Краткая история возникновения международных судебных учреждений
Международные судебные учреждения — это «произведение» XX века. В XIX в. идею создания международного суда трудно было бы вообразить себе.
Зарождение и развитие института использования независимых международных органов для разрешения споров между суверенами не было изолировано от общего развития международных отношений. Вплоть до XIX в. господствующим оставалось убеждение в том, что война сохраняется как последнее средство международной политики, хотя некоторые выдающиеся личности, как, например, основоположник современного международного права Г. Гроний, высказывали идеи о том, что войну лучше предотвращать1Гроций Г. О праве войны и мира. М., 1956. С. 539-541..
Э. Ваттель писал: «Если ни одна из спорящих наций не найдет нужным отступиться от своих прав или претензий, то естественное право, которое предписывает им мир, согласие и милосердие, обязывает их применить самые мирные средства для разрешения их разногласий»2Ваттель де Э. Право народов. М., 1960. С. 405.. Таковыми он считал признаваемые и в наше время действенными переговоры, посредничество и арбитраж, а также реторсии и репрессалии3Причисление к мирным средствам реторсий и репрессалий, которые по сути являются принудительными мерами, показывает, что насилие считалось вполне законной мерой в между народных отношениях.. Если же эти средства окажутся безрезультатными, считал Ваттель, «тогда должно последовать объявление войны. Война — это состояние, в котором своего права добиваются силой».
Уже в самом конце XIX в. немецкий юрист А.В. Гефтер писал: «Международные споры вообще не имеют иной гарантии, кроме силы правового дела и фактического могущества спорящих сторон. Последнее или крайнее средство, способное охранить непризнаваемые или нарушаемые права, — это употребление силы с целью или простой обороны, т.е. отражения наступления, или, напротив, нападения, чтобы получить удовлетворение, в котором отказано4Гефтер А.В. Европейское международное право. СПб, 1880. С. 203,204.. Войну он характеризует как средство достижения «справедливого и полного удовлетворения за причиненные оскорбления и нарушенные права». В то время не отвергал войну и замечательный российский юрист Ф.Ф. Мартенс5Пустогаров В.В. «...С пальмовой ветвью мира». Ф.Ф. Мартенс — юрист, дипломат, публицист. М., 1993., хотя и оставлял ее на самый крайний случай: «Ранее нежели прибегнуть к насильственным мерам, государства, в собственных своих интересах, должны использовать другие миролюбивые и менее насильственные и опасные средства, находящиеся в их распоряжении: дипломатические переговоры, добрые услуги и посредничество, третейское разбирательство, блокаду и т.п. Война — последнее и крайнее средство для восстановления нарушенного права и достижения поставленных целей»6Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. Т. II, СПб., 1888. С. 448, 449..
Но конец XIX в. — это время, когда разные народы стали осознавать свою взаимосвязанность; шел активный поиск новых методов организации международных отношений. Множились постоянные дипломатические представительства, но становилось все более ясно, что дипломатических контактов недостаточно для обеспечения эффективного функционирования всей международной системы, и появилась идея проведения регулярных международных конференций как формы расширенной дипломатии. Начало этому было положено еще Мирной Вестфальской конференцией 1648 г., которая завершила тридцати летнюю религиозную войну в Центральной Европе и формально положила начало Европе, состоящей из национальных государств. Можно назвать еще ряд конференций, которыми обычно заканчивались войны. Состоявшийся в 1856 г. (после Крымской войны) Парижский дипломатический конгресс отличался от своих предшественников тем, что, приняв регулирование относительно закончившейся войны, он принял некоторые обязательные положения на будущее. Так, в Мирный трактат была включена ст. 8, которая предусматривала в случае споров между Турцией и другими участниками трактата обращение спорящих сторон к участникам трактата за посредничеством до момента обращения к силе. И тогда же появился Парижский протокол № 23 от 14 апреля 1856 г. — один из первых международных договоров, зафиксировавший обязательство, «чтобы государства, между которыми возникли бы серьезные несогласия, обращались, прежде чем взяться за оружие, к добрым услугам дружественной державы». Далее указывалось, что под «добрыми услугами» следует понимать « посредничество»7Право и мир в международных отношениях. Сборник статей. М., 1899. С. 366-369..
Берлинская конференция 1871 г. завершила франко-прусскую войну, а конференции 1884-1885 г. занимались балканским урегулированием.
Эти конференции составили некую прелюдию учреждению постоянно действующих международных институтов, поскольку стало ясно, что таких почти случайных конференций в современных условиях недостаточно: они только отсрочивали разрешение действительного противоречия, лежащего в основе враждебных, вплоть до войны, отношений между государствами.
В тот же период возникло довольно много неправительственных организаций, таких как Комитет Красного креста (1863) или Всемирная ассоциация международного права (1873), это показывает растущее осознание международной общественностью необходимости различных форм международного сотрудничества.
Международный суд лучше всего существует с опорой на международную организацию, а вплоть до Первой мировой войны существовало лишь несколько таких организаций, да и то в чисто технических областях, где судебное разбирательство было совершенно излишним.
