Мировая юстиция

Организация мировой юстиции

Современная отечественная мировая юстиция, безусловно, является одним из демократических институтов судебной власти в России, обладая при этом не только общими для российских судов признаками, но и особыми властными чертами, которые проявляются и в свойствах ее организационного построения как в неком ресурсе ее институционального целеполагания и деятельности. Цели рассматриваемого института должны достигаться с минимальными затратами и с получением максимальных результатов, что возможно при условии надлежащей его организации, которая позволяет упорядочить, рационализировать и облегчить их достижение.

Можно предположить, что одним из главных достоинств организационно-правового оформления судебной власти мировой юстиции является возможность, с одной стороны, сплотить корпус мировых судей, а с другой — ясно показать субъектам права, что они могут обратиться к организации мировой юстиции как к самостоятельному источнику удовлетворения их интересов.

Сравнительный анализ различных интерпретаций понятия «организация» позволяет дать следующее определение правового термина «организации социально-правового института мировой юстиции» — это группа мировых судей и работников их судебных аппаратов, объединенных действующим законом в такую структуру, в которой при доминирующей роли полномочий и особом правовом статусе мирового судьи каждый ее элемент участвует в решении задач и достижении целей этого института судебной власти.

Другой не менее важной задачей является характеристика правового понятия «правосудие» и выбор его терминологических значений, которые бы наиболее точно и емко отражали особенности организации и деятельности мировой юстиции.

Анализ действующего законодательства и юридических знаний о судебной власти позволяет определить правосудие мировой юстиции в трех его смысловых значениях:

• организационно-правовая форма институционального выражения социально-правовой природы судебной власти мировых судей;
• особая государственная деятельность мировых судей по рассмотрению и разрешению судебных дел;
• конкретная процессуальная деятельность мировых судей в рамках определенного вида и стадии судопроизводства по рассмотрению и разрешению судебных дел.

Организации как некоей характеристике мировой юстиции присуши определенные свойства, которые целесообразно разделить на две подгруппы по принципу правового отношения к объекту. Такое подразделение помогает выбрать и рассмотреть только те свойства организации института мировой юстиции, которые предопределяют его организационное построение как в статике, так и в динамике.

Такой подход позволяет последовательно исследовать свойства структуры организации объекта, без которых она в принципе не может существовать, и свойства, которые непосредственно влияют на ее фиксированное состояние и на процессы ее развития в правовом пространстве.

Свойства, определяющие социально-правовые особенности структуры организации института мировой юстиции:

• свобода правового формирования организации института мировой юстиции;
• незначительный «возраст организации» института мировой юстиции;
• особенности типа, размера и вида структуры организации института мировой юстиции;
• специфика правового порядка внутреннего функционирования структурных элементов института мировой юстиции;
• особенности подбора и подготовки граждан РФ на должность мирового судьи и работников его аппарата, повышение их квалификации в качестве работников органов судебной власти;
• особый порядок наделения властными полномочиями мировых судей путем выборов населением участка или законодательным органом субъекта РФ;
• территориальный характер организации института мировой юстиции.

Ситуационные свойства-факторы, определяющие социально-правовые особенности процесса развития структуры организации института мировой юстиции:

• максимальная приближенность института мировой юстиции как низового звена и составной части судебной системы РФ к населению;
• внешнее руководство структурой организации института мировой юстиции;
• статус местного суда;
• факторы внешней социально-правовой среды, влияющие как на структуру организации института мировой юстиции, так и на процесс ее развития.

Описание этих свойств организации мировой юстиции нуждается в соответствующем обосновании и разъяснении.

В первой подгруппе свойств, определяющих особенности структуры организации института мировой юстиции, особое место занимает свобода правового формирования организации института мировой юстиции.

Эта свобода, как исключительное свойство, присущее, за исключением конституционных (уставных) судов субъектов РФ, только организации судебной власти мировой юстиции, обладает рядом правовых особенностей, характеризующих ее сущность. С одной стороны, федеральным законодательством жестко сформулированы принципы формирования структуры организации объекта, а с другой — это же законодательство дает субъектам РФ право определять на основе этих принципов уже конкретные формы структуры организации института мировой юстиции в отдельно взятом субъекте РФ. В качестве таких принципов большая группа федеральных законов устанавливает правовые основы статусов мировых судей, работников их аппаратов и правила их взаимоотношений, а также пределы судебной деятельности мировой юстиции. Это является одним из существенных воплощений идеи судебного федерализма в Российской Федерации.

Федеральное законодательство явно указывает на наличие у института мировой юстиции собственной организации, обладающей регламентируемой законом структурой. Мировой судья, безусловно, является структурообразующим элементом, судебной деятельности которого должны быть подчинены остальные разрешенные законом структурные элементы.

В целом типичное для сегодняшнего дня построение (конфигурация) структуры организации института мировой юстиции в границах судебного участка можно представить следующим образом:

• мировой судья;
• работники его судебного аппарата (например, в Ростовской области это помощник мирового судьи; секретарь судебного заседания).

Мировой судья обладает, так же как и другие судьи, единым конституционно-правовым статусом. В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», с изм. от 11 ноября 2003 г., 6 июля 2006 г. и на основании Реестра должностей федеральной государственной службы, утвержденного Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32, в редакции от 20 марта 2006 г. «О государственных должностях Российской Федерации», должность мирового судьи, в отличие от должности судьи федерального суда, к государственным должностям не относится, что является очевидным упущением. В этой ситуации мировой судья не только не входит в реестр государственных должностей РФ, по и не имеет отношения к государственной гражданской службе Российской Федерации и субъектов РФ.

Формирование структуры аппаратов мировых судей Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации» отнесено к исключительному предмету ведения субъектов РФ. Согласно ст. 9 настоящего Закона аппарат мирового судьи обеспечивает его работу. Структура и штатное расписание аппарата мирового судьи устанавливаются в порядке, предусмотренном законом субъекта

Российской Федерации. Работники аппарата мирового судьи являются государственными служащими соответствующего субъекта Российской Федерации.

Следовательно, соблюдение субъектами РФ этих правил означает, что пределы варьирования структуры организации института мировой юстиции определены федеральным законодательством, и именно в этих пределах реализуется их свобода формирования структуры, в том числе с учетом специфики того или иного региона.

