Генезис и особенности эволюции местного правосудия в России

Для выявления причин, условий и закономерностей развития и деятельности института мировой юстиции как одной из государственных форм местного суда в первую очередь необходимо рассмотреть вопрос о его генезисе. Ключом к пониманию рассматриваемого феномена может стать использование возможностей историко-правового анализа, позволяющих достаточно глубоко раскрыть принципиальные аспекты институциональной сущности местного правосудия. В конечном итоге это позволит определить историческую перспективу развития современного института мировых судей и разработать некоторые практические рекомендации по повышению эффективности его текущего состояния в интересах общества.

В качестве исходной гипотезы предполагается, что феномен российской мировой юстиции — не случайное явление, а особый результат объективного исторического развития судебной власти, обладающий типичными и специфичными свойствами судоустройства и судопроизводства отечественною местного правосудия. Без обоснования предлагаемого утверждения невозможно ответить на один из ключевых практических вопросов отечественного судебного строительства: является ли современное возрождение мировой юстиции результатом политического компромисса между «ура-патриотизмом» и российским либерализмом 90-х гг. XX в. или продуктом исторического развития, отражающим, с одной стороны, новые реалии взаимоотношений человека, общества и государства, а с другой — очередной исторический этап эволюции местного суда в России?

К сожалению, удовлетворяющего нас ответа наука пока не дает. По справедливому мнению В.В. Дорошкова, в научных публикациях последних лет, к сожалению, отсутствует комплексный подход к рассмотрению проблем становления мировой юстиции, ее признаков, назначения. По всей вероятности, такая оценка научной проблемы определяет актуальность изучения генезиса рассматриваемого исторического феномена как необходимого элемента системного исследования мировой юстиции.

Чаще всего в отечественной литературе при рассмотрении феномена мировой юстиции выделяют три исторических типа (модели) мировых судов:

классический (английский), когда мировой судья выполняет административно-судебные функции и судебный состав формируется на полупрофессиональной основе;
французский, когда местный суд выполняет чисто судебные функции на полупрофессиональной основе;
смешанный, когда суд на профессиональной основе совмещает судебные и административные функции (США).

Изучение зарубежных моделей еще ожидает своего российского исследователя, но важно отметить, что в основу приведенной классификации положены признаки, которые присущи как организации судебной власти, так и судебной деятельности мировых судей. Речь идет о степени профессиональности судей и перечне осуществляемых видов государственной деятельности (административно-судебные или только судебные функции). По мнению В.В. Дорошкова, указанные признаки необходимо рассматривать с точки зрения степени их принадлежности к судоустройству и судопроизводству. Автор утверждает, что они относятся не столько к судопроизводству, сколько к судоустройству местного суда. С этим утверждением трудно согласиться, поскольку судопроизводство (процессуальная форма судебной деятельности) и направления судебной деятельности (судебные функции) жестко связаны между собой, являясь двуединым базовым атрибутом — элементом судебной деятельности мировых судей, которая не может осуществляться вне организационно-правового пространства их судебной власти. Однако следует признать справедливым утверждение В.В. Дорошкова о том, что этот перечень признаков чрезмерно сужен и не отражает многие важные черты организации и деятельности судебной власти мировой юстиции. По его мнению, в этот перечень можно включить следующие признаки:

введение мировых судов в единую судебную систему;
порядок наделения мировых судей властными полномочиями;
наличие особенностей судоустройства в связи с федеративным устройством государства;
степень активности в использовании примирительных процедур;
особенности определения подсудности дел;
порядок пересмотра судебных решений и т.п.

При институционально-правовом изучении исторического развития российской мировой юстиции такое расширение перечня ее характерных признаков позволяет:

наиболее полно и всесторонне изучить конкретные данные из истории развития местного правосудия, в том числе о его трансформации в различные периоды судебного строительства в России;
выделить и описать наиболее существенные обстоятельства политической и правовой жизни страны, которые инициировали возрождение российской мировой юстиции в конце XX в.;
обеспечить более глубокий научный уровень последовательного изучения российской мировой юстиции в качестве самостоятельного типа судебной власти.

В отечественной науке традиционно принято рассматривать эволюцию местного правосудия на трех этапах общего существования и развития судебной власти России, исключая советский период. Но следует обратить внимание на весьма существенное для классификации этапов развития местного правосудия.

Речь идет о том, что в советский период судебного строительства активно работали институты товарищеских судов, народных заседателей. Они выполняли функции правосудия социально-правового характера, полномочия этих участников правосудия выражали волю определенных социальных групп (классов), обеспечивая тем самым участие населения в отправлении правосудия, в том числе по урегулированию семейно-бытовых и межличностных конфликтов. Правомерно утверждать, что отдельные черты местного правосудия имели место в организации и функционировании судов того периода. Следовательно, целесообразно рассматривать этот период в качестве самостоятельного этапа эволюции этого суда.

Такое последовательное рассмотрение мировой юстиции наиболее продуктивно и рационально, так как позволяет обеспечить комплексное исследование мировой юстиции как исторического феномена, обладающего собственным генезисом организации и деятельности.

В самом общем виде этапы генезиса организации и деятельности местного суда в России можно представить следующим образом.

Первый этап (XII в. — начало 1860-х гг.) — учреждение и деятельность местных судов, их эволюция от общественных форм правосудия до государственно-правового оформления их полномочий, формирование идеи их построения из недр самоуправляющихся территориальных единиц государственного местного суда¹В современной российской науке общепринято, что идеи введения в России мирового суда как местного суда, выполняющего функции низшей судебной инстанции, имея право на примирение сторон и на демократическое получение полномочий по осуществлению правосудия, активно высказывались и обсуждались еще в XVIII в. .

Второй этап (1864-1917 гг.) — становление и ликвидация института мировых судей, в котором отчетливо выделяются два периода:

период становления (1864-1881 гг.),
период контрреформ Судебных уставов (1881-1917 гг.).

В российской науке отмечается, что реформа 1864 г. была прогрессивной, но в определенной своей части непоследовательной. Кроме того, со второй половины 60-х гг. XIX в. проходила частичная ревизия уже осуществленных преобразований²См.: Овсепян Ж.И. Система высших государственных органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов на/Д, 2006. С. 496..

