Правовая характеристика и классификация правонарушений в сфере миграции

В деле противодействия правонарушениям в сфере миграции на территории Российской Федерации важнейшая роль отводится совершенствованию и реализации миграционного законодательства в области регулирования миграционных процессов: иммиграции, эмиграции, вынужденной миграции, добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников из-за рубежа, трудовой миграции и расселения.

Актуальность вопросов противодействия незаконной миграции в настоящее время не вызывает сомнений. Нарушение законодательства в сфере миграции характеризуется высокой латентностью и, с учетом определившейся ситуации, зачастую неожиданным возникновением, следовательно, установить точное количество незаконных мигрантов на территории Российской Федерации практически невозможно. Большое количество иностранных граждан и лиц без гражданства въезжают в Российскую Федерацию без виз, на законных основаниях, но в период пребывания на территории Российской Федерации по тем или иным причинам утрачивают основания для пребывания, в результате чего становятся незаконными мигрантами.

Законодательство Российской Федерации предусматривает, что незаконная миграция представляет собой «въезд на территорию Российской Федерации с нарушением установленных правил, либо отсутствие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, либо утрату таких документов и необращение с соответствующим заявлением в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо уклонение от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации, а равно нарушение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации».

Конституция РФ, конституционные и федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты, регламентирующие статус иностранных граждан, ставят факт возникновения прав и обязанностей в непосредственную зависимость именно от законности пребывания иностранцев на территории Российской Федерации.

Правовое регулирование противодействия незаконной миграции осуществляется федеральным законодательством. К ведению федеральных органов государственной власти отнесено правовое закрепление:

иммиграционного контроля;
миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства;
уголовной и административной ответственности за нарушение миграционного законодательства;
депортации, административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства и реадмиссии;
иных мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства.

В соответствии с законодательством Российской Федерации прямая обязанность борьбы с незаконной миграцией на Федеральную миграционную службу (ФМС России) не возлагается

Одна из основных задач ФМС России — разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, а ее полномочия включают в себя реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. При этом одной из задач ФСБ России является организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с незаконной миграцией.

Нерегулярный мигрант — лицо, которое из-за факта незаконного въезда или окончания срока действия визы лишается законных оснований для пребывания в транзитной или принимающей стране. Данный термин применяется к мигрантам, которые нарушают правила пребывания в стране, а также к любым другим лицам, не имеющим разрешения на пребывание в принимающей стране (их также называют латентными / нелегальными / недокументированными мигрантами или мигрантами с неурегулированным правовым статусом);

Институт «толерантного пребывания» иностранного гражданина. Данная правовая категория пока не известна российскому правоприменителю. Она позволяет решать сложные вопросы временного пребывания на территории государства иностранного гражданина, который юридически законных оснований для этого не имеет, однако в силу ряда причин, в том числе не зависящих от него, не может быть возвращен в государство своего гражданства, при этом отсутствуют основания (в частности, в связи с превышением максимально допустимого срока пребывания в стране) для его содержания в специальном учреждении. Такой иностранный гражданин получает специальный документ, который обеспечивает ему минимальный необходимый набор прав, но носит временный характер, как правило, не превышающий 180 дней. Иностранный гражданин, получивший статус «толерантного пребывания», пребывает на территории принимающего государства лишь до того момента, пока не устранены причины, препятствующие его выезду. В некоторых случаях статус «толерантного пребывания» может предоставляться и по гуманитарным соображениям.

Процесс «вынужденной миграции» затрагивает интересы четырех категорий мигрантов:

беженцев;
вынужденных переселенцев;
внутриперемещенных лиц;
лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища.

Лица, фактически являющиеся беженцами, не подпадают под стандарты действующего российского законодательства. В связи с этим существует опасность, что, получив отказ в приобретении статуса, они не смогут немедленно покинуть территорию России. Это также связано с проблемами финансового обеспечения депортации из России, с отсутствием альтернативного выезда в третью принимающую страну. Следовательно, эти лица тоже составляют потенциал для пополнения незаконных мигрантов. Кроме того, тот факт, что они не получили статуса беженца в России, может повлечь преследование в случае их возвращения в страну исхода.

