Международные судебные учреждения и внутреннее право Российской Федерации

Правотворчество международных судебных учреждений

Формирование собственного внутреннего права

1. Понятие

Международные организации обычно создаются по договорам между государствами или иными субъектами международного права. Такой договор можно рассматривать как «конституцию» организации. Он содержит положения, не только относящиеся к правам и обязанностям государств-членов и к целям и полномочиям соответствующей организации, но также и к тем органам, которые будут созданы, к их деятельности и компетенции. Он также часто предусматривает порядок принятия правил отдельных органов; если нет ясных положений об этом в договоре, органы, тем не менее, можно считать имеющими подразумеваемые права на принятие правил их эффективной деятельности. Эта компетенция более или менее независима от компетенции организации на принятие резолюций и решений относительно повеления государств в целом.

Нормы, определяющие внутренний порядок организации, содержащиеся в учредительном договоре, так же, как «вторичное» право, введенное самой организацией, составляют ее внутреннее право. Следует проводить различие между правилами, которые с самого начала задумываются как обязывающие, и нормами, которые являются необязывающими, т.е. просто политическими и административными указаниями. Являются ли правила юридически обязывающими или нет, зависит от полномочий органа и его намерений в каждом конкретном случае. Необязывающие нормы mutatis mutandis можно сравнить с правилами международной вежливости.

2. Типы внутренних правил

Внутреннее право организации можно классифицировать или провести дополнительное деление по формальным признакам либо в зависимости от их материального содержания.

Дифференциация по форме

Основной договор (или договоры) организации обязывает государства-члены, а также органы. Поскольку эти правила регулируют внутренний порядок организации, они составляют самый верхний уровень внутреннего права.

По учредительному договору главные органы имеют полномочия на принятие норм, определяющих порядок их работы и их должностных лиц. Есть ли между главными органами иерархия или нет, зависит от соответствующих положений учредительных документов.

Вспомогательные органы, предусмотрены ли они учредительным договором или созданы на основании отдельного акта главного органа, также могут принимать правила в пределах своей компетенции. Эти правила подчиняются правилам главного органа.

Деление по форме может быть также произведено между общими нормами, действующими для множества или значительного числа потенциальных ситуаций, и решениями для отдельных случаев. Следует ли решения для отдельных случаев (такие как распоряжения, отдаваемые отдельному должностному лицу, либо решение административного трибунала) считать правом, зависит от теоретических выкладок. Если за право принимать только нормы общего применения, тогда индивидуальные решения — это не право. Однако можно считать их частью внутреннего права.

Дифференциация по содержанию

Возможное содержание внутренних норм невозможно описать в абстрактных терминах. Цели и принципы каждой организации, ее полномочия и организационная структура, статус и число должностных лиц и персонала, а также другие факторы имеют решающее значение для протяженности и содержания внутренних правил каждой организации. Тем не менее, можно выделить основные модели.

Почти каждому органу необходимы правила процедуры для того, чтобы действовать эффективно. Независимо от того, содержит ли учредительный договор явно выраженное регулирование (как, например, ст. 21 Устава ООН), каждый орган располагает полномочиями создавать такие правила. Значительная часть внутреннего права организации состоит из правил процедуры, действующих внутри организации.

Другой важный комплекс правил охватывает наложения о бюджете и излагает рамки финансового управления в организации в целом, в том числе источники финансирования. В большинстве организаций расходы несут государства-члены, а главный орган оценивает вложения каждого в бюджет организации.

Международная гражданская служба состоит из нескольких тысяч служащих. Для определения их прав и обязанностей сформулировано огромное количество правил в актах, принятых различными органами организаций. Во многих организациях можно установить иерархию норм. Так, общий акт, принятый главным органом, содержит основные принципы, регулирующие гражданскую службу, однако генеральный секретарь или генеральный директор вводит уточняющие положения. Кроме того, нередко создаются международные административные трибуналы или бюро, и принимаются акты об их составе и полномочиях. В соответствии с этими разнообразными правилами трибуналы или бюро компетентны решать индивидуальные иски и дела, применяя к ним соответствующие правила, в том числе общие принципы права.