Третий этап (1917-1991 гг.) — существование института народных заседателей, товарищеских судов, которые, несмотря на жесткий партийно-государственный контроль, являлись достаточно эффективным инструментом местного народовластия в судебной сфере, важным звеном советской модели демократии.

Четвертый этап (1991 г. — по настоящее время) характеризуется формированием политических предпосылок для возрождения российской мировой юстиции, законодательным закреплением ее места и роли в отечественной судебной системе и дальнейшим ее развитием в XXI в.

Обобщая результаты историко-правовых исследований об опыте развития мировой юстиции в России, можно утверждать, что мирное разрешение правовых конфликтов и поддержание порядка на местах с помощью самого населения всегда было одной из приоритетных задач общества и государства.

Первоначально (IX-X вв.) именно общинные органы власти выполняли функции поддержания мира и порядка. При этом государство по мере своего укрепления в той или иной форме и порядке делегировало им государственно-властные полномочия. Такой порядок во многом определял юридический статус и особенности судоустройства и судопроизводства местного суда. Так, например, понятие «малых исков» (упрощенная процедура рассмотрения) встречается в различных редакциях Русской Правды начиная с X в. При этом примирительные процедуры как процессуальные обязанности местного суда были объектом повышенного интереса со стороны государства, так как облагались судебной пошлиной. Их юридическое закрепление встречается и в более поздних источниках права: Новгородская, Псковская, Двинская судные грамоты. Судебники 1497 г. и 1550 г., Соборное уложение 1649 г.

В целом независимо от формы правления Российское государство всегда использовало возможности местного правосудия и его авторитет среди населения.

В связи с этим особый интерес представляют особенности некоторых исторических форм местного суда.

Братчина — мирские пиры, которые организовывались на мировую складчину (Псковская судная грамота 1467 г.). Пир («пивцы», собиравшиеся на братчину) избирал старосту, который являлся председателем суда и осуществлял судебные и административные функции, не отнесенные к подсудности князя или посадника. Как правило, суду братчины были подсудны дела о личных обидах, о побоях и драках, возникших на пиру. При этом правосудие осуществлялось с привлечением широкого круга населения и было в основном нацелено на примирение сторон³См., например: Мрочек-Дроздовский П. Памятники русского права времени местных законов. М.. 1901. С. 2-28.. Важно отметить, что такая форма местного суда была не единственной на Руси. Разнообразие форм местного правосудия (братчина, местные суды княжеских людей и представителей общества, губе кие старосты и т.д.) фактически отражало достаточно высокий уровень организации общественного и государственного устройства северных земель России. Именно в Новгородской и Псковской республиках были созданы необходимые для этого социально-экономические условия, в том числе параллельное существование частной собственности и элементов свободного общества в рамках республиканской формы правления.

Губные избы как форма местного суда существовали в Московском государстве в XVI-XVII вв. Многие элементы судоустройства и судопроизводства губных изб имели внешнее сходство с классической (английской) моделью мировой юстиции. Однако в них был отражен и опыт построения местного суда в Господине Великом Новгороде. Но централизация и укрепление государственной власти вокруг Москвы, в том числе и за счет ограничения возможностей местного суда, объективно привели к замене губных изб на судей-воевод как единоличного государственного лица по отправлению правосудия.

Совестные суды, которые были обязаны судить «не только по закону, но и по совести». Эта организация местного суда появилась в эпоху правления Екатерины II (судебная реформа 1775 г.). Ее отличали особый порядок и характер задач гражданского судопроизводства. Судебный процесс строился в рамках примирительных процедур с единственной целью — примирения сторон. При этом активную роль играли посредники, которые входили в состав суда после обсуждения условий примирения сторон. При согласии посредников суд утверждал обязательное для сторон решение, а в случае продолжения спора дело передавалось в общий суд по подсудности. Подсудность по уголовным делам также имела свои особенности. Совестным судам были подсудны уголовные дела о «преступлениях безумных и малолетних», а также дела «о колдовстве и о преступлениях, совершенных по невежеству»⁴См.: Витт В. Уголовно-правовая доктрина Наказа в ее отношении к западноевропейской территории и к русской действительности. М., 1909. С. 111-118..

Особо следует выделить две исторические формы местного суда, существовавшие на региональном уровне государственного устройства. Они отражали местные социально-экономические и политические уклады населения, в том числе историко-культурные традиции, сложившийся порядок самоуправления и правил общения среди многонационального населения. Речь идет об адатах народов Северного Кавказа (Советов старейшин) и станичных судах Области войска Донского.

Однако отождествлять мировую юстицию с общественными судами как ее прообразами не следует. Мировая юстиция — это государственный институт, истоки которого — в общественном правосудии. Е.В. Данилевская справедливо указывает: «...Он, безусловно, вырастал из недр самоуправляющихся территориальных единиц, но приобретал свой подлинный юридический статус лишь тогда, когда ему делегировались именно государственно-властные полномочия»⁵Данилевская ЕВ. Становление института мировых судей в условиях развития публичной власти в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. Орел, 2002. С. 29..

Анализ этих форм местного суда позволяет сделать вывод о том, что исторические аналоги мировой юстиции являлись результатом реализации идеи восстановительного правосудия и примирительных процедур, которые отражали правовые особенности традиций многонационального населения и степень их влияния на государственное строительство в России. Справедливости ради стоит упомянуть, что это влияние явно не было определяющим фактором. Позитивные результаты российского опыта примирительных процедур (сокращение сроков рассмотрения спора; снижение судебных расходов; упрощение процедуры рассмотрения; возможность выбора посредников или судьи; добровольность исполнения достигнутых соглашений; высокий процент их исполняем ости; конфиденциальность) не всегда были востребованы государством по известным причинам политического характера.

В научной литературе существуют различные мнения о первом упоминании в России «мирных судей», «мировых судей». Например, Г.А. Джаншиев и А. Танкова относят первое упоминание о «мирных судьях» к 1826 г.⁶Джаншиев Г.А. Из эпохи великих реформ. 4-е изд. М., 1893. С. 450; Танкова А. Мирные судьи по проекту дворянства в 1826 г. // Русская старина. 1887. Т. 53. С. 223-224., Р.В. Шатовкина, ссылаясь на записку министра внутренних дел графа В.П. Кочубея к императору Александру I, называет 1814 г.⁷Шатовкина Р. В. Организация и деятельность мировых судей в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2002. Наиболее корректной представляется позиция С.В. Донской, полагающей, что «проекты о мировых судьях как о местных органах ограниченной юрисдикции следовало бы отнести не к 1826 г., как полагал Г.А. Джаншиев, а на шестьдесят лет ранее».