К сожалению, в среде юристов-практиков бытует устойчивое мнение о том, что у мировой юстиции нет собственной структуры. На курсах повышения квалификации работников аппаратов мировых судей Ростовской области, проводившихся в апреле 2005 г. на базе Ростовского филиала Российской академии правосудия, большинство участников созданной из их числа фокус-группы (38 из 41 участника) однозначно высказали мнение о том, что они не воспринимают себя частью института мировой юстиции. По всей вероятности, такой «взгляд изнутри» присущ работникам аппаратов мировых судей не только в Ростовской области. Он отражает мнение и юристов, сталкивающихся с работой мировых судей и их аппарата на конкретных судебных участках. Во многом это связано с трудностями становления института мировой юстиции, в том числе построения и функционирования ею организационной структуры.

На региональном уровне существуют различные варианты построения структуры организации института мировой юстиции. Это свидетельствует не только о понимании юристами необходимости целевой модификации ее структуры, но и о том, что идея свободы формирования структуры организации этого института иногда трактуется весьма упрощенно и своеобразно.

Сравнительный анализ правовых актов судейских сообществ и действующего регионального законодательства свидетельствует о наличии двух наиболее типичных вариантов формирования структуры организации:

1. включение мировых судей-организаторов в структуру организации рассматриваемого института как одного из ее основных элементов;
2. включение в структуру аппарата мировых судей работников, чья работа по обеспечению судебной деятельности мировых судей не носит судебно-правового характера.

Так, постановлением совета судей Амурской области от 5 сентября 2002 г. было утверждено «Положение о мировом судье-организаторе». Согласно этому Положению судья-организатор назначается приказом начальника Управления судебного департамента в Амурской области. Он обладает конкретными внешними организационными функциями, направленными на координацию работы мировых судей и их аппаратов, а также на организационное обеспечение деятельности судебных участков. Для мирового судьи-организатора определена вполне конкретная цель — повышение эффективности руководства институтом региональной мировой юстиции в пределах нескольких судебных участков. В этой идее есть рациональное зерно, так как работа мирового судьи-организатора не является судебной деятельностью (правосудием), а значит, и действующий нормативно-правовой императив об осуществлении мировым судьей своей судебной деятельности только в пределах соответствующего участка к мировому судье-организатору отношения не имеет.

Обсуждаемая в судейском сообществе идея введения в структуру организации института мировой юстиции неких судей-организаторов (председатель мирового суда — заместитель районного суда общей юрисдикции и т.п.), создание на территории района (города) некоего мирового суда заслуживает самой серьезной научной проработки и апробации. В принципе она не противоречит существующим федеральным основам формирования структуры организации этого института и может рассматриваться как альтернатива существующему построению структуры, т.е. как предложение по изменению действующего законодательства.

Другой вариант построения структуры предлагает на основе закона субъекта РФ включить в структуру аппарата мировых судей работников технического персонала (комендантов судебных участков, сторожей, уборщиков служебных помещений и т.д.).

Согласно ч. 2 ст. 11 Закона Ростовской области от 26 апреля 1999 г. № 31-3C «О мировых судьях в Ростовской области» (с изм. от 22 октября 2005 г.) в штатное расписание аппаратов мировых судей включены должности работников, осуществляющих техническое обеспечение деятельности мирового судьи, а также должности работников, осуществляющих охрану и обслуживание зданий и помещений, в которых размещаются судебные участки. Эти работники аппарата мировых судей, в отличие от других работников этого же аппарата, не являются государственными служащими Ростовской области и осуществляют свою деятельность в пределах нескольких судебных участков. По мнению директора департамента по обеспечению деятельности мировых судей Администрации Ростовской области А.И. Сущенко, это позволило значительно повысить заработную плату техническому и обслуживающему персоналу, что было невозможным при их нахождении в штатном расписании (структуре) вышеуказанного департамента¹Организация обеспечения деятельности мировых судей Ростовской области // Департамент по обеспечению деятельности мировых судей Ростовской области. Администрация Ростовской области. Ростов н/Д, 2005. С. 29..

В соответствии с упомянутым областным законом структура организации института мировой юстиции Ростовской области выглядит следующим образом:

1. мировой судья;
2. помощник мирового судьи и секретарь судебного заседания мирового судьи;
3. технический и обслуживающий персонал.

Такой произвольный подход к свободе формирования структуры организации регионального института мировой юстиции явно противоречит требованиям ст. 4 и ст. 9 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации». Работниками аппарата мировых судей могут быть только государственные служащие соответствующих субъектов РФ, чьи функциональные обязанности должны координироваться мировыми судьями и должны быть ориентированы на обеспечение судебной деятельности (работы) мировых судей в пределах отведенных им соответствующих судебных участков.

В силу прямого указания в ч. 2 ст. 11 Закона Ростовской области «О мировых судьях в Ростовской области» работники аппарата мирового судьи (помощник мирового судьи и секретарь судебного заседания мирового судьи) являются государственными служащими Ростовской области. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», с изменениями от 2 февраля 2006 г., государственные должности субъектов РФ устанавливаются законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Законом Ростовской области от 26 июля 2005 г. № 345-ЗС «О реестре государственных должностей Ростовской области и реестре должностей государственной гражданской службы Ростовской области» к должности государственной гражданской службы категории «помощник (советник)» — «ведущая должность» относится помощник мирового судьи. К должности государственной гражданской службы категории «специалист» — «старшая должность» относится секретарь судебного заседания мирового судьи.

В правовом смысле технический и обслуживающий персонал никак не может непосредственно участвовать в решении задач и в достижении целей мировой юстиции объективно поставленных обществом и государством перед этим низовым звеном судебной системы. Его деятельность реализуется вне правосудия мировой юстиции как формы выражения ее судебной власти и ее судебной деятельности. Такая чрезмерная свобода в формировании структуры региональной мировой юстиции направлена на обеспечение прежде всего ведомственных интересов, а не на соблюдение правовых основ формирования структуры института мировой юстиции. В этом смысле решение, принятое в Ростовской области, связано с некорректным отождествлением полномочий служащих департамента по обеспечению деятельности мировых судей с полномочиями работников аппарата мирового судьи по обеспечению его работы (судебной деятельности). Деятельность обслуживающего персонала по организационному обеспечению (в том числе техническая, по обеспечению охраны и по обслуживанию административных зданий и т.п.) имеет внешний для рассматриваемой структуры характер и не имеет прямого отношения к судебной деятельности (работе) мировых судей.

