Мировые судьи: дуализм статуса
Многие специалисты обращают внимание на сложную правовую природу статуса мировых судей, поскольку, с одной стороны, они относятся к судам субъектов РФ, а с другой — являются нижестоящим звеном системы судов общей юрисдикции Российской Федерации. В этом случае уникальность ситуации заключается в том, что мировой судья, являясь органом государственной власти субъекта РФ, осуществляет свою деятельность от имени всей Российской Федерации исключительно в порядке, установленном федеральным процессуальным законодательством1Вместе с тем есть все основания утверждать, что в новейшей истории России институт мировой юстиции оказался достаточно эффективным и за небольшое время своего существования сумел заслужить доверие и уважение со стороны российских граждан. Авторы отмечали, что «мировая юстиция в постсоветской России — факт воистину беспрецедентный, ибо он свидетельствует о готовности государства пойти на самоограничение в интересах гармонии общественных отношений. Наделение субъектов Федерации правом самостоятельного регламентирования в области судебного строительства — это своего рода признание центром возможности сохранения единого правового пространства даже при наличии региональных особенностей в судебном строительстве. Есть все основания надеяться на то, что это только начало формирования судебной системы будущего». См.: Колоколов Н.А. Мировая юстиция — важная форма стабилизации человеческих отношений в гражданском обществе // Мировой судья. М., 2003. № 1. С. 5..
Компетенция мировых судей субъектов РФ обусловлена скорее потребностями практики, чем задачами разрешения уголовных, гражданских и административных дел, связанных с правотворческой деятельностью конкретного региона России; если круг полномочий мировых судей определять исходя из их статуса, т.е. как судей субъектов РФ, учитывать федеративное устройство России, то к подсудности мировых судей нужно было бы отнести дела, связанные с применением нормативных правовых актов субъектов РФ, принимаемых ими в сфере собственного правового регулирования. Однако такие возможности у российских регионов очень ограничены, а в сфере, касающейся деятельности судов по рассмотрению гражданских, уголовных дел (и даже дел об административных правонарушениях), фактически отсутствуют2См.: Жуйков В.М. О роли мировой юстиции в Российской Федерации // Настольная книга мирового судьи, рассматривающего гражданские дела. М. 2002. С. 12-13..
Таким образом, полномочия мировых судей определяются (по крайней мере в настоящее время) с учетом их статуса как нижестоящего звена системы судов общей юрисдикции, т.е. исходя из сложности и общественной опасности рассматриваемых уголовных дел, цены иска и характера правовых последствий принятого судом постановления по гражданским спорам и т.д.
Процессуальные основы деятельности мировых судей, в отличие от конституционных (уставных) судов субъектов РФ, полностью регламентированы федеральным законодательством, поскольку, как уже было отмечено, законодатель субъекта РФ утратил право определять условия отправления правосудия при рассмотрении мировыми судьями административных дел. Так, процессуальный порядок рассмотрения гражданских дел практически полностью идентичен для федеральных и для мировых судов. К числу наиболее существенных отличий можно отнести лить сокращение сроков рассмотрения дел, что представляется более чем оправданным, учитывая задачи, стоящие перед мировыми судьями субъектов РФ. В частности, ст. 154 ГПК РФ указывает на необходимость рассмотрения и разрешения гражданских дел в месячный срок (в районных судах (за рядом исключений) этот срок увеличен до двух месяцев).
Кроме того, судебные постановления мировых судей по гражданским делам подлежат обжалованию в апелляционном, а не кассационном порядке (ст. 320 ГПК РФ). Согласно ч. 3 ст. 327 ГПК РФ суд апелляционной инстанции вправе устанавливать новые факты и исследовать новые доказательства, а суд кассационной инстанции (ст. 347 ГПК РФ) проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции только исходя из доводов, изложенных в жалобе, и оценивает дополнительно представленные доказательства только в том случае, если признает, что они не могли быть представлены стороной в суд первой инстанции.
