Международные договоры в правовой системе Российской Федерации

Международные договоры Российской Федерации не определяются в Конституции; никаких квалифицирующих требований к международному договору, делающих его применимым в российской правовой системе, также не установлено. Поэтому обратимся к Федеральному закону о международных договорах Российской Федерации от 15 июля 1995 г. Согласно п. «а» ст. 2 «международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования». В п. 2 ст. 3 содержатся уточнение: «Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры) от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера)».

Закон о международных договорах, так же как Конституция России, не устанавливает квалифицирующих требований к договору, допускаемому к действию в правовой системе Российской Федерации. Статья 5, специально посвященная допуску договоров в нашу правовую систему, содержит довольно бланкетное положение: «Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы». Поскольку в п. «а» ст. 2 законодатель установил, что договор регулируется международным правом, критерии договора, допускаемого в правовую систему России, следует искать в международном праве. Возможность такого подхода подтверждается п. 1 ст. 1 Закона: «Международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого договора. Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом».

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» сделана попытка восполнить пробел в определении договора, который может применяться при рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел. В постановлении сказано, что это международный договор, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права. Правда, постановление сужает критерии правомерности применимого договора: «Судам надлежит иметь в виду, что международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в статье 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны), а также при условии, что указанный договор вступил в силу для Российской Федерации».

В процессе применения положений таких договоров, для которых требуется издание соответствующих нормативных актов, происходит трансформация норм этих договоров в нормы национального права, и их применение будет уже не применением международного права, а применением национального права. Поэтому, строго говоря, применение международного права к отношениям внутри Российской Федерации — это применение только таких норм международного права, которые не требуют трансформации, или, по смыслу Закона о международных договорах, не требуют издания трансформирующих нормативных актов. И поскольку такие договоры остаются чисто международно-правовым и документами, они полностью регулируются международным правом.

Специфическую природу, не свойственную другим категориям международных соглашений, имеют международные договоры о правах человека. Специфика договорных обязательств в области прав человека проявляется прежде всего в их объективном характере. Эти нормы направлены на защиту общего интереса, универсально признанной ценности — основных прав и свобод человека, порождая в первую очередь и главным образом объективные обязательства, т.е. обязательства каждого и всех перед каждым и всеми, а не набор субъективных прав и обязанностей между договаривающимися государствами.

Акты по правам человека, в отличие от большинства других международных договоров, являются обязательствами властей России не только перед другими государствами, но и перед собственными гражданами. Их положения регулируют отношения российских граждан с органами власти нашей страны. В отличие от вступивших в силу федеральных законов, внесение поправок в отдельные статьи которых вполне допустимо и широко практикуется, содержание международных актов, ставших частью правовой системы Российской Федерации, российская же законодательная власть одним своим решением изменить уже не может¹Собакин В.К. Правовые аспекты внесения на ратификацию многосторонних международных договоров // Московский журнал между народного права. 1997. № 3..

Международные правозащитные нормы не основаны на принципе взаимности, лежащем в основе договорного международного права, поэтому невозможно «расщепление» договора о правах человека на пары двусторонних договорных отношений, где могла бы действовать предусмотренная Венской конвенцией о праве международных договоров возможность взаимного изменения договорного стандарта. Это ставит несколько по-иному вопрос об оговорках. Традиционный режим оговорок к многосторонним договорам основан на принципе взаимности, который не свойственен обязательствам в области прав человека.

Поскольку права человека — это главным образом предмет регулирования национального законодательства, то надлежащим образом сделанная оговорка позволяет государству, сделавшему ее, избежать ответственности в случае, если внутреннее законодательство не соответствует конвенционным положениям.

Практическое значение проблема оговорок приобрела прежде всего в практике европейских конвенционных органов по правам человека — вначале Европейской комиссии по правам человека, а позднее — Европейского суда по правам человека²Зимененко Б.Л. Недействительность оговорок к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Московский журнал международного права. 2002. №2. С. 39-49..

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. в полном соответствии с обычными нормами международного права, нашедшими впоследствии закрепление в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., в ст. 64 предусмотрела ряд требований к оговоркам, которые могут быть сделаны к Конвенции:

оговорка не должна носить общего характера;
оговорка должна содержать краткое наложение соответствующего закона;
закон, на который ссылается государство в оговорке, должен действовать на территории государства-участника во время ратификации Конвенции.