В России мировая юстиция (в современном смысле этого понятия) впервые была создана в ходе проведения судебно-правовой реформы в соответствии с Уставами 1864 г. Анализ научных работ, посвященных этому вопросу, позволяет выявить важную особенность формирования российской модели мировой юстиции. Речь идет о политико-идеологическом обеспечении судебной реформы, предусматривающем проверку соответствия, с одной стороны, условиям сохранения монархии, а с другой — прогрессивным идеям буржуазных революций Европы.

В целом необходимость преобразования суда как государственного инструмента правосудия была вызвана системным кризисом, затрагивавшим все сферы общества.

Для поиска примеров — аргументов необходимости кардинального изменения судебной власти — следует обратиться к истории этого вопроса.

Совмещение властей было неизбежным следствием крепостного состояния большей части сельского населения России, для которой помещик был одновременно судьей и исполнителем им же принятых решений. Он не только заменял собой гражданский суд, но и имел право налагать на своих крестьян довольно строгие наказания — сечь розгами и палками, сажать в сельскую тюрьму на срок до 2-х месяцев, отправлять в работные дома или арестантские роты на срок до 3 и 6 месяцев соответственно, а также отдавать в солдаты или ссылать в Сибирь.

Если рассматривать устройство судебной власти в процессуальном отношении, то многочисленность судебных инстанций и «размытая» подсудность при отсутствии образовательного ценза для судей приводили к затягиванию рассмотрения дел на годы, что фактически поощрялось законодательством (неопределенность процессуальных сроков и т.д.)⁸Например, дело о пропаже из Московского уездного казначейства медной монеты началось в 1844 г. и закончилось в 1865 г., т.е. находилось в производстве суда свыше 20 лет (см.: Кони А.Ф. Новый суд. М., 1966. Т. 1. С. 398). По свидетельству А.Ф. Кони, на 1841 г. в Сенате, главной судебной инстанции России, только шесть человек имели высшее образование (см.: Кони А.Ф. Отцы и дети судебной реформы. СПб.: Изд-во Товарищества Сытина, 1914. С. 94).. Судебный процесс был построен по розыскному или следственному принципу, стороны были практически отстранены от участия в деле, движение которого было исключительно прерогативой судьи. Небольшое жалованье, безответственность и бесконтрольность судейских чиновников фактически открывали широкий простор для злоупотреблений⁹Известным фактом является ситуация, когда министр юстиции Панин для ускорения простого судебного дела сам распорядился через директора департамента дать судебным чинам взятку в размере 100 рублей. См.: Розин Н.Н. Пособия к лекциям. СПб., 1916. С. 59..

Исторический экскурс в прошлое социально-правовой и экономической обстановки России в конце XIX в. позволяет сделать однозначный вывод о том, что попытка самодержавия отреагировать эволюционными и правовыми способами на реально существовавшие в стране противоречия подразумевала кардинальное изменение концептуальных идей о принципах взаимоотношений всех социальных институтов при обязательном условии сохранения Российской империи. С учетом всего этого становится очевидным, что судебная реформа 1864 г. была одним из элементов системного преобразования или подготовки к нему всего механизма правового регулирования бурно развивавшихся общественных отношений.

Такой вывод подтверждается и тем, что в конце XIX в. Россия находилась в процессе социального и государственно-правового переустройства, главными элементами которого были:

крестьянская реформа 1861 г.;
формирование всесословного самоуправления с 1837 по 1864 г.;
судебная реформа 1864 г.;
военная реформа 1874 г.

В это время наряду с прогрессивными изменениями в России проводились и контрреформы 1880-1890 гг., фактически направленные на свертывание социального, политического и правового развития общества. Это относится и к развитию судебной реформы, которая по политико-идеологическим причинам постепенно стала мешать монархии, так как влияние ее результатов на общественную жизнь страны представляло реальную угрозу дня основ самодержавия. Наглядным примером является видоизменение источников финансирования мировой юстиции. До проведения контрреформ (1881-1917 гг.) мировые судьи полностью находились на содержании земств. Статистика свидетельствует о том, что земства выделяли на мировую юстицию от 8 до 25% своих бюджетов, а с началом контрреформ мировые судьи были переведены на казенное финансирование.

Комплексная оценка этих реформ позволяет говорить об исторической закономерности развития судебной власти России: социально-экономические и политические преобразования в стране неизбежно влекут за собой изменение судебной системы государства как организации правосудия, призванной удовлетворять охраняемые законом интересы любого уровня социальной структуры общества. Наиболее ярким примером проявления этой закономерности являются итоги судебной реформы 1864 г.

По мнению современников, неэффективность дореформенного состояния судебной власти была очевидна представителям практически всех социальных слоев общества¹⁰См., например: Десницкий С.Е. Представление об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи // Юридические произведения прогрессивных русских мыслителей. Вторая половина XVIII века / Под ред. С.А. Покровского. М., 1959. С. 116-117.. Мировые судьи как элемент этой реформы противопоставлялись общим судебным местам, которые были не в состоянии обеспечить эффективное разрешение социальных конфликтов в процессе государственного переустройства страны.

При общесистемном реформировании государства и a priori неизменности формы правления отделение судебной власти от исполнительной и законодательное оформление судебного правосудия были обязательными условиями социального компромисса между самодержавием и обществом.

Очевидно, что появление в России «мировых судебных установлений», «мировых судей», «мирового суда» (по текстам дореволюционного законодательства России — это тождественные понятия) вполне объяснимо. Анализируя материалы исторических исследований, можно выделить как минимум две основные причины появления такого местного суда в России.

Политическое признание самодержавием необходимости реформирования судов на демократических началах и его страх перед социальной нетерпимостью населения страны создали предпосылки к изменению состояния судоустройства и судопроизводства. В условиях нарастания процесса отмены крепостничества в России и, как следствие, повышения социальной активности населения страны введение института мировых судей являлось вынужденной государственной мерой, скорее даже своевременной реакцией власти на происходящие перемены.

