Правонарушения в сфере миграции

Содержание постановления и представления в сфере миграции

1. Вопросы, разрешаемые уполномоченным лицом при вынесении постановления в сфере миграции. Исчерпывающий перечень основных вопросов определен законодателем и обязывает уполномоченное лицо при вынесении постановления разрешить следующие вопросы (доказать наличие следующих обстоятельств, фактов):

• деяние, в совершении которого обвиняется лицо, привлекаемое к административной ответственности;
• наличие в деянии состава административного правонарушения;
• совершение данного деяния лицом, привлекаемым к административной ответственности;
• виновность в совершении данного административного правонарушения конкретного лица;
• справедливость и соразмерность наказания за совершенное правонарушителем деяние в сфере миграции.

В дополнение к перечисленным обстоятельствам уполномоченное лицо обязано разрешить: какое наказание должно быть назначено лицу, привлекаемому к ответственности; вопросы гражданского иска; есть ли материальный ущерб, подлежит ли он возмещению; вопросы, связанные с вещественны ми доказательствами; есть ли необходимость проведения различных видов экспертиз, исследований по делу, в том числе психологической экспертизы.

2. Содержание и составные части постановления. Безусловно, любой документ имеет содержание и определенные составные части. Так, постановление уполномоченного лица о наложении наказания, составляемое немедленно и подписываемое им после официального публичного рассмотрения, составляется в соответствии с требованиями закона (ст. 29.10 КоАП РФ). Оно излагается на том языке, на котором происходит разбирательство. Постановление должно быть ясное, лаконичное и понятное. При допущении исправлений оно должно быть составлено повторно, так как с учетом особенностей данного документа в нем не должны быть допущены ошибки, оговорки и исправления.

3. Представление. Важным фактором в развитии правосознания нашего общества и его культуры в деле укрепления законности и правопорядка на местах, а также предупреждения правонарушений в сфере миграции является выносимое правоприменительными органами и их уполномоченными лицами представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения (в дальнейшем — представление). Уполномоченное лицо формулирует данное представление в процессе изучения дела и материалов, приложенных к нему, а также после публичного рассмотрения дела, руководствуясь ст. 29.13 КоАП РФ.

Основаниями для внесения представления являются установленные уполномоченным лицом:

• допущенные нарушения того или иного закона, имеющие системный характер;
• причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения, которые необходимо устранить;
• грубые нарушения прав физических и юридических лиц, допущенные при производстве дела должностными лицами;
• нарушения и невыполнения определенных инструкций, положений должностными лицами;
• неправильное поведение отдельных граждан на производстве или в быту или их уклонение от выполнения определенных законов и т.п.

Кроме того, уполномоченное лицо вправе вносить представления и по иным основаниям, если признает это необходимым с учетом характера правонарушения, поведения лица, привлеченного к ответственности в целях его перевоспитания. Оно может направить представления для принятия мер к виновным лицам соответствующему руководителю предприятия, учреждения, организации только с момента вступления в законную силу вынесенного постановления. Причиной такого подхода является то, что законодатель в данном случае предусматривает и административную ответственность (ст. 19.6 КоАП РФ), поэтому представление, направленное руководителю предприятия, учреждения, предоставляет право применения мер дисциплинарного характера.

Представление может быть направлено также вышестоящим правоприменительным органам по поводу нарушений закона, допущенных нижестоящим правоприменительным органом при рассмотрении дела в сфере миграции. Оно составляется в двух экземплярах. Копия приобщается к рассмотренному делу и должна соответствовать содержанию дала. В ней должны быть ссылки на соответствующие доказательства, на наличие системности подобных правонарушений с указанием конкретных фактов, причин и условий, способствовавших их совершению. Уполномоченное лицо в представлении не вправе ссылаться на обстоятельства, не исследованные и не доказанные в ходе рассмотрения дела

Вместе с тем представления нередко влекут неблагоприятные последствия для лиц, чьи действия стали причиной их составления. Поэтому они должны быть безупречными с точки зрения правовых и фактических оснований, в связи с чем эти требования относятся и к представлениям, которые правоприменительный субъект формулирует с целью устранения обнаруженных им недостатков. Уполномоченное лицо, указывая в своем представлении на установленные им недостатки в деятельности должностного лица ведомственного учреждения, предприятия, организации, обращает внимание на необходимость их устранения, не допуская вмешательства в их оперативно-хозяйственную деятельность.

Структурно представление состоит из трех частей: вводной, описательной и резолютивной. Кроме того, в нем необходимо указать, какие именно обстоятельства (факты) явились основанием его составления, описание тех или иных ситуаций, касающихся деятельности данного органа (отрасли), связанной с административным правонарушением. В резолютивной части формулируется решение о сообщении тех или иных обстоятельств конкретному руководителю, а также предложения о мерах, которые, по мнению уполномоченного лица, должны быть приняты для устранения указанных недостатков в целях недопущения совершения подобных правонарушений. Он не вправе в представлении указывать или требовать от руководителей, какое именно дисциплинарное взыскание необходимо применить в отношении виновных лиц. Данный документ выступает как официальный акт государственного органа, обладающего административно-правовыми, принудительными, а также указательно-распорядительными функциями, направленными на регулирование государственного управления на местах и для сохранения установленного порядка норм поведения.