Одним из важных элементов исследования свободы формирования структуры организации института мировой юстиции является сравнительная оценка ее масштабности, т.е. оценка различия правовых возможностей федерального и регионального законодателей к свободе ее построения.

При выполнении этой оценки становится очевидным явное несоответствие между возможностями федерального и регионального уровней, из-за чего и возникают правовые просчеты в структурном построении мировой юстиции в различных регионах страны. По мнению многих авторитетных юристов, они носят не единичный, а повсеместный характер.

Законодатель федерального уровня, указывая на наличие у института мировой юстиции организации с самостоятельной структурой, не конкретизирует ее состав, делая акцент на правовую регламентацию основ ее структурообразующего элемента — мирового судьи и определяя особенности его статуса. Например, на федеральном уровне жестко закреплен взаимосвязанный характер определения числа мировых судей, а также порядка создания и упразднения их должностей. В силу ст. 4 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» общее число мировых судей определяется федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта Российской Федерации, согласованной с Верховным Судом Российской Федерации, или по инициативе Верховного Суда Российской Федерации, согласованной с соответствующим субъектом Российской Федерации. Создание и упразднение должностей мировых судей этот Федеральный закон отнес к компетенции законодателя субъекта РФ, указывая тем самым в очередной раз на предоставленную субъекту РФ свободу формирования структуры организации института региональной мировой юстиции.

Опыт строительства организации мировой юстиции дореволюционной России оказался по многим причинам неоправданно забытым. Структура организации дореволюционной мировой юстиции состояла из двух уровней:

1. уездные мировые съезды;
2. участковые, почетные и добавочные мировые судьи.

В существующей структуре организации института законодателем оставлен только один ее уровень — низовой и только один из его элементов — участковые мировые судьи. По мнению современных юристов-практиков, отказ от вертикали в построении организации института мировой юстиции и усечение ее первого уровня негативно сказываются на его возможностях. Современный законодатель исключил вертикаль в структуре института мировой юстиции, отчего она оказалась абсолютно плоской и лишенной тех возможностей, которые обеспечивались существованием более высоких уровней организации.

Несмотря на наличие реальных альтернативных предложений, законодатель ограничил масштабы и размерность структуры современной организации института и замкнул ее границами судебных участков. Второй уровень традиционного построения структуры в современном варианте был необоснованно отвергнут. Его заменили районными (городскими) судами, которые, выполняя функции апелляционной судебной инстанции, не имеют прямого отношения к организации института мировой юстиции. Фактически была создана структура, которая в организационно-правовом смысле не предполагает и не допускает внутреннее руководство региональной мировой юстиции, исключая тем самым юридическую возможность внутренней саморегуляции управления мировыми судьями с учетом специфики каждого региона, населенного пункта и т.п.

В свое время съезд мировых судей во главе с его председателем наряду с чисто судебными функциями одновременно осуществлял судебный надзор и управление деятельностью мировых судей. Более того, съезд мировых судей был наделен правом поручать одному из участковых мировых судей рассмотрение определенного рода дел, т.е. вводить специализацию мировых судей. Это и обеспечивало внутреннюю саморегуляцию управления судебной деятельностью мировых судей, которая, несмотря на региональные различия, носила универсальный характер.

Особую социально-правовую роль в дореволюционной России играли почетные и добавочные мировые судьи, обеспечивавшие наряду с мировыми съездами и участковыми мировыми судьями устойчивость и стабильность структуры местного правосудия. В случае необходимости они оказывали помощь участковым мировым судьям, заменяли отсутствующих судей и т.д. Почетные и добавочные мировые судьи фактически формировали и укрепляли реальные социальные связи мировой юстиции с местным населением, обеспечивая тем самым оперативность и эффективность правосудия. Не являясь профессиональными судьями, они воспринимались обществом как их представители в местном правосудии, что безусловно способствовало укреплению авторитета мировых судей и повышению доверия населения к судебной власти в целом. В настоящее время, когда кандидаты на должность мировых судей фактически не избираются населением судебных участков, хотя такая возможность и предусмотрена действующим законом, этот опыт судебного строительства мог бы быть успешно использован при решении задач проводимой судебной реформы.

В этих условиях законодатель субъекта РФ вынужден использовать предоставленную ему свободу формирования структуры так, чтобы, с одной стороны, не нарушить действующий федеральный закон, а с другой — обеспечить оптимальное и эффективное построение структуры аппарата мировых судей. Такое несоответствие между возможностями федерального и регионального уровней не позволяет в полной мере учитывать социально-правовую специфику региона, в том числе особенности судебного строительства в каждом субъекте РФ. Для законодателя субъекта РФ пределы предоставленных ему полномочий и единые федеральные принципы построения структуры организации института мировой юстиции — бесспорный и очевидный императив. Но, как показывает практика, они, к сожалению, не соответствуют реалиям сегодняшнего дня. Признание несоответствия возможностей законодателей федерального и регионального уровней при построении структуры института мировой юстиции еще раз свидетельствует о необходимости корректировки действующего федерального законодательства. При этом формирование условий для построения более эффективной структуры организации института мировой юстиции должно отвечать двум основным требованиям: выполнение конституционных принципов судебной власти и возможность организационно-правового саморегулирования в ответ на социально-правовые изменения в регионах страны.

Но не только эти пределы свободы формирования организационной структуры доминируют над процессом и результатом формирования социально-правовой природы организации института мировой юстиции.

Не менее важны свойства, характеризующие срок существования, тип, размерность и вид структуры организации института мировой юстиции. Их использование при правовом исследовании института мировой юстиции позволяет повысить объективность получаемых результатов и более точно определить «слабые и сильные места» в его организации, по-разному влияющие на содержание и процесс развития его структуры в стране и отдельных ее регионах.