Несоблюдение государством одного из этих требовании дает основание Европейскому суду по правам человека признать оговорку недействительной, и таким образом государство теряет возможность сослаться на данную оговорку как на один из аргументов своей позиции по делу. При применении положения, затронутого оговоркой, национальным судом необходимо исполнение требований Европейской конвенции, так как ненадлежащее применение международно-правового акта, как и акта внутреннего права, делает его ничтожным и подлежащим отмене.

Б.Л. Зимненко приводит такие данные: Европейский суд по правам человека неоднократно рассматривал по существу дела, где непосредственно исследовался вопрос о действительности оговорок к текстам Конвенции и Протоколов. Предметом судебного исследования стали оговорки, сделанные правительствами Австрии, Бельгии, Литвы, Турции, Швейцарии.

Начало этому процессу было положено еще в 1982 г., в деле Temetlash. Тогда Европейская комиссия по правам человека, установив вначале, что заявление, сделанное Швейцарией, является именно оговоркой, затем проверила его совместимость со ст. 64 Европейской конвенции по правам человека и признала оговорку действительной. Спустя шесть лет в деле Belilos Европейский суд по правам человека столкнулся с аналогичной ситуацией. Однако он не только последовал за Комиссией, посчитав себя вправе определять допустимость заявления, вновь принятого как оговорка, но пошел еще дальше, объявив оговорку недопустимой и, главное, посчитав, что Швейцария вновь полностью связана положением, к которому заявление было приложено, и в данном случае несет ответственность за его нарушение.

Такой подход послужил непосредственным основанием для появления 2 ноября 1994 г. Общих замечаний Комитета по правам человека³Этот Комитет создан в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. для мониторинга выполнения государствами их обязательств по Пакту. Основная форма работы Комитета — заслушивание докладов государств, по которым принимаются индивидуальные рекомендации. Комитет принимает также Общие замечания, в которых обобщаются замечания, вынесенные в адрес отдельных государств. № 24 (52), в которых Комитет, по сути, пытается перенести на универсальный уровень принципы, выработанные европейскими правозащитными органами. Так, в частности. Комитет сделал следующее заявление: «Установление совместимости конкретной оговорки с объектом и целью Пакта (Международного пакта о гражданских и политических правах) — это задача, которую Комитет не может избегать при осуществлении своих функций. Для того чтобы знать объем своей обязанности по проверке соблюдений государством своих обязательств по Пакту, на основании статьи 40, или по рассмотрению индивидуального сообщения на основании Факультативного протокола. Комитет обязательно должен высказывать свое мнение по поводу совместимости оговорки с объектом и целью Пакта и с общим международным правом.

В Общих замечаниях далее подчеркивалось: «Нормальное последствие недопустимой оговорки не заключается в том, что Пакт вообще не будет иметь силу для сделавшего оговорку государства. Такая оговорка будет, как правило, отделима, в том плане, что Пакт будет действовать для сделавшего оговорку государства без выгоды, приносимой этой оговоркой».

Таким образом. Комитет в своих Общих замечаниях сделал шаг в направлении провозглашения нового режима оговорок в отношении договоров о правах человека, явно отходящего от общего режима, предусмотренного ст. 19-23 Венской конвенции о праве международных договоров⁴Статья 19 предоставляет государству право сделать оговорку; ст. 20 излагает порядок принятия оговорок и возражений против них; ст. 21 говорит о юридических последствиях оговорок и возражений против них.. Комитет опирался в основном на п. 2 ст. 20 Венской конвенции о праве договоров: «Если из ограниченного числа участвовавших в переговорах государств и из объекта и целей договора явствует, что применение договора в целом между всеми его участниками является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора, то оговорка требует принятия ее всеми участниками».

Такая позиция Комитета встретила возражения со стороны некоторых участников Пакта. Специальный докладчик Комиссии международного права А. Пелле заявил, что Комитет проявляет чрезмерные притязания на положение единственного судьи в деле установления допустимости оговорок. Он отметил, что правозащитные органы могут и должны определять допустимость оговорок, но только тогда, когда это требуется для выполнения их функций. Они, однако, не могут иметь больше полномочий, чем это необходимо для осуществления их основной ответственности. Но некоторые члены Комиссии международного права принципиально не согласились со специальным докладчиком, особо выделяя необходимость введения специального режима для договоров о правах человека в отношении как нормативных, так и институциональных вопросов оговорок.