В то же время судья и другие лица, обладающие правом рассмотрения дела, должны учитывать и такие ситуации, когда требуются определенные обстоятельства обязательного характера для направления представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения в сфере миграции. К ним можно отнести:

• системность нарушений установленного порядка;
• недовольство со стороны коренного населения;
• негативное влияние на данную категорию мигрантов;
• недостаточную эффективность предпринимаемых усилий по формированию толерантных отношений;
• необходимость направления представления, способствующего разрешению социально-правовых проблем в сфере миграционных правоотношений, и др.

В целом при составлении представления необходимо руководствоваться требованиями ст. 29.13 КоАП РФ. В заключительной части следует указать руководителю о его ответственности: в случае непринятия мер или неисполнения данного представления непосредственно руководитель несет административную ответственность в соответствии со ст. 19.6 КоАП РФ — за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению правонарушения.

Под непринятием мер следует понимать действия (в основном бездействие) должностного лица — руководителя, которому адресовано данное представление, когда руководитель не принял меры воздействия в целях недопущения подобных действий, ситуаций, рекомендованных лицом, подписавшим данное представление.

Срок исполнения представления — месяц со дня получения канцелярией или секретарем данного руководителя учреждения, предприятия. В связи с этим лицо, направляющее представление, обязано обеспечить направление данного официального документа заказным письмом с уведомлением о получении (вручении) адресатом.

Результаты исследований свидетельствуют о том, что передки случаи, когда представление от уполномоченного лица получает непосредственно руководитель, который расписывается в копии представления с указанием даты, времени, должности и фамилии, а также сотрудник канцелярии.

Поэтому уполномоченное лицо, направившее представление, обязано обеспечить контроль за его исполнением через соответствующие лица правоприменительных органов, от имени которого оно выступает, получением письменного ответа на представление. Ответ приобщается к рассмотренному делу. Представление направляется с момента вступления в законную силу вынесенного постановления по делу.

Несмотря на то, что в настоящей работе частично рассматривался вопрос о процессуальном закреплении хода рассмотрения дела необходимо остановиться на нем более подробно. В частности, если законодатель разрешил данный вопрос в отношении коллегиального органа (ст. 29.8 КоАП РФ), то другие уполномоченные лица свои публичные действия не излагают и не ведут протокол о рассмотрении дела. Тогда весь процесс проходит в основном в устном порядке, что фактически способствует отражению заключительной и завершающей части процесса доказывания, а также позволяет иметь в наличии архивные сведения о рассмотренном деле. Однако, учитывая значимость изложенных обстоятельств, в большинстве случаев правоприменительные органы заводят журналы учета рассматриваемых дел.

Более того, предшествующие выводы соответствующих должностных лиц, проводивших предварительные действия, не могут определять сущность решений уполномоченных лиц, так как рассмотрение дела должно быть обеспечено всесторонним, полным и объективным исследованием всех обстоятельств по нему и достоверным их установлением. На этой основе путем сопоставления дополнительно приобщенных доказательств, собранных должностными лицами, необходимо установить истину по факту правонарушения, достоверно выяснить существенные для дела факты и, правильно оценив их в соответствии с требованиями соответствующих законов, решить вопрос о виновности или невиновности привлекаемого, а в случае признания его административным правонарушителем (виновным) — и о наказании.

Итак, решение в форме постановления представляет собой юридический акт уполномоченного лица, который выносится после официального публичного рассмотрения дела по вопросу о виновности или невиновности лица, привлекаемого к ответственности, и о применении к нему меры государственного принуждения — административного наказания в соответствии с законом (ст. 29.10 КоАП РФ). На этом завершается деятельность по доказыванию. Следует подчеркнуть, что только на основании решения уполномоченного лица физические и юридические лица могут быть признаны виновными в совершении правонарушения и подвергнуты административному наказанию (государственному принуждению).

Вместе с тем решение в форме постановления может быть вынесено только правоприменительным субъектом — лицом, обладающим правом, которое обязано разрешить рассматриваемое им дело на основании закона, где предусмотрены его полномочия. Процессуальная деятельность, т.е. производственная, до разрешения его уполномоченным лицом направлена на создание условий для законного и обоснованного постановления, которое выносится от имени того органа, в котором он выполняет свои обязанности.

Таким образом, завершением процесса доказывания по делу в сфере миграции является доведение до сведения заинтересованных лиц вынесенного решения по делу. Вынесенное решение в отношении обязательности исполнения постановления выступает в какой-то степени в виде определенного правового акта. Установленные в решении факты, их оценка и решение уполномоченного лица признаются истинными, пока постановление, вступившее или не вступившее в законную силу, не отменено или не изменено.

Официальное публичное разбирательство и рассмотрение дела, справедливое и основанное на законе решение должны способствовать пресечению правонарушений, соблюдению тех или иных норм в сфере административно-правовых отношений со стороны всех субъектов.

Уполномоченное лицо своим решением, основанным на тех или иных законах и вынесенным в соответствии с требованиями права и морали, как правоприменительный государственный орган оценивает деяние лица, привлекаемого в качестве правонарушителя. При установлении вины уполномоченное лицо применяет к виновному предусмотренные законом меры наказания. В случае невиновности привлекаемого уполномоченное лицо оправдывает его. Справедливое и законное решение предупреждает и оберегает неустойчивых членов общества от совершения правонарушений. В какой-то степени решение уполномоченного лица выступает для физических лиц как предупреждающий фактор по предотвращению совершения уголовных преступлений.

По нашему мнению, в целях развития законности и устранения имеющихся недостатков в процессуальных нормах необходимо установить в ст. 29.13 КоАП РФ дополнительно ч. 3 следующего содержания: «Представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, направляется на следующий день с момента вступления вынесенного постановления по делу в законную силу».