Современная модель мировой юстиции характеризуется незначительным возрастом организации этого института. Она существует всего 4-7 лет, а в ряде регионов страны этот институт только в последнее время стал реально действующим. Становление организации института еще не закончилось, что во многом объясняет трудности ею развития. Влияние возраста структуры, наряду с правовой оценкой других свойств организации, также должно учитываться при определении социально-правовых особенностей института мировой юстиции.

Рассмотрение социально-правовых особенностей институтов судебной власти с точки зрения типа, размера и вида структуры организации пока еще не стало общепринятым в правовых исследованиях. Современная теория организаций предлагает различные варианты классификации типов, размеров и видов структур организации, в том числе государственных органов. Их сравнительное изучение и использование в правовых целях применительно к рассматриваемой структуре организации института мировой юстиции позволяет сформулировать следующий тезис: социально-правовые особенности организационной структуры мировой юстиции, независимо от ее фиксированного состояния и процессов ее становления и эволюционирования в обществе, объективно проявляются в ее атрибутах — простота типа, единичная размерность и адаптивность структуры к окружающей ее социально-правовой среде.

Структура организации института мировой юстиции, сформировавшаяся в соответствии с требованиями действующею законодательства, явно не сложна. В ней все сводится к максимально упрощенным взаимоотношениям между мировым судьей и работниками его аппарата, связанным только с рассмотрением и разрешением конкретных судебных споров. Каждый работник аппарата мирового судьи под его контролем выполняет строго определенную работу по правовому обеспечению его судебной деятельности. Такая функциональная упрощенность структуры не случайна. Эта простота ее конфигурации жестко связана содержанием современных норм права, ограничивающих возможности построения структуры организации института мировой юстиции, для которых характерны:

• наличие минимального числа структурных элементов;
• формализация и конкретная целенаправленность взаимоотношений мирового судьи и работников его аппарата.

Согласно действующему законодательству структура организации института мировой юстиции по своей размерности единична. Она имеет только один низовой уровень построения, что исключает любую многомерность ее устройства, в отличие от федеральных судов общей юрисдикции, чья структура имеет развитую вертикаль иерархии и параллельные ветви военных и специализированных судов. Но не только в этом заключается смысл единичности размера структуры. Все элементы структуры организации института мировой юстиции строго зафиксированы законом как государственные служащие, и их набор минимален: участковый мировой судья и работники его аппарата (независимо от наименования должностей). Их одновременное наличие является необходимым и достаточным условием нормального осуществления судебной деятельности в пределах определенного законом судебного участка.

Еще одно важное обстоятельство определяет правомерность и целесообразность рассмотрения этого атрибута. Действующее законодательство не содержит в явном виде описания собственного целеполагания института мировой юстиции. Однако это целеполагание существует и в силу своего объективного и социально-правового характера предопределяет требования к размерности структуры его организации. Единичная размерность существующей и определенной законом структуры не является неизменной, она будет такой до тех пор, пока общество не придет к выводу о том, что в этом виде (наличие только горизонтального уровня структуры и минимальный набор ее элементов) она уже не позволяет институту мировой юстиции эффективно решать поставленные обществом задачи.

Нормы права, определяющие размерность структуры и число ее элементов, базируются на особенностях правового статуса и судебной деятельности мирового судьи, работы его аппарата по обеспечению этой деятельности. К таким особенностям можно отнести:

• место мировых судей в единой организационной системе судов РФ;
• выборность мировых судей:
• требования к кандидатам на занятие должности мирового судьи;
• предметную и территориальную подсудность мировых судей;
• права и обязанности мировых судей, установленные законами о судоустройстве и судопроизводстве;
• небольшой срок полномочий;
• ограниченность судебной деятельности мировых судей соответствующим судебным участком.

При этом важно понимать, что все находящиеся вне структуры организации института мировой юстиции факторы внешние для этой организации и по-разному воздействуют на ее статическое и динамическое состояние. Это касается судов общей юрисдикции как апелляционной инстанции мировых судей, государственных учреждений (департаментов), занимающихся организационным обеспечением судебной деятельности мировых судей, и т.д.

В социальном аспекте единичность размерности структуры связана с тем, что гражданину и обществу по большому счету важны результаты судебной деятельности мирового судьи на конкретном судебном участке. Законодатель, принимая такое решение, исходил из того, что для общества конечный результат деятельности института важнее его структуры, обеспечивающей получение этого результата, лишь бы она была разумной и не создавала коллизионных ситуаций по отношению к прочим институтам. Однако, как показывают юридико-социологические исследования, требования общества к институту мировой юстиции постоянно повышаются и становятся все более настойчивыми и конкретными. Это связано с тем, что этот институт судебной власти в большинстве регионов страны играет все большую социальную роль.

Оценку обществом института мировой юстиции, в том числе и его существующей структуры, можно условно разделить на две группы:

• оценка гражданами, имеющими опыт обращения к мировым судьям;
• оценка гражданами, не имеющими опыта обращения к мировым судьям.

Результаты проведенного по этому принципу анкетирования свидетельствуют о том, что респонденты первой группы наиболее четко формулируют свою позицию по отношению к мировой юстиции. В отличие от респондентов второй группы, создававших свое мнение о мировой юстиции на основе информации от знакомых, из средств массовой информации и т.п., их позиция более конкретна и активна.

Наглядным примером этому являются результаты обработки данных, полученных при опросе граждан в г. Таганроге.

По мере усложнения общественных отношений в России, требующих адекватного правового регулирования, существующая единичная размерность структуры организации местного правосудия перестанет соответствовать динамично развивающимся требованиям общества. Поэтому первыми шагами на пути совершенствования этой структуры могут стать расширение набора элементов ее единственного на сегодняшний день горизонтального уровня построения и формирование у нее некоей вертикали.

Существующая организационная структура института мировой юстиции, безусловно, обладает способностью быть адаптивной к окружающей социально-правовой среде, а значит, априорно обладает способностью к самосовершенствованию. Однако в силу того, что институт мировой юстиции находится только на стадии становления и его организационное устройство еще далеко от совершенства, его структура пока еще не в состоянии адекватно и максимально гибко реагировать на изменения окружающей ее социально- правовой среды. Это справедливо по отношению к большой группе факторов внешней среды, по-разному проявляющих себя в общественной практике. К ним, в частности, можно отнести изменения:

• материального и процессуального законодательства, в том числе и на уровне законодателей субъектов РФ;
• правовых интересов общества, в том числе на уровне населения судебных участков.