Еще одним непростым аспектом применения в российской правовой системе договоров может стать вопрос о языке акта.

Российским государственным органам нередко приходится применять договоры, к которым Россия присоединилась в то время, когда они уже действовали, и она не принимала участия в определении их аутентичного текста. Особенно остро в настоящее время такая проблема стоит в связи с применением актов Совета Европы. Государственным органам Российской Федерации приходится толковать тексты, для которых русский язык не является аутентичным. В то же время в судах Российской Федерации может применяться только русский текст актов Совета Европы, поскольку согласно ст. 10 Федерального конституционного закона о судебной системе Российской Федерации судопроизводство и делопроизводство в них ведутся на русском языке, а тексты актов Совета Европы принимаются на английском и французском языках.

Кроме того, именно русский текст любого договора может быть внесен на ратификацию в Государственную Думу. Данное требование прямо вытекает из ч. 1 ст. 68 Конституции Российской Федерации, объявляющей русский язык государственным языком России, а также из ст. 49 Регламента Государственной Думы и ст. 57 Регламента Совета Федерации, устанавливающих, что работа парламента России ведется на русском языке.

Учтем также, что в тексте Федерального закона о международных договорах не встречается слово «аутентичный». Вместо него употребляются слова «официальный текст» (ч. 4 ст. 16 и ч. 3 ст. 36) и «официальный перевод» (ст. 28). При этом не дается ни определении этих терминов, ни указаний на отличие их содержания от общепринятой международной терминологии.

В то же время Венская конвенция о праве международных договоров оперирует только терминами «аутентичный» (ст. 10, 33, 79) и «подлинный» (ст. 77), а также «заверенная копия» (ст. 77, 79). Содержание и правовое значение этих терминов раскрываются в самой Конвенции.

Поскольку текст договора ipso facto всегда официальный, а неофициальный текст — это текст не договора, то прилагательное «официальный» к слову «текст» совершенно излишнее.

Это терминологическое противоречие может быть легко разрешимо, если речь идет о международном договоре России, одним из аутентичных текстов которого является русский. Именно он может сыграть роль «официального текста», упоминаемого в ч. 4 ст. 16 Закона о международных договорах, поскольку этот текст утвержден на международном уровне и в то же время изложен на государственном языке Российской Федерации.

Ясно, что в этом случае заверение копии договора — это лишь официальное удостоверение фотографически точного воспроизведения аутентичного текста. Если же в процессе ратификации обнаружится расхождение русского с другими аутентичными текстами, то оно может быть устранено только поправкой к русскому или другим текстам договора, вносимой в порядке, предусмотренном ст. 39-41 Венской конвенции о праве международных договоров или, если это возможно, толкованием соответствующих текстов в порядке, предусмотренном ст. 31-33 Конвенции. Дело обстоит гораздо сложнее, когда речь заходит о ратификации договоров, не имеющих русского аутентичного текста, как это и имеет место быть с договорными актами Совета Европы. Но и в этом случае Закон требует внесения на ратификацию заверенной копии не официального перевода, а официального текста договора.

Различие же между «текстом» и «переводом» договора не является юридически бессодержательным. Принимая во внимание положения ст. 9, 10 и 33 Венской конвенции о праве международных договоров, следует признать, что текст договора — это текст на одном или нескольких языках, признанный окончательным всеми участниками составления договора или надлежащим большинством голосов международной конференции или организации. Текст договора на каждом языке не рассматривается как перевод с другого языка; все они имеют одинаковую силу (если иное не установлено в самом договоре), и лишь они принимаются во внимание при толковании договоров. Переводы же — это изложение договора, за соответствие которого подлиннику отвечает только тот, кто выполнил перевод, и который ни в коей мере не обязывает участников договора, к переводу не причастных. Кроме того, как показывает практика, переводы имеют различные версии на одном и том же языке. Например, существуют и опубликованы по крайней мере два варианта перевода на русский язык Устава Совета Европы и три — Европейской конвенции о защите прав человека. Более того, даже изданные самим Советом Европы, но в разное время, переводы иногда существенно отличаются один от другого, как это имеет место быть, например, в случае с изданными Советом Европы в 1990 и 1995 годах переводами на русский язык Европейской хартии местного самоуправления.