Возникали тесные политические и идеологические связи с деятелями европейских государств и представителями западной правовой мысли. В западных странах мечта о суде скором, правом и равном для всех была общедемократической идеей. Она воплощалась и в создании собственных национальных моделей института мировых судей (Великобритания, Франция, Испания и т.п.). При этом отличия правовых систем этих стран (континентальной и англо-саксонской) не являлись препятствием, а лишь подтверждали, да и сейчас подтверждают объективность процесса развития местных судов в различных странах мира. В России наиболее последовательными и активными проводниками идеи о всесословном, общественно легитимном суде и сторонниками российской модели устройства мировой юстиции были выдающийся законотворец М.М. Сперанский, первый русский профессор права Московского университета С.Е. Десницкий и один из авторов судебной реформы С.И. Зарудный.

На определение статуса и направлений развития отечественной модели мировой юстиции оказывали свое влияние и многочисленные объективные факторы: особенности государственного строя, политико-правовые традиции, социально-экономическая обстановка и т.п.

Результаты сравнительного анализа некоторых исторических источников права и современных научных работ, посвященных истории возникновения и развития местного суда в России, позволяют выделить ряд особенностей российской модели мировой юстиции.

1. Подготовка и реализация судебного переустройства носила комплексный и целенаправленный характер. Так, по мнению А.Ф. Ефимова, эта работа проводилась последовательно, так как на каждом из этапов решались конкретные задачи, связанные с систематизацией и оценкой полученных результатов при самом непосредственном участии губернских прокуроров и председателей судебных мест¹¹Мировой судья в гражданском судопроизводстве: Научно-практическое пособие / Под ред. А.Ф. Ефимова, И.К. Пискарева. М., 2004. С. 20-42.. В российской периодической печати был опубликован ряд статей о мировых судах зарубежных стран, а с 1862 г. постоянно публиковались комментарии к «Основным положениям судоустройства».

2. Правовая база, определявшая место и роль мировых судей в судебной власти, основывалась на принципе единства организации и деятельности мировой юстиции. Так, в «Уставе гражданского судопроизводства», «Учреждении судебных установлений», «Уставе уголовного судопроизводства» 1864 г. были достаточно четко закреплены основы судоустройства и судопроизводства института мировых судей¹²Судебные Уставы 20 ноября 1864 г., с изложениями рассуждений, на коих они основаны. СПб., 1866..

3. Мировые судьи как элемент организационной системы судебной власти России были сравнительно обособлены. Мировая юстиция включала в себя два звена — мирового судью и съезд мировых судей. Съезд мировых судей был апелляционной и кассационной инстанцией для решений, выносимых мировыми судьями. При этом решения съезда могли быть обжалованы только в высшем органе судебной системы — Правительствующем Сенате. Территориально судоустройство мировой юстиции было привязано к земствам, т.е. к органам местного самоуправления.

4. Если исходить из утверждения о том, что самодержавие пыталось правовым путем регулировать все социальные конфликты, сделать судебную власть самостоятельной и доступной, то вполне правомерно говорить о социальной направленности судоустройства и судопроизводства мировой юстиции в то время. А.Ф. Кони писал о деятельности мировых судей конца XIX в.: «Общее направление мировых судей сделаю их камеры не только местом отправления доступного народу правосудия, но и школою порядочности и уважения к человеческому достоинству»¹³Кони А.Ф. На жизненном пути. СПб., 1912. Т. 1 С. 431..

5. Характер возникновения и становления местного суда в России, безусловно, отражал самобытность и сложность исторических процессов построения отечественного государства и нрава. Это подтверждают следующие особенности российской модели мировой юстиции:

наличие упрощенной формы судопроизводства, ориентированной на примирение сторон, и участие общества в обсуждении судебного спора. При этом судебные расходы не возлагались на стороны, участвующие в процессе;
в качестве источников права использовался широкий спектр форм позитивного и обычного права: законы государства, местные обычаи, нравственные начала и т.д.;
мировые судьи обладали судебными и административными функциями, в том числе полицейскими;
система судебных установлений была замкнутой;
обособленные судебные органы национальных окраин, имевшие свои особенности как в построении их организации, так и в направлениях деятельности.

В связи с этим представляют интерес статистические данные отчетов Министерства юстиции Российской империи за 1866-1888 гг. о деятельности судебно-мировых установлений (табл). Они далеко не полны и недостаточно расчленены: даны лишь итоговые цифры по деятельности выборных и назначенных мировых судей в совокупности. Сведения о деятельности выборных мировых судей приведены заключенными в скобки.

Анализ приведенного отчета, а также других документов Министерства юстиции Российской империи за эти годы свидетельствует о весьма важных причинах обращения государства к традиционным возможностям отечественных местных судов, прототипом которых были судебно-мировые установления.

Во-первых, о том, что одним из установленных государством показателей работы мировых судей, в отличие от других судов, был параметр оценки числа дел, оконченных примирением сторон, что стоило бы учесть и при оценке деятельности современных мировых судей.

Во-вторых, примечательно, что на момент начала реальной работы мировых судей и до 1888 г., несмотря на постоянное увеличение обращений граждан в мировой суд, доля судебных дел, оконченных примирением участников процесса, была достаточно велика. Эта отличительная особенность деятельности мировых судей, а именно восстановительная функция и ее составная часть — примирительные процедуры, может и должна рассматриваться как специфический элемент сущности мировой юстиции, выражающий не только содержание предметной подсудности судебных дел мировых судей, но и наличие у населения страны устойчивого, ярко выраженного желания заканчивать судебные споры миром. Может быть, с учетом этих обстоятельств стоит говорить о том, что авторы судебной реформы вольно или невольно определили предметную юрисдикцию мировых судей именно с точки зрения возможности урегулирования социального конфликта миром?

Наиболее наглядным примером, отражающим общую характеристику устройства мировой юстиции с учетом региональных особенностей, могут служить организация и деятельность мировых судов в Области Войска Донского.

В местах проживания донских казаков местные суды руководствовались спецификой социально-экономического уклада казаков и осуществляли правосудие с учетом местных обычаев и особенностей военной демократии как традиционного элемента местного самоуправления.