Современная миграция представляет собой сложное социально-экономическое, правовое и политическое явление. В юридическом плане миграция связана прежде всего с естественными правовыми возможностями лица: свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, въезжать в страну и покидать ее территорию.

В соответствии с общепринятыми нормами международного права, в том числе с положениями ч. 1 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, в ст. 27 Конституции Российской Федерации закреплено следующее: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства» (ч. 1); «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию» (ч. 2).

Таким образом, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства предоставляется лишь тем, кто законно находится на территории Российской Федерации. При этом все граждане Российской Федерации отвечают таким требованиям без каких-либо ограничений.

Для иностранных граждан и лиц без гражданства законность их нахождения на территории страны устанавливается российским законодательством.

Однако право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации, а также право граждан Российской Федерации беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию не может трактоваться в буквальном смысле как право собственного усмотрения на способы и место пересечения Государственной границы Российской Федерации.

С точки зрения реализации миграционных намерений, соотношение между правом свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства и правом свободно въезжать в страну и выезжать из страны может быть охарактеризовано тем, что:

а) внутригосударственная миграция осуществляется на основе равных возможностей свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации для каждого, кто законно находится на ее территории;

б) межгосударственная миграция детерминирована гражданством и особенностями правового статуса мигрирующего лица, т.е. связана с предоставлением режима благоприятствования российским гражданам и с государственным миграционным контролем над миграционными потоками иностранных граждан и лиц без гражданства.

Правомерная миграция в Российской Федерации представляет собой специфический способ реализации лицами, законно находящимися на ее территории, конституционного права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, а также права въезжать в Российскую Федерацию и выезжать за ее пределы в установленном российским законодательством порядке.

Поскольку практическая форма реализации права свободно передвигаться, выбирать место жительства и пребывания, равно как и права выезжать за пределы страны и возвращаться обратно, связана с миграцией, то нарушения положений ст. 27 Конституции РФ следует рассматривать как правонарушения в области российского миграционного законодательства.

Нелегальной, противоправной миграцией выступает прежде всего индивидуальное или коллективное нарушение порядка въезда в страну, порядка передвижения, выбора места пребывания и жительства, порядка выезда из страны, установленного российским законодательством для иностранных граждан и лиц без гражданства, а также использование российскими гражданами нелегальных способов пересечения Государственной границы Российской Федерации¹В проекте Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации под нелегальной миграцией понимается преднамеренное передвижение отдельных лиц (групп лиц), происходящее в нарушение правовых норм стран исхода, транзита и пребывания..

Современное состояние и тенденции развития нелегальной, противоправной миграции в Российской Федерации требуют выработки и принятия государством мер противодействия ей, наличия эффективного механизма охраны общественных отношений в этой сфере.

Общеизвестно, что соблюдение правовых норм гарантируется организационными, стимулирующими и разъяснительными средствами, а также применением в необходимых случаях мер принуждения, в числе которых особое место отведено мерам юридической ответственности. Конкретный вид либо сочетание различных видов ответственности определяется, как правило, сферой и методами правового регулирования.

Так, «лица, виновные в нарушении правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу, несут уголовную ответственность, предусмотренную федеральными законами, либо административную ответственность, предусмотренную федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации».

Для того чтобы более полно понять административную и уголовную ответственность в сфере миграции, рассмотрим основные положения о юридической ответственности.

Социальная сущность и виды юридической ответственности

Во все времена и у всех народов юридическая ответственность призвана защищать те общественные отношения, которые выгодны на определенном отрезке исторического развития конкретному социально-экономическому сообществу.

В Толковом словаре В.И. Даля термин «ответственность» отдельно не выделен и является производным от глагола «отвечать» (обязанность отвечать за что-либо, долг дать отчет в чем-либо). При этом имеется в виду обязанность несения (претерпевания) негативных последствий для конкретного виновного лица в ответ на нарушение им нормы поведения.

В самом общем значении ответственность предполагает негативные последствия за антиобщественное поведение для нарушителя. Ответственность лица — это урегулирование взаимоотношений правонарушителя, общества и государства посредством создания запретов (под угрозой применения санкций), ограничивающих поведение индивидов.

Требования государства к поведению личности, которые связаны со степенью развития общества и общественных отношений, определяют границы ответственности, выступающей вспомогательным методом принуждения по отношению к основному методу — убеждению.