Тем не менее способность организации института мировой юстиции эффективно реагировать на внешние изменения имеет объективный характер. Об этом свидетельствуют результаты сравнительного анализа как истории отечественного судоустройства местного правосудия, так и судебной статистики работы мировых судей с момента начала их деятельности в современной России. Эффективность адаптации к изменениям внешней среды всегда зависела от широты диапазона адаптационных действий, которые в нашем случае существенно ограничены действующим законодательством. В сегодняшних условиях адаптационные возможности мировой юстиции сводятся к формированию правовых основ взаимозаменяемости мировых судей, повышению укомплектованности судейского корпуса и его аппарата, повышению квалификации мировых судей и их «помощников» и оперативному включению в судебную практику вновь введенных нормативных правовых актов. Учитывая сказанное, можно считать организационную структуру института мировой юстиции в определенной степени адаптированной к требованиям российского общества в пределах возможностей, предоставляемых действующим законодательством.

Безусловно, рассматриваемые свойства (тип, размерность и вид) структуры организации института мировой юстиции при исследовании социально-правовых аспектов сущности института мировой юстиции играют второстепенную, вспомогательную роль. Однако при определении правовых перспектив развития этой структуры знания об этих свойствах организации могут оказаться необходимыми. В качестве возможных примеров использования этих знаний можно назвать разработку:

• критериев оценки социально-правовой эффективности организации института мировой юстиции:
• принципиальной схемы выбора вариантов формулировки критериев и ограничений при рассмотрении состояния института мировой юстиции как социальной проблемы и т.п.

Но не только пределы свободы формирования организационной структуры доминируют над процессом и результатом формирования организации мировой юстиции.

Другим не менее важным свойством организации института мировой юстиции является правовая специфика порядка взаимодействия мирового судьи и работников его аппарата.

Взаимодействие между элементами структуры любой организации государстве иного органа можно изучать с различных позиций: политических, организационных, идеологических, правовых, социальных, психологических и т.п. В нашем случае взаимодействие мирового судьи с работниками аппарата происходит исключительно в правовом пространстве. Это свойственно в принципе любому суду (например, на уровне районного (городского) суда общей юрисдикции при взаимодействии федеральных судей со вспомогательным персоналом: с консультантом, администратором, работниками канцелярии суда и т.п.). Суд являет собой ограниченное правовое пространство, где действуют правила и проявляются отношения, отличные от существующих за его пределами.

Особая правовая регламентация организации института мировой юстиции определяет специфичность взаимодействия мирового судьи и работников его аппарата. Его границы и содержание всегда конкретны и детализированы, что связано со структурообразующей ролью мировых судей в организации института, которая всегда носит правовой и объективный характер. Структура мировой юстиции образована строго ограниченным кругом лиц, эффективность взаимодействия которых существенно влияет на результаты судебной деятельности мирового судьи и на качество оценки их обществом. Взаимодействие между мировым судьей и работниками его аппарата строго регламентировано, прежде всего федеральным законодательством. Оно во многом отличается от взаимодействия федеральных судей со вспомогательным персоналом в судах общей юрисдикции. Правовая регламентация судебного делопроизводства у мирового судьи существенно отличается от аналогичного обеспечения деятельности районного суда.

Анализ правовой регламентации специфического порядка взаимодействия свидетельствует о том, что в его современном правовом регулировании существует явное противоречие между положениями закона об организационном обеспечении судов и правоприменительными актами. Статьей 1 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» закреплено общее правило: этот федеральный орган наделен полномочиями по организационному обеспечению деятельности всех судов, за исключением мировых судей. В отношении мировых судей эти полномочия существуют только в области финансового обеспечения.

Определение этим органом правового порядка судебного делопроизводства в районном суде вполне обоснованно и законно. Оно не противоречит закону и формирует конкретные правовые основы взаимодействия федеральных судей со вспомогательным персоналом. Этот же федеральный орган определяет и порядок судебного делопроизводства у мировых судей. Закон ограничивает его полномочия в отношении мировых судей вопросами финансового обеспечения и не включает в них правовое регулирование судебного делопроизводства. В условиях судебной реформы такое положение носит вынужденный и временный характер, оно вызвано необходимостью оперативного заполнения явного пробела в правовом регулировании судебного делопроизводства мировых судей. Но очевидно и другое — описанное противоречие требует срочного разрешения, так как оно создает неопределенность при решении практических вопросов в организации работы мировых судей и работников их аппаратов на судебных участках.

Судебное делопроизводство мировых судей как ключевой вид внутреннего взаимодействия структурных элементов организации института осуществляется в специфических процессуальных формах, содержание которых определено уголовным, гражданским судопроизводствами и административным производством. При этом мировой судья и секретарь судебного заседания, в отличие от помощника мирового судьи, являются самостоятельными процессуальными фигурами, что подчеркивает правовой характер их внутреннего взаимодействия, связанного с решением каждым из них строго определенных законом задач.

Проблемы, возникающие при взаимодействии мирового судьи и работников его аппарата, как правило, проявляются во внешней социально-правовой среде, в том числе:

• в результате судебной деятельности мировых судей. Например, когда из-за грубого нарушения процессуальных норм права по ведению протокола судебного заседания секретарем судебного заседания судебное решение мирового судьи апелляционной инстанцией отменяется. При этом дисциплинарная ответственность наступает только в отношении мирового судьи, который, подписывая этот протокол, не проконтролировал в соответствии с процессуальным законом работу секретаря;
• в обращениях граждан с жалобами на работу мировых судей. В их числе большую долю составляют ссылки заявителей на несвоевременность или отсутствие извещения о дате, месте и времени рассмотрения судебного дела по существу; на невозможность ознакомиться с материалами дела, снять с них ксерокопии, вовремя получить копию судебного решения и т.п.