Как известно, институт мировых судей на Дону был введен 16 мая 1870 г. и приурочен к 300-летию Области Войска Донского. Этот институт действовал вплоть до установления советской власти на Дону в конце 1919 — начале 1920 г. В масштабах всей России мировой суд был упразднен вместе с прежней системой суда Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г.

По имеющимся в Ростовском государственном архиве сведениям основные принципы организации и деятельности местного суда в Российской империи были такими же, как и по всей стране. Однако для данного региона было сделаны два существенных исключения:

до введения земских учреждений на Дону выборы мировых судей осуществлялись особым открытым избирательным съездом, в состав которого входили представители от землевладельцев, степных и сельских общин, а возглавлял этот съезд окружной предводитель дворянства;
для Донской области было сделано значительное снижение имущественного ценза, требуемого для избрания в мировые судьи. Кандидату на эту должность достаточно было владеть в пределах войсковой территории не менее чем 200 десятинами земли или иным недвижимым имуществом, оцениваемым не менее чем в 3 тыс. руб. По общему для России требованию имущественный ценз составлял не менее 15 тыс. руб.

Согласно Памятным книгам Области Войска Донского за 1878-1894 гг., хранящимся в государственном архиве Ростовской области (ГАРО), территория Войска Донского была разделена на 8 мировых округов. Так, к концу 80-х гг. XIX в. Миусский мировой округ был поделен на Таганрогский и Ростовский-на-Дону судебно-мировые округа. По всей вероятности, это было связано с урбанизацией населения и развитием промышленного сектора в экономике региона. В среднем на одного мирового судью приходилось чуть более 26 тыс. человек, однако распределение жителей по судебно-мировым участкам было неравномерным. Так, в Черкасском мировом округе на одного мирового судью приходилось только 14 142 жителя, а в Донецком — 43 055. При этом количество судебно-мировых участков было непостоянным и периодически менялось.

Опубликованные Н.Н. Апостоловой и Ю.А. Ляховым в научно- практическом пособии «Судопроизводство у мирового судьи по уголовным делам»¹⁴Судопроизводство у мирового судьи по уголовным делам: Науч.-практ. пособие / Под ред. В.П. Ткачева. Ю.А. Ляхова. Ростов н/Д, 2002. С. 7-21. сведения о судебной статистике работы мировых судей Черкасского мирового округа уголовных дел за общий период с 1873 г. по 1911 г., по данным ГАРО, позволяют сделать следующие выводы:

за защитой своих прав и интересов к мировым судьям в основном обращались представители казачьего, крестьянского и мещанского сословий и прежде всего по поводу повседневных жизненных конфликтов и бытовых проблем. При этом основным видом доказательств по уголовным делам были свидетельские показания;
наиболее часто мировыми судьями рассматривались уголовные дела о преступлениях, связанных с нарушением порядка и спокойствия; кражах; оскорблении чести; проступках против порядка управления; нарушениях казенных управлений (перечень составов преступлений приведен на 1909 г. с ранжированием по общему количеству рассмотренных дел);
в среднем около 10% судебных приговоров мировых судей обжаловалось сторонами в апелляционном и кассационном порядке, из которых около 50% было отменено. Так, например, в 1880 г. мировыми судьями Черкасского мирового округа было рассмотрено 235 уголовных дел, но 12% этих дел приговоры сторонами обжаловались и 54% обжалованных решений было отменено. Проблема снижения нагрузки на мировых судей и повышения качества их работы была частично снята увеличением численности мировых судей. Так, в 1873 г. в этом округе насчитывалось 7 мировых судей, но уже к 1911 г. их количество увеличилось до 11. С 1873 г. по 1911 г. количество уголовных дел, находившихся в производстве у мировых судей, увеличилось более чем в 4 раза (с 2896 в 1873 г. до 12 157 — в 1911 г.), но при этом доля обжалованных решений уменьшилась фактически в 2 раза. В 1873 г. было отменено 4,17% от общего числа рассмотренных уголовных дел, а к 1911 г. этот показатель составлял всего 1,46%.

По мнению донских ученых-правоведов, занимающихся изучением истории организации и деятельности судов на Дону, работа мировых судей в этом регионе была одной из самых успешных в России.

В связи с этим вполне понятной становится позиция М.В. Немытиной, которая справедливо отмечает, что: «...суд, введенный Уставами 1864 г., представлял собой феномен демократического суда в условиях абсолютистского государства»¹⁵Немытина М.В. Суд в России. Вторая половина XIX — начало XX в. Саратов, 1999. С. 6..

Несомненные успехи организации и деятельности мировых судебных учреждений в России во многом отражали самобытность ее развития и, безусловно, оказывали влияние на весь ход отечественного судебного строительства. Местный суд в Российской империи, как всесословный, выборный и независимый судебный орган, способствовал укреплению законности, правопорядка и развитию общественного правосудия на основе общедемократических принципов. Так, по мнению современного историка А.Ю. Пиджакова, «...гуманный, доступный и демократический мировой суд продолжал оставаться серьезной преградой против произвола и усмотрения административной власти»¹⁶Пиджаков А.Ю. Из истории становления института мировых судей в России // Мировой судья. 2004. № 1. С. 24..

В советский период судебного строительства мировая юстиция как орган местного правосудия перестала существовать, а ее функции, в том числе социально-правового характера, в различных видах и формах были возложены на институт народных заседателей, товарищеские суды и т.д. Рассмотрение организации и деятельности советских судов свидетельствует о том, что опыт судебного строительства Российской империи был просто не востребован государством. Он категорически отвергался как чуждый интересам пролетариата и всего советского народа. Даже сама научная постановка вопроса о допустимости критического анализа различных форм местного правосудия того периода могла закончиться фактической изоляцией исследователей и исключением их из общественной жизни страны.

Даже в период относительной либерализации общественной жизни страны (50-60-е гг. XX в.) принципы организации и деятельности институтов судебной власти оставались неизменными, обеспечивая реализацию правосудия в социалистическом варианте. При этом социально-экономические противоречия в обществе фактически не разрешались и продолжали накапливаться. Анализ советского законодательства (с учетом момента принятия соответствующих законов, их содержания и восприятия советским обществом) подтверждает объективность такого заключения. Речь идет о тех законах, которые десятилетиями с различными изменениями и дополнениями определяли весь облик советской судебной власти (25 декабря 1958 г. были приняты Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик, Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а в 1960-х гг. были приняты соответствующие кодексы союзных республик).