Важно определить соотношение общесоциальной и юридической ответственности. Общесоциальная ответственность, хотя и включает в себя правовые явления, остается в целом неправовой.

Юридическая ответственность является составной частью и разновидностью общесоциальной ответственности, исходя из соотношения философских категорий диалектического материализма — общее, особенное и частное, что определенным образом характеризует их взаимосвязь²Малеин Н.С. Правоотношение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 134..

Мораль, обычаи, религия и право находятся во взаимовлиянии и развитии, но нормы каждой из них относительно обособлены.

Социальная ответственность является формой взаимосвязи личности и общества. Она порождается совместной деятельностью, противоречием интересов личности и общества и необходима для урегулирования отношений между людьми. Ее предпосылкой является осознанная возможность выбора поведения и потребность общества в определенном ограничении проявления воли индивида для сохранения социального целого.

Юридическая ответственность — термин, широко используемый в отечественной правовой системе. Это одна из фундаментальных правовых категорий, занимающих важное место в механизме правового регулирования общественных отношений. Вместе с тем в правовой литературе нет единства мнений по вопросу сущности понятия «юридическая ответственность».

Отсутствие установленного законом определения и не всегда продуманное использование правовых терминов в актах текущего законодательства создают объективные сложности для анализа данной правовой категории, не способствуют развитию юридической пауки в рамках отечественной правовой системы. Вследствие этого категория ответственности трактуется исследователями по-разному. Каждый из них акцептирует внимание на той стороне этого многогранного по своей природе явления, которую считает наиболее значимой; каждый имеет собственное представление о функциях, целях, социальном назначении данного института.

Безусловно, любое доктринальное определение вырабатывается на основе существующего нормативного материала. Между тем в законодательстве термин «ответственность» употребляется в различных значениях.

С развитием права появляются новые явления, которые также называют ответственностью; формируются новые отрасли, имеющие иные предмет, метод правового регулирования и, как следствие, особые охранительные институты, своеобразие которых «размывает» грани юридической ответственности.

Так, являясь одним из основных институтов, опосредующих охранительную функцию права, юридическая ответственность традиционно рассматривалась как один из видов негативной реакции государства на правонарушение. В этих рамках разрабатывались различные подходы, которые, несмотря на их отличия, объединяло главное — признание ее ретроспективной, обязательной связи с предшествующим ей противоправным поведением.

При двуаспектном понимании юридической ответственности охватываются разнородные, разнопорядковые феномены: «К позитивной ответственности нельзя подходить с мерками негативной, так как с этих позиций ее не попять. Это особый феномен, выражающий иные связи и отношения. Соответственно, здесь должны применяться другие оценки и критерии. В противном случае можно было бы довольствоваться одной лишь ретроспективной ответственностью»³Гревцов Ю.К. Очерки теории и социологии права. СПб.: Знание, 1996. С. 196..

Вместе с тем социальная ответственность в праве есть ответственность ретроспективная. Поэтому представляется обоснованной высказанная в общей теории права точка зрения, согласно которой под юридической ответственностью следует понимать политико-правовое состояние лица как результат правонарушения с возложением на него компетентным органом определенной меры лишений, которую претерпевает правонарушитель⁴Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М.. 1999. С. 507..

Юридическая ответственность связана с государственным принуждением, которое может быть как реально реализованным, так и потенциальным. Последний вариант имеет место в гражданском праве, когда правонарушитель добровольно претерпевает меры юридической ответственности (возмещает ущерб, уплачивает штраф) без вмешательства в этот процесс государства, хотя такая возможность и существует. Данное обстоятельство не учитывают исследователи, полагающие, что ответственность возлагается только путем правоприменения и не может быть реализована добровольно.

Основанием возникновения юридической ответственности является правонарушение — общественно вредное, виновное деяние, прямо предусмотренное нормами права. Она не наступает за объективно противоправные деяния, поскольку в них нет упречного поведения и они фактически не отличаются от стихийных сил природы. Однако возможность ответственности и при отсутствии вины продолжает обсуждаться в литературе. Обычно ссылаются на соответствующие нормы гражданского законодательства, которые такую конструкцию применительно к владельцам источников повышенной опасности действительно содержат. В этой ситуации налицо не что иное, как пример некорректного использования слова «ответственность», свидетельствующий не об ограничении сферы действия общеправового принципа ответственности только за вину, а о серьезных изъянах юридической техники. Подтверждением правильности такого вывода является наличие в гражданском праве института страхования риска (ст. 931 и 932 ГК РФ).

