обязывающие стандарты имплементируются государствами так же добросовестно, как нормы международного права, с помощью административных или законодательных актов. Разделение властей внутри государства, которое имеет такое большое значение для имплементации обязывающих договоров, но еще более для разрастающейся массы не обязывающих, но могущих иметь значительные последствия стандартов.

Один из наиболее давних примеров принятия таких стандартов международной организацией — это практика МОТ. Ее пленарный орган уполномочен принимать рекомендации. Рекомендации не подлежат ратификации государствами, однако они принимаются почти по такому же процессу, как и обязывающие нормы (ст. 19), и, что еще более примечательно, требуют примерно таких же имплементационных действий со стороны государств: государства должны представить рекомендации уполномоченному национальному органу «с целью введения в действие национальным законодателем». Государства-члены обязаны информировать МОТ об их действиях по имплементации, а также, по требованию МОТ, докладывать о дальнейших шагах, предпринимаемых в отношении рекомендаций.

Рекомендации широко используются в рамках Совета Европы. Его Устав требует единогласия для принятия рекомендаций Комитетом министров (ст. 20). Однако, в связи с расширением Совета, государства-члены в 1994 г. согласились отказаться от требования единогласия. Рекомендации обычно содержат принципы и основные положения, которые оставляют государствам-членам значительную свободу усмотрения, в частности, в их тексте вместо «shall» (должен) обычно употребляется «should» (следует). Таким образом, рекомендации позволяют сделать политику государств по их имплементации достаточно гибкой. Тем не менее, по содержанию рекомендации нередко напоминают скорее обязывающие документы. И Комитету министров предоставлено право запрашивать информацию о ходе выполнения рекомендаций (ст. 15). Более того, государства-члены сами проявляют к рекомендациям такое же отношение, как к обязывающим документам, например, нередко заявляют оговорки или делают заявления об условиях выполнения.

Подобная процедура разработана в рамках Договора об Антарктике. С момента его вступления в силу в 1961 г. Договор формально не изменялся. Вместо этого стороны принимали «рекомендованные меры». Некоторые из них сформулированы в императивных терминах, что фактически изменяет дух Договора, или даже ведет к изменениям в правах и обязанностях сторон. Такие меры, согласно Договору, должны приниматься единогласно на консультативном совещании сторон и вступать в силу после одобрения (не ратификации!) на национальном уровне всеми сторонами (ст. IX (4) Договора). Хотя далеко не все предложенные меры получили одобрение всех сторон, на практике государства-участники обычно приступают к их выполнению еще до достижения единогласного одобрения. Единого мнения сторон о юридической силе рекомендаций нет. На 19-м консультативном совещании в 1995 г. было принято решение, в котором сделана попытка провести разграничение между «мерами», содержащими положения, которые по форме выглядят обязывающими после одобрения сторонами, «решениями» по внутренним организационным вопросам, которые вступают в силу по своей процедуре, и «резолюциями», выдержанными в достаточно спокойном тоне. Необходимость такого обобщающего подхода показывает, что самые мягкие меры по установлению стандартов в рамках режима со временем признаются как более обязательные.

Такое развитие событий возможно и в связи со многими другими многосторонними договорами, особенно в области охраны окружающей среды. Достаточно указать на Протокол Киото, который уполномочивает конвенционный орган разрабатывать и принимать основные направления, правила и процедуры, необходимые для приспособления к текущим нуждам его центральных положений, как те, что относятся к обязательствам государств по предоставлению информации (ст. 2 и 7), и к механизмам продажи единиц выбросов (ст. 6, 12, 17). Пока нет общего мнения по поводу того, можно ли толковать эти положения как допускающие принятие обязательных решений конвенционным органом. Тем не менее, все эти решения были объектом подробного обсуждения, и многие из них сформулированы в терминах, которые чаще используются в обязывающих нормах, и в них широко используется термин «shall» (должен). Эти решения налагают на государства довольно обширные требования, которые государствам необходимо исполнять, чтобы продолжать свое участие в механизмах торговли выбросами. В некоторых случаях неисполнение этих решений могут повлечь существенные последствия для государства, в частности, отрешение от участия в торговле выбросами.

Isfic.Info 2006-2020