На современном этапе кардинального преобразования всех сфер российского общества возрождение мировой юстиции стало возможным благодаря появлению в стране новой общественно-политической парадигмы и обращению законодателя к историческому прошлому России. В этих новых условиях советская судебная система оказалась неспособной эффективно решать задачи, поставленные перед ней обществом. Необходимость ее реконструкции в интересах общества не вызывала особых возражений, но выбор окончательного варианта ее дальнейшего развития в новых условиях до сих пор порождает бурные дискуссии среди ученых и практиков. При этом смысл всех предложений сводился к различному представлению о месте и роли государства в общественной жизни страны. Эти предложения можно рассматривать как проявления приверженности исследователей к различным философско-правовым подходам: неомарксистскому, либеральному или традиционному (априорная необходимость использования положительного опыта оправдавших себя отечественных форм правосудия).

Для обоснования тезиса о том, что возрождение мировой юстиции в России является результатом использования традиционного подхода и следствием понимания законодателем объективности развития российской судебной власти, вначале необходимо ответить на следующие вопросы.

В чем состоят основные причины возрождения мировой юстиции?
При каких условиях стало возможным возрождение мировой юстиции?
Каковы общие и отличительные признаки дореволюционной и современной мировой юстиции России?

В современной истории судебного строительства идея возрождения мировой юстиции впервые получила закрепление в Концепции судебной реформы, утвержденной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1. В соответствии с этой Концепцией мировые судьи должны были занять в судебной системе страны более значительное место, чем то, которое они занимают в силу прямого указания в действующих законах о судебной власти. Этим документом было предусмотрено введение не только участковых (территориальных) мировых судей, но и специализированных (следственных, пенитенциарных и др.) мировых судей. Последние должны были взять на себя «контрольные функции там, где под угрозу ставятся права и свободы человека».

В этот период государственного строительства такое решение представлялось вполне логичным и достаточно обоснованным, но оно не нашло своего подтверждения в действующем законодательстве. Очевидно, причиной тому стала осторожность действий законодателей при решении вопросов нового судоустройства и судопроизводства судебной власти. Важно отметить, что эта Концепция фактически определила новую для России доктрину деятельности суда — социальную. Новое понимание характера деятельности суда определялось не только государственно-правовой, но и социальной ролью, которую должен выполнять суд. Если советский суд осуществлял правосудие, направленное на реализацию функций социалистического государства, то в соответствии с Концепцией преобразование судебной власти преследовало иные цели. Государство признало и юридически закрепило в качестве важнейшей своей обязанности недопущение неправового и нецивилизованного разрешения социальных конфликтов, вызванных столкновением интересов различных групп общества и до предела обостренных в конце XX в.

Важно учитывать и другое обстоятельство. Практическое воплощение идеи возрождения участковых мировых судей встретило множество политических и финансовых трудностей. В условиях постепенного отторжения российским обществом навязывавшейся ему европейской модели либерализма законодательная регламентация правового статуса мировых судей стала возможной только в 1998 г. (См. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях Российской Федерации»).

Необходимость законодательного закрепления института мировых судей как элемента единой судебной системы РФ становится более очевидной при детальном рассмотрении обстоятельств, инициировавших возрождение современного местного правосудия.

В отечественной науке при исследовании эволюции социальных и правовых явлений применяются различные подходы к классификации причин их появления. Наиболее удобной может быть классификация, в основе которой лежат два критерия:

оценка результатов различного разрешения проблем современной социокультурной и правовой ситуации в стране в начале и середине 90-х гг. XX в.;
оценка уровня социальной и правовой эффективности судебной власти в стране в начале и середине 90-х гг. XX в. Использование этих критериев как в гносеологическом, так и в предметном отношениях позволяет выделить и кратко охарактеризовать только те причины, которые непосредственно повлияли на возрождение мировой юстиции.

С точки зрения применения первого критерия к ним можно отнести следующие.

1. В условиях кризиса общественных наук отечественное правоведение оказалось неспособным предложить свою программу по обеспечению эффективного правового регулирования новых общественных отношений, однако и государство не проявляло политической воли, стимулирующей проведение соответствующих научных разработок.

К сожалению, до настоящего времени ситуация не улучшилась. До сих пор не разрешен актуальный для России как многонационального общества и федеративного государства вопрос правового соотношения национальных судебных традиций, отражающих правокультурные особенности регионов¹⁷См., например: Дулимов Е.И., Нечаев В.К. Происхождение государства и права у народов Дона и Северного Кавказа // Ростов н/Д, 2006., и общепризнанной структуры и содержания системы российского права. Аналогичная ситуация сложилась и с проблемой расширения объема восстановительного правосудия в деятельности не только судов, но и альтернативных форм разрешения споров.

2. Объективное изменение места и роли организационно-управленческой деятельности государства в общественной жизни страны. Отход от командно-административной системы и неспособность государства управлять обществом на продекларированных им общедемократических принципах привели к тому, что у него не оказалось необходимых правовых возможностей для выявления, разрешения и профилактики социальных конфликтов. В начале и середине 90-х гг. XX в. социальные противоречия затрагивали права и законные интересы не только отдельных граждан и групп лиц, но и представляли собой реальную угрозу для конституционного строя России. Их масштабность и неразрешенность объективно требовали от государства поиска цивилизованных путей выхода из создавшейся ситуации.

3. Объективное изменение положения суда в обществе потребовало от государства институционального изменения судебной власти в целях приведения ее текущего состояния в соответствие с социально-правовыми ожиданиями общества. Неразрешенность этой проблемы влияла на качество судебной защиты конституционных прав и законных интересов граждан.

Так, по мнению Г. Борисова и А. Хапилина, из-за чрезмерной нагрузки судей судов общей юрисдикции резко снизилась эффективность действий всей судебной власти, что сделало специализацию внутри системы судов объективной необходимостью¹⁸Борисов Г.. Хапилин А. От мировых судей — к мировым судам // Российская юстиция. 2002. № 3. С. 39-40.. Поэтому обращение к историческому опыту местного правосудия не случайно. Новые по своей сути и направленности правовые требования общества определили необходимость и целесообразность оптимизации судоустройства и судопроизводства судебной власти. Общество нуждалось прежде всего в максимальном приближении правосудия к населению, в возможности влиять на судебную масть правовыми средствами. Целесообразность такой постановки вопроса хотя и признавалась политиками, правоведами и социологами, но фактически оставалась на уровне публичной дискуссии по поводу возможных путей изменения судебной власти.