Юридическая ответственность влечет негативные юридические последствия для правонарушителя (ограничение субъективных прав, возложение дополнительных обязанностей), несет ему кару, наказание. Поэтому нет юридической ответственности при принудительном взыскании долга, при признании недействительным нормативного правового акта или при его отмене и в иных случаях, когда государственное принуждение применяется, но дополнительные правовые обременения для субъектов не наступают.

Отсутствие хотя бы одного из перечисленных признаков свидетельствует и об отсутствии юридической ответственности.

Иными словами, под юридической ответственностью понимаются: наказание, кара правонарушителя; реализация санкции правовой нормы; мера государственного принуждения, которая выражается в отрицательных последствиях для правонарушителя; обязанность претерпевать определенные лишения личного или имущественного характера; результат основанного на законе порицания (отрицательной оценки) совершенного правонарушения и его субъекта; особое «охранительное» правоотношение, возникающее в связи с совершенным правонарушением; определенная стадия развития возникшего в момент совершения правонарушения охранительного правоотношения. При этом у ответственности выявляются два аспекта:

принудительное воздействие на нарушителя;
претерпевание нарушителем этого воздействия.

Цель ответственности — защита правопорядка, наказание нарушителя, иными словами, общая и частная превенция для исключения или снижения возможности нарушений в будущем.

В теории государства и права распространено мнение о том, что ответственность «прежде всего подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится»⁵Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964. С. 198.. По большому счету, всем или почти всем отраслям российского права присущ собственный вид юридической ответственности.

Как отмечает С.А. Авакьян, «каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности — это такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие»⁶Авакьян С.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ. Серия «Право». 2001. № 3. С 124..

В правовой литературе традиционно выделяют следующие виды юридической ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая. Такое выделение соответствует предметам регулирования общественных отношений основных отраслей материального права.

В последнее время широко представлены публикации по вопросам налоговой ответственности, под которой понимается применение финансовых санкций уполномоченными на то государственными органами к недобросовестным налогоплательщикам и лицам, содействующим неуплате налога, за совершение налогового правонарушения.

Под налоговыми правонарушениями понимаются совершаемые налогоплательщиками или иными лицами нарушения налогового законодательства, связанные с правильным исчислением, полным и своевременным внесением налогов в бюджет и внебюджетные фонды. Если налоговым законодательством не установлен какой-либо состав правонарушения, то налоговые органы не вправе применять санкции.

Субъектами налоговой ответственности в налоговом законодательстве названы: налогоплательщики, сборщики налогов, банки и иные кредитные организации. В зависимости от субъекта ответственности действующее законодательство устанавливает три самостоятельных вида налоговой ответственности:

ответственность налогоплательщиков за нарушения порядка исчисления и уплаты налогов;
ответственность сборщиков налогов за нарушение порядка удержания и перечисления в бюджет подоходного налога с физических лиц;
ответственность банков и иных кредитных организаций за неисполнение (несвоевременное исполнение) платежных поручений налогоплательщиков.

Суровость мер налоговой ответственности стала одним из самых серьезных оснований для начала кампании по реформированию налоговой системы России в целом. Кроме того, налоговое законодательство в настоящее время является единственной отраслью, в которой жесткость системы наказаний сочетается с отсутствием каких-либо гарантий, процедур и специальных механизмов наложения и применения взысканий, неотъемлемо присущих любой другой системе мер ответственности.

Специалисты в области права выделяют также такое понятие, как конституционно-правовая ответственность, которая, несомненно, обладает всеми признаками, присущими иным видам юридической ответственности. Ее целью являются охрана и обеспечение нормального порядка осуществления публичной власти, следование органов и должностных лиц, участвующих в осуществлении публичной власти, предписаниям норм Конституции РФ и конституционно-правового законодательства, предупреждение (превенция) посягательств на порядок осуществления публичной власти.