Процедура рассмотрения уголовных дел (за исключением дел частного обвинения) в мировых судах также практически не отличается от порядка отправления правосудия в судах федеральных. Однако судебное разбирательство должно быть начато мировым судьей не ранее 3 и не позднее 14 суток со дня поступления в суд уголовного дела (ст. 321 УПК РФ); у районных судей, согласно ч. 3 ст. 327 УПК РФ, этот срок составляет 30 суток (за исключением случаев, когда обвиняемый содержится под стражей). Кроме того, вместо адвоката (а не только наряду с ним, как в федеральных судах) может быть допущено к защите подсудимого любое лицо по ходатайству обвиняемого (ч. 2 ст. 49 УПК РФ). Если первая особенность носит, безусловно, позитивный характер, то другая вызывает многочисленные научные дискуссии3См., напр.: Воронов А. В мировом суде адвокат не нужен? // Российская юстиция. М., 2002. № 12. С. 35: Ткач А. «Монопольное право» российской адвокатуры // Российская юстиция. М., 2004. № 4. С. 61: и др.. Вместе с тем, работа авторов в должности судьи свидетельствует о том, что допуск к защите лиц, не имеющих статуса адвоката, не препятствует, а скорее способствует обеспечению прав подсудимых, которые могут и в этом случае воспользоваться (в том числе бесплатно) услугами адвоката.
Наиболее подробно регламентирована в УПК РФ процедура рассмотрения мировым судьей уголовных дел частного обвинения. Фактически это единственный вид судопроизводства, отправление которого мировыми судьями имеет безусловную специфику. Подобного рода дела в соответствии с ч. 2 ст. 20 УПК РФ возбуждаются только по заявлению потерпевшего или его представителя путем его подачи непосредственно мировому судье.
Рассмотрение заявления по уголовному делу частного обвинения может быть соединено в одно производство с рассмотрением встречного заявления подсудимого о привлечении к уголовной ответственности самого потерпевшего. Соединение заявлений допускается на основании постановления мирового судьи до начала судебного следствия; в этом случае лица, подавшие их, участвуют в уголовном судопроизводстве одновременно в качестве частного обвинителя и подсудимого.
Порядок отправления правосудия мировыми судьями по административным делам определен КоАП РФ; процедурные правила, носящие в целом достаточно упрощенный характер, едины как для мировых, так и для федеральных судей.
Таким образом, процессуальные основы деятельности мировых судей регламентированы федеральными нормативными правовыми актами. Конечно, законодатель в определенной мере учитывает, что мировые суды имеют статус судов субъектов РФ: предусмотрено, в частности, сокращение сроков судебного разбирательства, установлен особый порядок рассмотрения дел частного обвинения и т.д. Однако, как отмечалось, особенности рассмотрения дел мировыми судьями устанавливаются лишь для уголовных дел частного обвинения, и соответственно имеются потенциальные возможности для дальнейшего совершенствования правового статуса мировых судей субъектов РФ. В этом плане представляется необходимым кратко проанализировать как уже существующие проекты специалистов, так и внести авторские предложения, направленные в том числе на совершенствование взаимодействия федеральных судов и судов субъектов РФ.
Так, согласно ст. 4 ФКЗ «О судебной системе РФ» к судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Соответственно есть основания утверждать, что в субъекте РФ создается конституционный (уставной) суд, функционально не входящий в федеральную судебную систему, и мировые судьи, являющиеся одновременно судьями общей юрисдикции общероссийской судебной системы и судьями субъектов РФ.
Вместе с тем, трудно разделить в полном объеме точку зрения о том, что в силу вышеуказанных причин мировых судей нельзя отнести к судам субъектов РФ. Конечно, во многом прав В.Ф. Попондопуло, отмечающий, что «статус мирового судьи от статуса федерального судьи отличается незначительно, в основном в части порядка назначения (избрания) на должность. Несмотря на свое название... по своей природе это, скорее, младшие государственные судьи, а не мировые судьи в классическом понимании этого института»4Попондопуло В.Ф. Система третьей власти: от горизонтальной власти к вертикальной // Закон. М., 2004. № 10. С. 116.. Однако целью возрождения института мировой юстиции было прежде всего обеспечение широких слоев населения доступной судебной защитой, нежели стремление максимально скопировать дореволюционную модель мировых судов либо создать автономные судебные системы субъектов РФ. Как показывают судебная практика, социологические опросы населения, этой цели удалось достичь, причем в рамках целостной общероссийской судебной системы, что само по себе было довольно трудной задачей. Представляется, что к созданию судебных систем субъектов РФ нужно стремиться, поскольку такой вариант разрешения вопросов судоустройства максимально соответствует концепции правового демократического и, главное, федеративного государства. Однако в России в настоящее время вряд ли будут оправданны такие кардинальные перемены. Недопустимо тем не менее и построение жестко централизованной судебной системы, а также существенное ограничение полномочий субъектов РФ в анализируемой сфере правового регулирования. Обеспечение единства судебной системы не может исключить наличие индивидуальных особенностей и признаков в деятельности судов субъектов РФ; иной вариант разрешения вопросов судоустройства будет противоречить конституционному принципу федерализма, умалит многие достоинства российской мировой юстиции.