Перечень причин, повлиявших на возрождение мировой юстиции в современных условиях, далеко не исчерпывающий, он может изменяться в зависимости от поставленных целей.

В целом можно утверждать, что обращение к отечественному опыту местного правосудия было результатом правового осмысления общей ситуации в стране в начале и середине 90-х гг. XX в. и фактически представляло собой реакцию общества и государства на противоречия, существовавшие во всех сферах общественной жизни России.

Рассматривая причины возрождения мировой юстиции с позиции оценки эффективности судебной власти, можно сделать вывод о том, что необходимость адекватной общественной реакции на существующий кризис судебной власти вызвана отсутствием требуемой эффективности ее институтов и как следствие — неудовлетворенностью ее существующим состоянием со стороны общества и его соответствующими требованиями к государству. Объективность существования и динамичный характер правовых интересов общества трансформировались в общественные ожидания той правовой ситуации, когда институты судебной власти смогут в действительности выполнить свое конституционное предназначение.

Это утверждение обобщенно характеризует реальное состояние судебной власти того периода и его оценку со стороны общества. Признание достоверности информации о сложности и противоречивости такого положения судов в стране свидетельствует о том, что причины возрождения мировой юстиции носят комплексный, синтетический характер.

Соблюдая логику проводимого анализа, следует кратко описать наиболее существенные из них.

1. Целесообразность углубления специализации и профессионализации судей, разделения компетенции между судами различных звеньев с точки зрения оптимизации их деятельности в интересах общества. Так, нагрузка по рассмотрению судебных дел судьями судов общей юрисдикции фактически превышала все допустимые пределы, и вызванное этой перегрузкой явное снижение эффективности правосудия, в свою очередь, вызывало дальнейший рост числа обращений граждан за судебной защитой.

2. Многообразие и противоречивость новых общественных отношений определяли необходимость адекватного и быстрого реагирования со стороны государства, в том числе с помощью изменения возможностей судебной власти. Например, по вопросу правовой регламентации принципа состязательности сторон в судебном процессе и реализации в практике.

3. Необходимость параллельного решения двух задач — разработки и реализации основ механизма общественного контроля над судебной мастью и приближения правосудия к населению, порожденных стратегическими целями государства и нормативно-правовым закреплением их в его основном законе.

4. Необходимость формирования новой государственной идеологии, связанной с пониманием целесообразности постепенной социализации правосудия при обеспечении соответствующих законодательных гарантий.

5. Политический выбор в пользу демократизации процесса реформирования судебной власти с учетом особенностей менталитета многонационального общества и ресурсных возможностей государства.

6. Необходимость замены общественных органов внесудебного правосудия (товарищеские суды и т.д.) судебными органами, чья организация и деятельность от имени государства должны соответствовать новым реалиям.

7. Принципиальные изменения материальных норм права, содержания и последовательности процедур уголовного, гражданского и административного производства и смещение центра тяжести в сторону судебного процесса.

8. Понимание законодателями целесообразности разрешения социальных конфликтов путем активного использования примирительных процедур. Использование зарубежного и отечественного опыта восстановительного правосудия в то время воспринималось учеными и практиками как обязательное условие повышения эффективности российской судебной власти.

9. Отсутствие общественной) интереса к судебной власти и ее развитию, связанное с противоречивой оценкой обществом справедливости судебных решений, доступностью правосудия и его эффективностью.

Причины возрождения мировой юстиции динамичны по своей природе, объективны по характеру и могут видоизменяться или исчезать в зависимости от изменения условий на различных этапах социально-правового развития России.

В конце XX в. российское общество оказалось перед объективной необходимостью системного изменения практически всех сфер общественной жизни, и отечественная судебная система не являлась исключением.

Выполнение этого императива предполагает рассмотрение условий, при которых стало возможным возрождение мировой юстиции.

В качестве таких предпосылок можно указать следующие.

1. Господство на теоретическом уровне идей об объективном характере социализации и упрощения права в его различных проявлениях, а также о доминирующей роли частных и частно-публичных интересов в общественной практике и необходимости определения степени допустимою вмешательства государства в частную жизнь граждан.

2. Объективное существование четырех закономерностей развития российского судопроизводства:

расширения и укрепления демократических принципов, форм, институтов уголовного и гражданского процесса;
дифференциации форм судопроизводства в зависимости от степени общественной опасности преступлений и других факторов;
расширения прав личности в уголовном и гражданском процессе;
усиления процессуальных гарантий и возрастание роли и значения процессуальной формы в рассмотрении дел.

По мнению В.В. Дорошкова, именно эти условия определили пересмотр устройства судебной системы и введение института мировых судей. Речь идет об общей тенденции поиска наиболее оптимальных форм судопроизводства, позволяющих эффективно удовлетворять соответствующие интересы общества. Эти факторы напрямую связаны с судоустройством судебной власти. По всей видимости, совершенствование ее организации было обусловлено, с одной стороны, обозначившимися перспективами совершенствования отечественного правосудия, а с другой — противоречиями в организации и деятельности государственной власти и необходимостью учитывать множество обстоятельств: федеративное устройство государства, разграничение предметов ведения федеральных органов и субъектов РФ, новое положение в государстве местного самоуправления и т.д. Необходимо отметить, что наблюдаемые в современном российском обществе тенденции развития права и одного из его правовых инструментов — правосудия — детерминированы характером и степенью различных проявлений противоречий, возникающих при взаимодействии общества и государства.

3. Социально-экономическая и политическая обстановка, сложившаяся в стране в первой половине 90-х гг. XX в. Государство обладало всеми необходимыми возможностями для формирования и реализации идей, связанных с изменением судебной власти в интересах общества, в том числе и ресурсами для проведения судебной реформы.