Эти негативные последствия проявляются также и в самой организации института мировой юстиции. К ним, в частности, можно отнести:

• повышенную текучесть кадров среди работников аппаратов мировых судей. Зачастую это свидетельствует о нездоровой атмосфере в коллективе конкретного судебного участка. При этом структурное взаимодействие в интересах правосудия подменяется противостоянием между мировым судьей и работниками его аппарата, что, безусловно, снижает эффективность работы на этом участке;
• существование взаимоотношений между мировым судьей и работниками его аппарата, выходящих за рамки правовых. По мнению С.А. Пашина, нередки случаи, когда судья использует работников своего аппарата в личных целях, в частности поручает им сбор материала для статей, которые он готовится опубликовать, и т.п.²Пашин С.А. Судейская этика. М., 2001. С. 33. В ряде случаев отдельные мировые судьи поручают работникам своих аппаратов составлять проекты судебных постановлений, что явно не входит в их обязанности.

К сожалению, неразрешенность проблем взаимодействия мировых судей и работников их аппаратов как причину недостатков в их работе не принято широко обсуждать в судейском сообществе, что не способствует созданию нормальной рабочей атмосферы на участках и в конечном итоге сказывается на результатах работы.

Исследование правовых особенностей взаимодействия мирового судьи и работников его аппарата, имеющих объективный характер, в том числе различных социально-правовых противоречий, возникающих в процессе работы, является источником информации, важной и необходимой при разработке предложений по совершенствованию организации института мировой юстиции в интересах общества. Например, при разработке критериев оценки эффективности мировой юстиции может быть использован параметр, характеризующий состояние судебного делопроизводства на конкретном судебном участке.

Важнейшим параметром взаимодействия мирового судьи и работников его аппарата является разделение их внутренних полномочий, характеризующее их внутриорганизационную деятельность, которая носит ярко выраженный и исключительно правовой характер. Этот атрибут характеризует ресурс законности судебной деятельности мировых судей, которая выражается в обязанности не только судьи, но и работников его аппарата строго соблюдать требования закона. Его учет оказывает большое влияние на оперативность и эффективность результатов работы мировых судей.

Правовые основы судебной деятельности мировых судей и работы их «помощников» по ее обеспечению, закрепленные в действующем законодательстве, предполагают разделение полномочий между мировыми судьями и работниками их аппаратов, реализуемое в специфической процессуальной форме. Наиболее корректным подходом к изучению вопроса их разделения является рассмотрение этого атрибута с точки зрения юридической регламентации места и роли внутренних полномочий мирового судьи и работников его аппарата на судебном участке. Именно в перечне направлений и в содержании внутриорганизационной деятельности проявляются особые внутренние функциональные полномочия каждого элемента структуры:

• мирового судьи, внутренние полномочия которого реализуются в форме судебных процессуальных действий и действий организационно-правового характера;
• работников судебного аппарата мирового судьи, чьи полномочия, в отличие от полномочий мирового судьи, всегда носят только внутренний характер и реализуются в форме административных действий в порядке подчиненности мировому судье. Исключением из этого общего правила является прямое указание в законе на наличие у секретаря судебного заседания строго определенных процессуальных полномочий внешнего характера.

Внутриорганизационная деятельность мирового судьи и работников его аппарата неразрывно связана между собой, от качества их взаимодействия напрямую зависят итоги работы местного правосудия. По мнению большинства мировых судей Ростовской области, качество их работы во многом зависит от того, как организована работа на судебном участке.

Анализ норм права, регламентирующих эту деятельность, позволяет сформулировать в общем виде ее основные направления (функции):

• мировой судья: управленческо-правовые функции (планирование, организация деятельности, мотивация и контроль);
• аппарат мирового судьи: функции организационного, информационно-аналитического и документационного обеспечения судебной деятельности мирового судьи.

Дуализм правового положения мирового судьи в судебной системе РФ и разные источники ресурсного обеспечения его деятельности со стороны управлений судебных департаментов в субъектах РФ и департаментов по обеспечению деятельности мировых судей при исполнительной власти субъектов РФ предопределяет отличия в содержании его управленческо-правовых функций. Это по-разному влияет на степень организационной самостоятельности института на уровне субъектов РФ. Как правило, они касаются прав мировых судей в отношении работников их аппаратов. Например, в ст. 7 Закона г. Санкт-Петербурга от 24 октября 2000 г. № 552-64 «О мировых судьях Санкт-Петербурга» мировой судья наделен правом установления должностных обязанностей работников его аппарата, приема и увольнения их с работы³См.: Настольная книга мирового судьи: Учебно-методическое пособие / Под. ред. проф. В.М. Лебедева. С. 549.. В большинстве регионов страны эти права делегированы департаментам по обеспечению деятельности мировых судей, относящихся к исполнительной власти субъектов РФ. Это не совсем оправдано, так как искусственно принижает роль мирового судьи как структурообразующего элемента организации мировой юстиции, который самостоятельно несет персональную ответственность за состояние дел на судебном участке.

Особое место во внутренних полномочиях структурных элементов занимает правовой способ координации действий работников аппарата со стороны мирового судьи. Этот механизм (способ) координации строго регламентирован и в соответствии с законом осуществляется в форме прямого контроля. Его постоянство и действенность во многом определяют эффективность структурного взаимодействия. Прямой контроль характеризует полномочия мирового судьи по организационному руководству деятельности работников аппарата: определение заданий для них, наблюдение за их действиями и т.д. Если секретарь судебного заседания неправильно составил протокол судебного заседания, то отвечать за это он будет перед мировым судьей, который, в свою очередь, несет персональную ответственность за правильность протокола вне пределов внутриорганизационной деятельности, но правилам и в порядке, предусмотренным действующими процессуальными законами. В связи с этим интересно мнение самих работников аппаратов мировых судей. На курсах повышения квалификации Ростовского филиала Российской академии правосудия большинство участников дискуссии о направленности прямого контроля мировых судей считали, что к его наиболее важным направлениям необходимо отнести:

1. предвидение мировым судьей возможных проблем в работе на судебном участке (превентивное направление);
2. устранение мировым судьей перебоев, возникающих в работе на судебном участке (устраняющее направление);
3. поддержание мировым судьей существующего правового порядка работы, сохранение стабильности и предсказуемости во взаимоотношениях на судебном участке (регулирующее направление);
4. улучшение мировым судьей взаимодействия на судебном участке за счет справедливого материального и морального стимулирования работы (стимулирующее направление).