Согласно ч. 2 ст. 1 ФЗ «О мировых судьях в РФ» порядок осуществления правосудия мировыми судьями устанавливается федеральным законом; в этом плане российское законодательство содержат положения, предусматривающие обжалование решений мировых судей субъектов РФ в вышестоящей федеральной судебной инстанции (в районном суде). Как считают многие исследователи, такой способ разрешения вопросов судоустройства не способствует реализации концепции федеративного государства. По их мнению, процесс создания органов судебной власти субъектов РФ остался незавершенным, поскольку второй инстанцией по делам, подсудным мировым судьям, является федеральный районный суд, получивший не свойственные ему апелляционные полномочия. В.В. Ершов полагает, что такой порядок обжалования судебных постановлений «снимает» все преимущества мировой юстиции, поскольку решение, вынесенное мировым судьей, может быть отменено по формальным основаниям5См.: Ершов В.В. Статус суда в правовом государстве. М., 1992. С. 74..
Соответственно, многие исследователи считают оправданным в качестве второй инстанции для мировых судей формирование региональных судебных и даже квазисудебных органов. В частности, Е.В. Данилевская полагает необходимым развивать «народное начало» в деятельности изучаемых инстанций, чему будет способствовать возрождение института съезда мировых судей и наделение его кассационными полномочиями по отношению к мировым судьям6Данилевская Е.В. Становление института мировых судей в условиях развития публичной власти в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Орел. 2002. С. 132-133.. Однако справедливо мнение В.М. Лебедева о том, что подобного рода проекты «не только не расширили бы судебную власть субъектов РФ, но и вовсе лишили бы их таковой, поскольку предлагаемые квазисудебные инстанции вошли бы не в систему государственной власти, а в местное самоуправление».
Представляется, что создание вышестоящей судебной инстанции, имеющей статус суда субъекта РФ, для мировых судей, безусловно, целесообразно, поскольку именно такой вариант более всего отвечает конституционному принципу федерализма; в этом случае будут ликвидированы многие ныне существующие проблемы, в том числе уменьшится нагрузка на районные суды, обремененные сейчас апелляционными полномочиями. Однако, равно как и создание судебных систем субъектов РФ, разрешение этого вопроса возможно лишь в отдаленной перспективе. В настоящее время первоочередной задачей является отказ от практики создания судебных участков. Она противоречит принципу осуществления правосудия не судьей, а только судом (ст. 118 Конституции РФ). В ФЗ «О мировых судьях в РФ» целесообразно указать, что правосудие осуществляется мировыми судами субъектов РФ в составе председательствующих — мировых судей, рассматривающих дела единолично. Мировой суд следует рассматривать как учреждение, судебный орган, входящий в судебную систему, мирового судью — как физическое должностное лицо, представляющее судебный орган, а мировую юстицию — как систему мировых судебных ведомств, учреждений, их деятельность.
Представляется, что неоправданно жестко определено соотношение между количеством судебных участков и численностью населения, проживающего на соответствующей территории. Согласно ч. 4 ст. 4 ФЗ «О мировых судьях в РФ» судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тыс. человек (в административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тыс. человек создается один судебный участок). Согласно внесенным в 2006 г. в ФЗ «О мировых судьях» изменениям с 1 января 2007 г. участки создаются исходя из численности населения от 15 до 23 тыс. человек. Таким образом, у служителей Фемиды будут значительно сокращены судебные участки (число жителей на одного судью), и с учетом предполагаемого увеличения численности корпуса мировых судей до 7500-8000 человек есть основания надеяться, что правосудие станет еще доступнее для граждан.