Однако начиная с 1991 г. и до настоящего времени попытки кардинально изменить положение дел в судебной системе РФ успеха не имели. Причин этому много, но их главным итогом стала стагнация судебной реформы. Так, С.В. Бородин, В.Н. Кудрявцев считают: «...Судебная реформа — это процесс, требующий подготовки, экспериментальной проверки и широкого обсуждения... Ощутимых результатов для граждан не видно. Более того, положение дел в судебной системе не улучшилось, а в определенных аспектах даже ухудшилось... появились новые негативные явления...»¹⁹Бородин С.В., Кудрявцев В. Н. О судебной власти в России // Государство и право. 2001. № 10. С. 21.. К сожалению, и сейчас доверие населения к судебной власти ощутимо не возросло. Но то, что имеется активная политическая воля на изменение ситуации к лучшему, и то, что она воплощается в комплексе правовых, административно-организационных мероприятий, трудно отрицать, хотя можно делать вид, что ничего особого не происходит.

Не случайно в современной истории судебного строительства сложились три принципиально различных этапа развития. Одним из ключевых параметров такого деления является оценка реакции общества и государства на текущие результаты проводимой судебной реформы и переосмысление юристами-учеными и практиками своих представлений о возможностях, задачах и целях судебной власти в условиях формирования основ гражданского общества и правового государства.

Речь идет о следующих периодах современного судебного строительства:

с 1991 г. по 2001 г.;
с 2001 г. по 2004 г.:
с ноября 2004 г. по настоящее время.

Положительный и негативный опыт каждого из этих этапов должны быть использованы при разработке предложений по дальнейшему совершенствованию судебной власти. Речь идет не только о создании определенных условий для оперативного и эффективного разрешения коллизий материального и процессуального права, влияющих на качество правосудия. Не менее важно и другое — формирование демократическим путем достаточного уровня общественной легитимности суда, влияющего наряду с другими факторами на авторитет и престиж не только судебной власти, но и в целом всей государственной власти в России.

Все это позволяет сделать вывод о том, что на рубеже XX-XXI вв. в России происходит не столько реформирование, сколько формирование нового облика судебной власти.

При поиске наиболее оптимальных и эффективных принципов, форм организации и деятельности институтов судебной власти особое место было предназначено мировой юстиции.

Обращение к историческому опыту института мировых судей в России являлось одним из направлений разрешения социально-правовых проблем формирования отечественной модели демократии, цель которого — выполнение вполне конкретных задач — приближения суда к населению, облегчения для граждан доступа к правосудию и возможности урегулирования конфликта миром.

В связи с этим особое значение приобретает изучение обстоятельств, свидетельствующих об исторической преемственности в развитии рассматриваемого феномена. Результаты сравнительного историко-правового анализа позволяют выделить наиболее существенные общие и отличительные признаки институционализации отечественной мировой юстиции. К общим признакам можно отнести:

правовую идею о необходимости и целесообразности создания общесоциального, выборного и независимого судебного органа, максимально приближенного к населению;
выборность мировых судей;
единоличное рассмотрение дел в пределах своего участка;
смешанное организационно-финансовое обеспечение за счет казны (федерального бюджета) и бюджета земств (бюджета субъектов РФ) и т.п.

В. А. Устюжанинов справедливо отмечал, что судебной реформой 1864 г. мировая юстиция была призвана реализовать идеи максимального приближения суда к населению за счет сроков рассмотрения дел, простоты производства, отказа от судебных расходов, обязанности мировых судей осуществлять примирительные функции и выносить решения по совести и с использованием местных обычаев²⁰Устюжанинов В.А. Институт мировых судей: вопросы правовой регламентации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 10..

Вести речь о возрождении института мировой юстиции по образу и подобию устройства этого суда в Российской империи можно только с большой оговоркой. В государственно-правовом смысле законодательное закрепление места и роли мировых судей в современной России, безусловно, отличается от их юридического положения по Судебным уставам 1864 г. Разделяя точку зрения современных ученых по этому вопросу, все же нельзя согласиться, например, с М.В. Боровских в том, что мировая юстиция в современной России «представляет собой просто совокупность отдельных мировых судей, никак не связанных между собой»²¹Боровских М.В. Мировой суд // Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. С. 411..

Обобщение и оценка результатов историко-правового анализа позволяют сделать вывод о том, что принципиальные отличия дореволюционной мировой юстиции от современной организации и деятельности местного правосудия связаны прежде всего с заявленным государством политико-правовым приоритетом общественного развития. Однако в социально-правовом отношении историческое развитие мировой юстиции обусловлено не только особенностями рассматриваемой эпохи. Оно имеет закономерный характер, отражающий объективность возникновения и самого существования местного правосудия как историко-правового явления российского общества в контексте глобальных тенденций развития международного и отечественного права.

В рамках публичной дискуссии о судьбе мировой юстиции такая характеристика истории ее развития может стать одним из существенных аргументов обоснования целесообразности ее возрождения в современной России и необходимости ее развития с позиций эволюции, а не деструктивизма.

В любом случае прогноз исторической перспективы мировой юстиции должен формироваться при выполнении трех условий:

наличия достаточных знаний о теории и практике ее формирования и деятельности;
исследования (познания, оценки и возможного преобразования) ее институциональных возможностей прежде всего в интересах личности и общества;
обеспечения разумного, научно обоснованного баланса между интересами общества и целями государства при выборе путей ее развития.

В заключение хотелось бы подчеркнуть осознанность теоретико-методологической направленности полученных результатов, так как к историческому опыту судебного строительства местного правосудия нам придется возвращаться еще не раз, соразмеряя сегодняшнюю и будущую правовую жизнь мировой юстиции с достижениями наших предшественников.

Нельзя не согласиться с принципиальным выводом В.В. Дорошкова о том, что «российская модель мировых судов и мировых судей вполне может претендовать на выделение ее в качестве самостоятельного типа», что справедливо не только при рассмотрении исторического развития мировой юстиции в государственно-правовой плоскости. Пристальное исследование социально-правовых аспектов ее генезиса также подтверждает этот вывод. В сложной и противоречивой картине этого многофакторного исторического процесса все же ясно различима его логика, что позволяет говорить о наличии закономерности, обусловленной самобытностью и спецификой развития местных судов, в том числе и мировых судов, в России, которая нуждается в своем отдельном исследовании и научном описании.