Вооруженные формирования международных организаций также нуждаются в правилах деятельности, дисциплины и т.п. Отвечая на эту потребность, было создано внутреннее право немалого объема, особенно в связи с деятельностью Сил ООН.

3. Внутреннее право — это международное право?

Внутреннее право имеет большое значение. Однако ни ст. 38 Статута Международного суда, никакой другой договор ничего не говорят о положении внутреннего права среди источников международного права. Внутреннее право — это действительно право?

Немногие авторы, в том числе Дж. Балладоре Паллиери, отрицают, что это право. Они считают, что внутренние нормы, невзирая на то, являются ли они обязывающими или нет по учредительному договору, — не право в юридическом смысле. Однако неясно, что это.

Постепенно в международном праве сформировалось другое мнение, которое характеризует его как право, но не международное право. Они считают, что внутреннее право составляет новый и отдельный правопорядок наряду с международным правом в действительном смысле, это правопорядок sui generis. Эта теория может быть подтверждена общими аргументами о том, что международное право — это межгосударственное право, но это можно поставить под сомнение.

Превалирующее мнение состоит в том, что внутреннее право международных организаций — это новая отрасль международного права. Действительно, базис внутреннего права — учредительный договор каждой организации; принятие и обязывающая сила внутреннего права проистекают из этого договора, толкуемого в соответствии с практикой этой организации. Государства-члены, действующие через организации и в органах организации — это тоже первичный источник этой отрасли права.

4. Валидитарность и ничтожность

Вряд ли можно сомневаться в том, что все органы и сформулированное ими внутреннее право подчиняются учредительному договору, «конституции» организации. Если какой-либо орган выходит за рамки своих полномочий и компетенции, его акты неправомерны. Делает ли это соответствующий акт ничтожным — это неясно. Определенный ответ можно будет дать тогда, когда один из органов или международный суд или трибунал уполномочен решать такие вопросы, причем его решения обязательны. Поскольку в большинстве организаций нет такого финального арбитра, и поскольку не сформировалось на этот счет ясных норм, можно предлагать только приблизительные решения.

Если какой-либо орган, формулируя внутреннее право, со всей очевидностью действует ultra vires, возникают серьезные аргументы в пользу отмены такого акта, последствием чего будет то, что ни государства-члены, ни другие органы того же уровня не будут им связаны. Но неясно, какие акты очевидно ultra vires. Неизвестно также, могут ли государства-члены или сама организация также и в других случаях денонсировать юридически акт ultra vires и таким образом лишить его обязывающей силы. Ясное решение здесь невозможно.

Если несколько органов организации стоят на одном уровне, каждый орган сам толкует учредительный договор, так что это толкование не имеет силы для других органов. Например, может случиться, что органы занимают разные позиции относительно валидитарности актов, принятых одним из них. В связи с этим следует отметить, что Международный суд в деле о некоторых расходах заявил что акт Генеральной Ассамблеи может быть валидитарным, даже если Ассамблея превысила свои полномочия (но не полномочии Организации).

С другой стороны, существующая иерархия между органами делает ничтожными акты подчиненного органа, которые не соответствуют правилам, принятым более высоким органом. Например, если Генеральный секретарь организации издает правила для персонала, которые не соответствуют правилам, изданным Генеральной Ассамблеей, то приоритет принадлежит последним.

Развивающийся корпус норм внутреннего права международных организаций представляет собой часть современного международного права. Международное сообщество уполномочивает организации создавать эту часть права, и его важность и обязательная сила принимаются действующими лицами на международной арене. В той степени, в какой учредительный договор организации и ее продолжающаяся практика не содержат ясных ответов, много юридических вопросов еще предстоит решить. Решения международных судов и развитие обычного права внесут ясность.