Однако по-прежнему актуальна проблема, связанная с тем, что федеральный законодатель практически не принял во внимание местную специфику, обусловленную расположением на территории участка общежитий, рынков, вокзалов, станций метро, промышленных предприятий и т.п. Соответственно минимизированы возможности по определению наиболее оптимальной модели организации мирового суда. Это приводит к тому, что мировые судьи и граждане высказывают очень большое количество замечаний по поводу неравномерного распределения нагрузки. Например, некоторые мировые судьи г. Москвы в среднем рассматривают более 10-20 уголовных и 40-50 гражданских дел в месяц, а другие — не более 1-2 (4-10) дел соответственно. Аналогичная ситуация складывается и в других российских регионах; например, в Краснодарском крае нагрузка на мирового судью варьируется от 15-20 до 100 дел в месяц в зависимости от того, «спальный» ли это район либо промышленный, сколько на нем предприятий и т.п. В Хабаровском крае и Камчатской области некоторые мировые судьи разрешают до 150 дел в месяц, другие — не более 30 дел7Вдовенков В.. Нарутто С. Регион один, подхода разные // Российская юстиция. М., 2003. № 6. С. 47..
Таким образом, при определении необходимого числа судебных участков (в перспективе — мировых судов) в конкретном субъекте РФ недостаточно принимать во внимание только численность населения, проживающего на обслуживаемой ими территории. Следует учитывать и территориальную расположенность населенных пунктов, удаленность их от судов, среднестатистическое количество уголовных преступлений, гражданско-правовых споров, рассматриваемых мировыми судами, и т.п.
Кроме того, в настоящее время согласно ч. 2 ст. 4 ФЗ «О мировых судьях в РФ» общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта РФ определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта РФ, согласованной с Верховным Судом РФ (или по инициативе Верховною Суда РФ согласованной с соответствующим субъектом РФ). Очевидно, что российский регион фактически поставлен в такое положение, когда он может только просить установить для него численность мировых судей и судебных участков. Причем эта процедура достаточно длительная: первоначально субъект РФ должен выступить с законодательной инициативой по этому поводу, затем данное предложение согласовывается с Верховным Судом РФ, после чего попадает в Государственную Думу; далее его рассматривают Совет Федерации и Президент РФ. Причем федеральный законодатель не установил сроков, в течение которых должно быть рассмотрено обращение субъекта РФ.
Представляется необходимым в ст. 4 ФЗ «О мировых судьях в РФ» указать, что мировые суды субъекта РФ создаются с учетом численности населения на одном участке, а также данных о количестве рассматриваемых дел и иных заслуживающих внимание факторов. Следует проанализировать возможность работы на одном участке двух и более мировых судей. При временном значительном увеличении количества дел на одном участке можно допустить их передачу на другой участок на основании постановления вышестоящего суда. Правда, подобного рода планы многим юристам представляются достаточно спорными. В частности, указывается на то, что в этом случае будет нарушено право гражданина на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Однако, скорее всего, такой довод слишком формализован, поскольку дело будет разрешать мировой судья, т.е. подсудность не изменится. Кроме того, само понятие «границы судебного участка» — это условное разделение территории на зоны деятельности судьи, а не самой административной территории8Для исключения каких-либо недоразумений некоторые исследователи предлагают указать, что «рассмотрение дела мировым судьей другого участка не допускается, если против этого возражает заинтересованная сторона». См.: Урбан Е. Предоставить субъекту Федерации больше самостоятельности при формировании корпуса мировых судей // Российская юстиция. М., 2003. № 3. С. 39.. ФЗ «О мировых судьях РФ» не предусматривает возможности привлечения мировых судей в отставке к исполнению обязанностей мирового судьи по аналогии с районными судьями. Такое положение целесообразно предусмотреть, ибо оно в значительной мере способствовало бы снижению дефицита кадров в мировых судах.