Взаимодействие мирового судьи и работников его аппарата в структуре организации института также характеризуется целенаправленностью, что связано с индивидуализацией и персонификацией правосудия мировой юстиции. Именно по этому атрибуту общество воспринимает социально-правовое единство и целостность внутреннего взаимодействия мировою судьи и работников его аппарата. Не случайно претензии граждан, обращающихся к мировому судье, связаны не только с его деятельностью, но и с работой его «помощников».

Следовательно, специфика порядка взаимодействия в организации института мировой юстиции предопределена правовой формой регламентации его проявлений в группе ключевых атрибутов: внутриорганизационная деятельность, правовой способ координации работы работников аппарата со стороны мирового судьи и социально-правовой целенаправленностью этого взаимодействия, в пределах полномочий, предоставленных им законами и правоприменительными актами.

Социально-правовые особенности структуры организации института мировой юстиции характеризуются и другими свойствами, которые ранее были сформулированы как подбор и подготовка граждан РФ на должность мирового судьи и работников его аппарата и повышение их квалификации в качестве работников органов судебной власти; особый порядок наделения властными полномочиями мировых судей путем выборов населением участка или законодательным органом субъекта РФ; территориальная организация института мировой юстиции.

Можно предположить, что существующие проблемы, проявляющиеся в состоянии структуры организации института мировой юстиции, порождены не только явным несовершенством законодательства о мировых судьях, но и неэффективной работой, направленной на максимальную реализацию возможностей, предоставленных законами.

В целом в юридической науке накоплен достаточно большой материал по результатам исследования этих свойств. Особый интерес представляют научные работы Н.В. Витрука, В.В. Дорошкова, В.В. Ершова, А.Ф. Ефимова, В.М. Жуйкова, В.М.Лебедева, В.Н. Ткачева и многих других ученых и практиков.

Следуя логике выбранного подхода «по принципу правового отношения к объекту», вполне уместно в самых общих чертах рассмотреть подгруппу свойств, которые непосредственно влияют на социально-правовые процессы развития института мировой юстиции в пространстве судебной власти России. Речь идет о ситуационных факторах-свойствах, являющихся внешними по отношению к организации института мировой юстиции.

Рассмотрение ситуационности как одного из отличительных свойств судебной власти в настоящее время является новацией для современных юридических исследований. Этот вопрос пока еще находится на стадии осмысления теории и практики судебного строительства, хотя в отношении других правовых объектов характер и степень воздействия внешней среды на процессы их развития уже являются общепризнанными предметами научного изучения.

Учитывая имеющиеся в юридической науке знания о характере и степени воздействия ситуационных факторов-свойств на правовые объекты, применительно к институту мировой юстиции к ним относятся следующие:

• максимальная приближенность института мировой юстиции к населению как низового звена и составной части судебной системы РФ;
• внешнее руководство структурой организации института мировой юстиции;
• статус местного суда и местных судей;
• факторы социально-правовой среды, косвенно влияющие на структуру организации института мировой юстиции и на процесс ее развития.

Ранее нами были описаны результаты сравнительного анализа содержаний правовых терминов «приближенность правосудия мировой юстиции» и «доступность правосудия мировой юстиции». Максимальная приближенность института мировой юстиции к населению является интегрированной характеристикой всех институциональных признаков. Но не следует забывать о том, что в смысловом выражении «приближенность правосудия мировой юстиции» объективно присутствуют и отношения, связанные с организационной и функциональной сферой объекта.

Максимальная приближенность института мировой юстиции к населению связана со спецификой его целеполагания, с конкретной организационно-функциональной принадлежностью к низовому уровню единой организационной судебной системы РФ в качестве ее первичного звена, а также своими социально-правовыми особенностями, прежде всего профессиональной правовой культурой мировых судей. При рассмотрении организации института мировой юстиции в этом ситуационном факторе-свойстве отражаются:

• особая предметная и территориальная подсудность (компетенция) мировых судей. Их компетенция в большей степени социализирована законодательством о мировых судьях и судебных процессах, что объективно приближает возможности этого института к правовым интересам малообеспеченных граждан (населению судебных участков) и существенно отличает его от других судов;
• территориальная организация института мировой юстиции, которая ограничивает судебную деятельность мировых судей пределами соответствующих судебных участков, созданных на всей территории страны. Такое положение определено реализацией концепций судебной реформы о принципиальном несовпадении территориальной организации судебной системы с административно-территориальным и национально-государственным делением Российской Федерации;
• место мирового судьи в судебном процессе. В процессуальном законодательстве регламентирован особый организационно-правовой механизм его судебной деятельности как суда первой инстанции по делам, отнесенным к его компетенции;
• порядок и правила взаимозаменяемости мировых судей и организации рассмотрения дел, поступающих на судебные участки, на которых мировые судьи временно отсутствуют. В силу прямого указания в законе этот правовой режим мировых судей существенно отличается от порядка и правил взаимозаменяемости федеральных судей, что во многом типично для местного правосудия в России. Он обеспечивает непрерывность судебного процесса, его оперативность и результативность для участников процесса. Более того, он характеризует степень организационной органичности и самодостаточности института мировых судей во внешней социально-правовой среде независимо от того, кто лично из мировых судей осуществляет правосудие.

Другое не менее важное свойство его структуры — внешнее руководство организации мировой юстиции. Это руководство имеет многоплановый и многоуровневый характер. Согласно ч. 2 ст. 21 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» районный (городской) суд является непосредственной вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района. При этом общее руководство организацией работы мировых судей осуществляет председатель районного (городского) суда, в пределах юрисдикции которого находятся судебные участки соответствующих мировых судей.

Такой характер внешнего руководства определен требованиями конституционных принципов единства судебной власти и ее организационно-функционального построения в виде судебной системы, по признаку места суда в качестве судебной инстанции.