Межгосударственные международные организации стали первоначально возникать в тех случаях, когда было удобно или выгодно установить непосредственную связь между административными или исполнительными органами разных государств для решения конкретных задач. Так возникли смешанные комиссии по рекам Рейн и Дунай, а позднее для других рек Центральной Европы. Успешность их деятельности послужила основанием для образования более широких административных союзов. Так, в 1865 г. был создан Международный телеграфный союз, который в 1934 г. был переименован в Международный союз электросвязи и под этим именем функционирует до сих пор, 9 лет спустя — Всемирный почтовый союз.
Вся вторая половина XIX в. отмечена ростом числа таких административных союзов — в области транспорта, связи, здравоохранения и экономического сотрудничества. Эти ограниченного масштаба организации подготовили почву для перехода к сотрудничеству в рамках широкомасштабных по числу участников и по объему решаемых задач организаций.
В рамках административных союзов процесс принятия решений был гораздо сложнее и разнообразнее, чем на международных конференциях; это подводило общественность к мысли о том, что международный орган без ущерба для суверенитета государств может принимать обязывающие решения. Считается, что самым первым договором о межгосударственном арбитраже был Договор о дружбе, торговле и навигации (так называемый Договор Джея) 1794 г. между Англией и Америкой. В этом договоре речь шла о разрешении множества юридических вопросов, возникших после войны за независимость США. В частности, по договору должны были быть учреждены три арбитражные комиссии, состоящие из граждан США и подданных Великобритании. Каждая комиссия должна была решать вопросы, не урегулированные в ходе переговоров. Порядок формирования и деятельности комиссий показывает, что фактически они были арбитражами.
Первым практическим примером международного арбитража в истории обычно называют дело о судне «Алабама». Арбитраж в составе короля Италии, президента Швейцарской конфедерации и императора Бразилии был учрежден в силу Вашингтонского договора 1871 г. Спорящими сторонами в нем были США, которые вели гражданскую войну против южных штатов, и Великобритания, которую США обвиняли в нарушении нейтралитета, выразившемся в том, что Великобритания не препятствовала постройке для конфедератов военного корабля «Алабама». Примечательно, что США обвиняли Великобританию в неправомерном, по их мнению, признанию Конфедерации южных штатов в качестве воюющей стороны, что составляло вмешательство в их внутренние дела. Впрочем, на рассмотрение арбитража был представлен только вопрос о нарушении Великобританией нейтралитета. Арбитраж решил, что Великобритания действительно нарушила нейтралитет тем, что не приняла эффективных мер, противодействующих постройке корабля. В процессе рассмотрения этого спора Англия оправдывалась тем, что в ее законодательстве нет нормы об обязанности третьего государства соблюдать нейтралитет. Арбитраж тогда не принял этот довод во внимание, заявив, что национальное законодательство не освобождает государство от его международного обязательства. Великобритания была признана нарушившей международное право и присуждена к выплате крупной компенсации за ущерб, нанесенный кораблем «Алабама»8Moore J.B. International Arbitrations. Washington. DC, 1898. Vol. 1. P. 495..
После этого разбирательства межгосударственный арбитраж приобрел популярность, что объясняется в определенной степени тем, что бремя военных расходов на многочисленные в то время войны стало осознаваться общественностью как неоправданное расходование средств; приобретали популярность идеи пацифизма, и арбитраж либо иной «нейтральный» орган стали рассматриваться как средство урегулирования разногласий в противовес войне, которая в то время считалась вполне законным средством разрешения споров. До конца XIX в. отмечается более 100 случаев обращения государств к данному средству мирного урегулирования. В частности, важные международные споры, разрешенные в тот период арбитражем, — это споры о разграничении в Беринговом море и о границе между Венесуэлой и Британской Гайаной. Кроме того, помимо передачи арбитражам уже существующих споров положения о будущем их использовании стали включаться в международные договоры.
Нарастание пацифистских настроений привело к созыву Гаагских конференций 1899 и 1907 гг. Эти конференции в числе других очень значительных шагов приняли, после множества острых дебатов, решение об учреждении Постоянной палаты третейского суда и формировании кодекса арбитражной процедуры.
Постоянная палата третейского суда — это не суд в общепринятом смысле. Он представляет собой скорее просто список, из которого государства могут выбирать арбитров, секретариат и кодекс арбитражного процесса. Таким образом, хотя Палата называется «постоянный суд», это в сущности средство для формирования арбитражей ad hoc. Новый арбитражный суд занят центр внимания, и большая часть спорных дел разрешалась именно с его помощью. В промежуток времени между его созданием и началом Первой мировой войны (примерно семь лет) в него было передано 17 дел. Постоянная палата третейского суда существует и активно действует до сих пор.