Закон о международных договорах не уточняет, кто именно и в какой форме придает вносимому в Думу документу характер официального текста.

Присвоение вносимому в Думу русскому тексту международного договора Российской Федерации титула официального не означает его «неприкосновенности». Разумеется, парламент не может внести в текст договора изменения, не соответствующие его аутентичным текстам. Но поскольку договор становится частью российской правовой системы, законодательный орган России вправе проверить соответствие представленного ему русского текста подлиннику. Такое право прямо предусмотрено ст. 102 Регламента Государственной Думы и ст. 144 Регламента Совета Федерации, согласно которым комитеты палат парламента проводят правовую и лингвистическую экспертизу законопроектов. Для этого необходимо, чтобы одновременно с русским вариантом палатам парламента были представлены копии всех имеющихся аутентичных текстов.

О том, что проведение лингвистической экспертизы и устранение обнаруженных недочетов необходимо, говорят следующие примеры.

В русском тексте п. 2 ст. 2 Протокола № 4 к Европейской конвенции о правах человека говорится: «Каждый имеет право покидать любую страну, включая свою собственную». Между тем в аутентичных текстах Протокола употреблено гораздо более категоричное выражение: «toute personne esc libre», «everyone shall be free». Смыслу аутентичных текстов Протокола намного ближе термины, употребленные в ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации («каждый может свободно выезжать», «гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию»), чем русский вариант Протокола, из которого исчезло понятие свободы, беспрепятственного выезда из любой страны, и тем самым он отдалился от смысла не только аутентичных текстов, но и от смысла Конституции Российской Федерации.

Неадекватность оригиналу некоторых русских текстов актов Совета Европы может привести к выводу о несоответствии этих актов Конституции Российской Федерации. Тогда, согласно ст. 22 Закона о международных договорах, эти акты не могут быть ратифицированы до внесения соответствующих поправок в Конституцию России, хотя в действительности необходимо не изменение Конституции, а всего лишь уточнение русского текста.

Например, имеется расхождение между положениями ст. 11 Европейской конвенции о правах человека и ст. 31 Конституции России. Пункт I ст. 11 Конвенции гласит, что «каждый имеет право на свободу мирных собраний». Статья 16 Конвенции разрешает вводить ограничения данного права для иностранцев, но только в тех пределах, которые касаются политической деятельности. Статья 31 Конституции России определяет, что право собираться мирно (в том числе и по неполитическим поводам) принадлежит вовсе не «каждому», а только «гражданам Российской Федерации».

После принятия и вступления в силу закона о ратификации договора русский текст последнего становится окончательным и официальным уже для всех субъектов права России и ее правоприменительных органов. Но «внутренняя» официализация русского текста не решает проблему признания его официальности на международном уровне: государствами — членами Совета Европы и Советом Европы как организацией. В этих условиях отсутствие международно признанного русского текста Конвенции может затруднить реализацию прав российских граждан при обращении в Европейский суд по правам человека.

Оптимальным решением этой проблемы было бы допускаемое в принципе Венской конвенцией о праве международных договоров (п. 2 ст. 33) признание русского текста аутентичным наряду с английским и французским⁵«2. Вариант договора на языке, ином, чем те, на которых была установлена аутентичность текста, считается аутентичным только в том случае, если это предусмотрено договором или если об этом условились участники договора».. Прецеденты уже существуют. Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. не предусматривала русского аутентичного текста. Но после присоединения к ней Советского Союза русский текст был признан аутентичным в 1977 г.⁶Колосов Ю.М. Ратификация Конвенции ИКАО // Советский ежегодник международного права. 1977. С. 248.

Такое решение позволило бы иметь русский текст, признаваемый официальным и окончательным как со стороны России, так и со стороны Совета Европы как организации, и толкуемый и применяемый в свете содержания аутентичных текстов. Но при этом обязательно нужно иметь в виду, что согласно п. 2 «b» ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров для целей толкования договора может быть использован любой документ, составленный одним участником и принятый другими участниками в качестве документа, относящегося к договору.