Одним из ключевых внешних свойств организации института мировой юстиции является его социально-правовой статус в качестве местного суда (местных судей), т.е. суда субъекта РФ. Организация деятельности мировых судей определяется не только федеральными законами, но и в случаях, ими определенных, — законами субъектов Федерации. Так законодателем воплощается в жизнь идея судебного федерализма. В статусе мировой юстиции как местного суда отражаются:

• дуализм правового положения мировых судей;
• отнесение к компетенции законодателей субъекта РФ порядка назначения (избрания) и обеспечения деятельности мировых судей;
• определение структуры и штатного расписания аппарата мировых судей в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации;
• разграничение полномочий между законодателями федерального и регионального уровней в отношении финансирования и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей;
• организация работы мировых судей в пределах территории соответствующих судебных участков.

Организационное обеспечение института мировой юстиции осуществляют два государственных органа — федерального и регионального уровней. Через Управление Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации происходит финансирование расходов на заработную плату и социальные выплаты мировым судьям, которые предусмотрены федеральным бюджетом, а также финансирование их расходов на дополнительные гарантии по вопросам материального обеспечения и социальной защиты. Соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ (например, департамент по обеспечению деятельности мировых судей Ростовской области при Администрации Ростовской области) в отношении работников аппарата мировых судей осуществляет аналогичные выплаты, но только за счет средств бюджета субъекта РФ. В отношении работников аппарата мирового судьи эта ситуация зачастую приводит к неразберихе в руководстве ими со стороны мирового судьи и органа исполнительной власти субъекта РФ (например, материальное и моральное стимулирование, прием и увольнение на работу и т.д.), что негативно влияет на эффективность организации мировой юстиции.

Рассматривая факторы социально-правовой среды, влияющие на структуру организации и на процесс развития мировой юстиции, необходимо учитывать, что основной критерий, позволяющий разграничить институты судебной власти, — это оценка предметной области, в которой реализуется судебная власть каждого суда. Как показывает практика, организация института мировой юстиции в целом адекватна окружающей социально-правовой среде. Мировой судья как структурообразующий элемент организации по своему правовому статусу может и должен оперативно реагировать на любые воздействия социально-правовой среды, единолично осуществляя судебную деятельность. Это касается в первую очередь предметного рассмотрения и разрешения конфликтов, затрагивающих права и законные интересы населения судебных участков. В социально-правовой среде не только возникают конфликты, урегулирование которых отнесено законом к компетенции мирового судьи, по и формируются правовые требования многонационального и самобытного населения к организационному изменению мировой юстиции.

Очевидно, что правовые конфликты «не порождаются» институтом судебной власти, они «невидимы» и «пассивны» до прямого обращения к ним соответствующих субъектов права. Множественность, разнообразие и повторяемость конфликтов в правовой жизни населения, а также их индивидуальная социально-правовая природа предопределяют не только разовую востребованность каждого института судебной власти и индивидуально-поднормативный характер соответствующих судебных актов. Объективное наличие в этих конфликтах типичных особенностей, позволяющих группировать их по предмету спора, — один из важных социально-правовых факторов, влияющих на порядок и правила определения организационного места и разграничения функциональной роли каждого суда не только в государстве, что традиционно для отечественной современной юриспруденции, но и в обществе. Аналогична ситуация с фактором, характеризующим правовые требования населения к надлежащей организации правосудия мировых судей. Факторов социально-право вой среды, по-разному влияющих на организацию судебной власти мировой юстиции, множество, и оценки характера и степени их влияния могут быть различными, например, в зависимости от выбранного национально-регионального компонентов.

Какую бы совокупность факторов (социально-политические, социально-психологические, культурно-этические, организационно-управленческие и др.) мы ни рассматривали, их объединяет главное — они характеризуют социально-правовую среду одновременно как простую и динамичную, проявляясь в ней целостно и в предметном единстве. Учет этой специфики социально-правовой среды позволяет более точно определить общее состояние и сформулировать прогноз развития этого института как самостоятельной организации судебной власти.

В целом структурно-элементный анализ организационно-правового оформления современного типа отечественной мировой юстиции свидетельствует о фундаментальном соответствии его устройства организационной форме судебной власти России. Есть все основания утверждать, что в организационном плане институт мировой юстиции обладает значительно большей автономией, чем другие суды общей юрисдикции.

Перечень свойств организации судебной власти мировой юстиции может быть расширен. Во многом это определяется содержанием законодательства, регулирующего правовое положение организации этого института и отражающего динамику правовых отношений в современной России. Их совокупность безусловно характеризует мировую юстицию как самостоятельную организацию судебной власти. При этом социально-правовая направленность такого организационного оформления не вызывает сомнений. А нетрадиционное для юриспруденции описание атрибутов, комплексно характеризующих различные свойства этого институционального признака, не является случайным. С помощью различных методов диагностики организационно-правового устройства мировой юстиции это позволяет в конечном итоге определить ее количественные и качественные параметры, учет которых необходим при оценке ее текущего состояния и определения перспектив ее развития.

В нашем случае вновь могут возникнуть сомнения в правомерности использования в правовых целях междисциплинарных знаний, отражающих различные социально-правовые свойства и атрибуты организации государственных органов. В связи с этим стоит напомнить, что предлагаемый максимально широкий правовой подход к структурно-элементному анализу организации судебной власти мировых судей — это не только вынужденная мера, вызванная кризисом юриспруденции. Реальная правовая жизнь организации мировых судей, со всеми ее достоинствами и недостатками, многомерна и разнообразна, и если речь идет о научном объяснении институциональной сущности мировой юстиции, то без методологической помощи смежных областей знаний здесь не обойтись. Тем более что теоретическая и практическая целесообразность такого подхода бесспорна.

Неоднократно обращалось внимание на тесную взаимосвязь и взаимозависимость между организацией мировых судей, их судебной деятельностью. Если целеполагание, деятельность и организация института мировой юстиции в основном обосновывают и определяют сам факт существования объекта в институциональном пространстве, то следующий его институциональный признак — профессиональная правовая культура его ключевого элемента — мирового судьи — во многом определяет качество итоговых функциональных результатов его судебной деятельности в этом же пространстве. Население воспринимает этот институт судебной власти, отождествляя собственное правопонимание законности и справедливости судебных решений с профессиональным правопониманием этих ценностей мировыми судьями.

Поэтому логично перейти к рассмотрению правовой культуры мировых судей как одного из отличительных признаков, в котором также проявляется индивидуальная природа института мировой юстиции.