Во время второй Гаагской конференции, в 1907 г., была принята Конвенция об учреждении Международного призового суда, т.е. суда, который бы специально занимался спорами между воюющими и нейтральными государствами, в особенности связанными с захватами судов на море. Это был шаг, скорее завершающий средневековый период в развитии международного права, чем обращенный в будущее. Призовое право было широко распространено в Средние века и еще практиковалось в XVII и XVIII веках, особенно в Англии и Франции. Но уже в 1856 г. Парижская декларация о морской войне (первый международный договор о праве войны на море) запретила захват нейтральных судов, и в ней не было ни слова о призовом праве и призовых судах. Поэтому неудивительно, что Конвенция о Международном призовом суде не была ратифицирована и не вступила в силу.
Крупный специалист в области международного правосудия М. Хадсон, основной автор статутов Постоянной палаты международного правосудия и Международного суда ООН, признавая возможность создания самых разнообразных международных судов, решительно отрицал перспективы призовых судов. Он писал: «Поскольку теперь речь идет о серьезной попытке объявить войну вне закона, едва ли будет терпимо такое положение, при котором право морской войны будет развиваться от прецедента к прецеденту; перемещение центров внимания и интересов, имевшее место за последнее время, дает основание думать, что в этом отношении невозможен возврат к атмосфере Гаагской конференции 1907 г.»9Менли О. Хадсон. Международные суды в прошлом и будущем / Пер. с англ. Ф.Е. Богомольной; под ред. С.Б. Крылова. М., 1947. С. 226..
Одна из деклараций, принятых на Второй Гаагской конференции, ознаменована введением в мировую практику идеи обязательного арбитража: в ней было сказано, что арбитражное разбирательство, если стороны дали на него согласие заблаговременно, может начать действовать по заявлению лишь одной стороны в споре, а вторая обязана согласиться на это.
В ходе Второй конференции началась подготовка к созданию Всемирного суда: были приняты документы об учреждении Арбитражного суда; окончательное принятие планировалось на следующей Гаагской конференции в 1915 г., но Первая мировая война разрушила эти планы.
События, происходившие в Гааге, отозвались на американском континенте. В 1907 г. пятью Центральноамериканскими государствами был создан Центральноамериканский суд. Он начал свою работу в 1908 г. и продолжал действовать 10 лет. Его юрисдикция распространялась не только на межгосударственные споры, но и на жалобы индивидов против правительства любого государства- участника на нарушение норм международного права. В конце концов деятельность Суда стала невозможной: в мире еще не созрела обстановка для такого амбициозного предприятия, но его опыт был использован при разработке Статута Постоянной палаты международного правосудия уже после Первой мировой войны.
Разрушения и бедствия, причиненные Первой мировой войной, придали новый импульс призывам к мирному улаживанию международных отношений и к переходу от мировой системы, основанной на силе, к системе, основанной на господстве права. Логичным мероприятием для осуществления таких идей было создание межгосударственной организации с широкими полномочиями, особенно в области предупреждения и прекращения войн. Во время подведения итогов Первой мировой войны на Парижской мирной конференции 1919 г. было предложено создать универсальную международную организацию — Лигу Наций и включить в состав ее органов суд. Тогда времени на это не хватило, и создание суда было отложено на будущее.
В 1920 г. Совет Лит Наций сформировал Комитет из десяти юристов для подготовки документов суда. Все юристы участвовали в Гаагской конференции 1907 г., поэтому они были вполне осведомлены обо всех идеях и представляли пути решения поставленной задачи. В декабре 1920 г. для подписания и ратификации был представлен Протокол подписания Статута Постоянной палаты международного правосудия. С формальной точки зрения Протокол не имел связи с Пактом Лиги Наций, и Палата быта учреждена как независимый международный судебный орган, к которому Лига быта вправе лишь обращаться по некоторым вопросам. Палата находилась в Гааге, в то время как штаб-квартирой Лиги Наций быта Женева.
Палату и Лигу связывало несколько моментов: выборы судей осуществлялись Советом и Ассамблеей Лиги; денежное содержание членов Палаты и секретаря выплачиваюсь Лигой, как и расходы на содержание Палаты; Совет и Ассамблея Лиги были уполномочены запрашивать консультативные заключения Палаты; Генеральный секретарь Лиги был депозитарием Протокола подписания и других документов Палаты.
В основе создания Постоянной палаты международного правосудия лежала надежда на то, что использование судебного разрешения споров станет эффективным методом устранения потенциально опасных точек напряжения между государствами и стабилизации обстановки в мире. Точкой опоры ППМП была ст. 14 Пакта Лиги Наций, дополненная в 1920 г. Статутом ППМП; был создан правовой режим международного судебного разбирательства, действующий до сих пор.
15 февраля 1922 г. Палата официально начала свою деятельность. Ее первым делом было вынесение консультативного заключения относительно назначения рабочих в делегацию Нидерландов на 3-ю сессию Международной конференции труда. Постоянная палата международного правосудия прекратила свою деятельность вскоре после начала Второй мировой войны, хотя формально продолжала существовать до 18 апреля 1946 г., пока не была заменена Международным судом ООН.
Международный суд был организован в значительной степени как отражение Постоянной палаты международного правосудия, он является ее преемником и продолжением. Это означает, что основная форма международного судебного учреждения была найдена. Дальнейшее развитие шло по пути конкретизации и уточнения.