Конституционно-правовая ответственность опирается на все перечисленные выше принципы юридической ответственности, является мерой государственного принуждения, выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий. Она призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная (штраф за определенные виды нарушений избирательных прав граждан — ст. 5.1-5.25 КоАП РФ) либо уголовная (ст. 278 УК РФ устанавливает ответственность за насильственный захват или насильственное удержание власти).

Из приведенного определения конституционно-правовой ответственности следует такая существенная ее особенность, как тесная связь с политической ответственностью. Разграничить эти виды социальной ответственности зачастую крайне сложно. Так, отставка правительства в различных случаях может быть мерой и конституционно-правовой, и политической ответственности либо сочетать в себе ту и другую. Отсутствие в законодательстве четких критериев привлечения государственных органов и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности еще более осложняет задачу разграничения этих видов ответственности.

В литературе высказано мнение о том, что одной из специфических черт конституционно-правовой ответственности является перенесение в ней центра тяжести с ретроспективного аспекта на позитивный⁷Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 24..

Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является то, что единой процедурной формы ее применения не существует. Почти каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует особый порядок ее назначения и исполнения, а в ряде случаев такой порядок вообще не урегулирован в законодательстве. Более того, существенная часть санкций конституционной ответственности и их применение недостаточно полно урегулированы в действующем законодательстве. Это относится, например, к порядку отрешения от должности Президента РФ в виде импичмента или к отставке Правительства РФ. В отличие от большинства иных видов юридической ответственности, не существует единого акта, в котором регулировался бы порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, либо акта, в котором устанавливался бы перечень конституционных деликтов⁸Еременко Ю.П., Рудинский Ф.М. Проблема ответственности в советском государственном праве // Юридическая ответственность в советском обществе. Волгоград. 1974. С. 160..

Актами, устанавливающими конституционно-правовую ответственность, являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Иные нормативные правовые акты не могут выступать источниками юридической ответственности, в частности, конституционно-правовой. В настоящее время конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации, должностных лиц и представительных органов местного самоуправления закрепляется в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации. Но регулирование публично-правовой ответственности актами субъектов или муниципальных образований, подзаконными актами недопустимо, поскольку согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение прав граждан (а ответственность всегда влечет такое ограничение) возможно только в соответствии с федеральным законом. Представляется, что основания и общие положения, определяющие порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, должны быть урегулированы федеральным законом, а нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут регламентировать только отдельные процедурные (процессуальные) моменты привлечения к ответственности, упитывающие особенности построения системы органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации.

Можно встретить выделение некоторыми авторами судебной и досудебной ответственности. Ограничимся лишь кратким замечанием о том, что это не разделение ответственности на виды, а выделение этапов ее реализации.

Известные виды юридической ответственности в ее понимании как претерпевания негативных последствий противоправного поведения правонарушителем в виде лишений и правоограничений со стороны государства в лице его полномочных органов в соответствии с нормами права в пределах штрафной санкции отличаются друг от друга степенью общественной опасности деяния.

Итак, уголовная ответственность предусматривается законом за деяния, содержащие признаки состава преступления, предусмотренного Особенной частью УК РФ. Административная ответственность наступает за менее общественно значимые деяния — проступки, предусмотренные КоАП РФ. Дисциплинарная ответственность предусмотрена за проступки, предусмотренные трудовым законодательством либо ведомственными уставами о дисциплине. Материальная ответственность наступает за причинение материального (имущественного) вреда. Гражданско-правовая ответственность носит частный характер и наступает только по инициативе заинтересованных лиц.

Меры юридической ответственности не следует смешивать с другими мерами, которые также могут иметь принудительный характер и внешнее сходство с мерами юридической ответственности, но совершенно другое назначение. Это меры медицинского характера, когда лицо, совершившее внешне противоправное действие, признается невменяемым и в зависимости от характера и степени заболевания принудительно помещается в медицинское учреждение. Это также меры административного характера — изъятие оружия, запрет на выезд из карантинной зоны и т.п.

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных Федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В соответствии со ст. 2.6 КоАП РФ, находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами Российской Федерации (особые правила действуют лишь в отношении лиц, пользующихся соответствующими привилегиями и иммунитетами).