Прикладное значение изучения зарубежного опыта организации деятельности полицейских систем для совершенствования российских правоохранительных институтов
Проведенный анализ функционирования полицейских органов различных видов систем обеспечения внутренней безопасности государства позволяет с уверенностью сказать о прямой зависимости организационной структуры конкретного органа исполнительной власти, выполняющего функции полиции, от возложенных на него целей и задач, а также от правовых основ его деятельности. То есть, являясь лишь одним из элементов административно-правового статуса объекта управления (в данном случае органа национальной полиции), его организационные основы деятельности полностью зависят от субъекта управления — решений политического руководства страны.
Неверно сформулированная угроза безопасности государства прямо влияет не только на организацию, но и на эффективность деятельности всех элементов его полицейской системы. Причем даже высокие профессионалы становятся жертвой собственной пропаганды: в 1996 г. директор ФБР США Л. Фри везде, где только мог, заявлял, что российская организованная преступность представляет «наиболее значительную деятельность, перед лицом которой сегодня стоят США и международное сообщество». Ему вторил генеральный директор Интерпола Р. Кандалл: «Мне не хочется создавать впечатление, что российская мафия доминирует на Западе, но находящиеся в ее распоряжении суммы денег составляют угрозу для нашего общества. Она опасна для западных бизнесменов тем, что создает параллельные каналы ведения дел. В отличие от западной, российская мафия немедленно применяет насилие».
Как будто американские, японские, итальянские и иные национальные организованные преступные сообщества имеют другие методы убеждения. В результате боялись русской мафии (при этом очень часто боролись не с ней, а с поднимающимся с колен российским бизнесом — устраняли потенциальных конкурентов), но просмотрели атаку международного терроризма, идеологов которого сами же вырастили, вооружили и обучили.
Террористические акты, совершенные 11 сентября 2001 г. в США. 11 марта 2004 г. в Мадриде, а через год в Великобритании, наглядно показали, откуда исходит реальная угроза безопасности цивилизованному обществу. Они заставили ведущие демократические страны избавиться от идеологических клише времен холодной войны, а их руководство пересмотреть многие аспекты организации и деятельности сил обеспечения внутренней безопасности государства.
Уже в конце 2001 г. были внесены изменения в законодательство, серьезно ужесточившие уголовную ответственность за целый ряд преступлений, а в некоторых странах (США, Великобритания, Австрия) и изменившие организационную структуру национальных полицейских сил.
Кроме того, сразу же после террористических актов, совершенных в США, почти во всех европейских государствах были созданы специальные комиссии и рабочие группы, с одной стороны, занимавшиеся реализацией тех или иных указаний национального руководства, а с другой стороны, активнейшим образом сотрудничающие с федеральными полицейскими органами США.
Для того чтобы органы полиции, разведки и контрразведки европейских государств могли соответствующим образом координировать свою работу, Совет министров внутренних дел стран Евросоюза поручил Европолу создать оперативную группу Task Force, в которую вошли как представители полиции, так и разведывательных служб. Данная группа оказывает поддержку европейским органам полиции и контрразведки в организации их взаимодействия как на двустороннем, так и многостороннем уровне. Таким образом, в деле борьбы с терроризмом, как и в деле борьбы с общеуголовной и организованной преступностью, Европол выступает в роли координатора в странах Евросоюза.
Результатом столь тесного сотрудничества стали предотвращенные взрывы авиалайнеров с пассажирами на борту в Великобритании в августе 2006 г. и синхронно пресеченные попытки актов террора в ФРГ и Дании (4 сентября 2007 г. в Дании арестованы 8 членов «Адь-Кайды», из них 6 — граждане страны, 2 имели право на жительство; 5 сентября в Гамбурге арестовано 3 члена «Аль-Кайды», из них 2 — граждане ФРГ и 1 — гражданин Турции).
Резко была усилена работа и в направлении качественного повышения взаимодействия между органами полиции и спецслужбами (органами разведки и контрразведки) внутри национальных государств, а также между службами военной и политической разведки, значительно увеличено их финансирование. При этом официально признается «использование вооруженных сил в борьбе с преступностью не только допустимым, но и необходимым в силу отсутствия иных ресурсов». Подобные заявления делались публично многими экспертами в области национальной безопасности из США и стран Евросоюза, в том числе и тех государств, чьи представители не раз заявляли о недопустимости применения российской армии в Чечне.
События 11 сентября 2001 г. послужили уроком в плане необходимости усиления взаимодействия органов полиции, разведки и контрразведки не только на национальном уровне, но и на международном. Теперь уже везде общепризнанно, что только путем взаимодействия всех заинтересованных в борьбе с терроризмом государств и их органов, обеспечивающих безопасность, можно добиться положительного результата. При этом в структуре высших органов исполнительной власти любой демократической страны мира нет единого органа, уполномоченного бороться с терроризмом, поэтому, по мнению западных специалистов, которое мы полностью разделяем, необходим многоуровневый подход к проблеме. При этом нельзя недооценивать организационно-структурные вопросы, решаемые в разных странах по-разному.
По понятным причинам, в странах Запада именно США явились пионером в проведении реформ в области совершенствования организационной структуры национальной полицейской системы.
Исторически сложившееся в США многообразие разведывательных служб и федеральных органов полиции привело к такой степени конкуренции (которая первоначально рассматривалась и расценивалась как возможность обогащения процесса поиска политических решений), что негативно сказалось на эффективности деятельности всей системы обеспечения внутренней безопасности страны.
После сентябрьских событий в Соединенных Штатах было резко усилено жестко централизованное управление всеми федеральными полицейскими службами и органами разведки, намного возросла их координация с полицейскими органами базового уровня: как штатов, так и полиции городов и округов.
Досконально изучив за годы холодной войны структуру КГБ СССР, американцы максимально использовали опыт его функционирования при создании впервые в собственной истории Министерства внутренней безопасности. При этом они творчески подошли к его применению — с учетом национальных особенностей, то есть сохранив собственную специфику:
- в структуре МВБ впервые появилось Управление разведки и анализа — в эту службу (по сути, это единый информационно-аналитический центр) стекается вся информация, имеющая отношение к обеспечению внутренней безопасности в стране от всех органов исполнительной власти, как федерации, так и штатов;
- кроме того, в структуре МВБ объединены таможенная, пограничная и паспортно-визовая служба (таможенная служба и служба иммиграции и натурализации), морской полиции (Береговая охрана), служба по борьбе с фальшивомонетничеством, а также охраны высших должностных лиц государства и режимных объектов (Секретная служба), служба по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (ДЕА) и служба по чрезвычайным ситуациям (ФЕМА);
- также в структуре МВБ — и впервые на федеральном уровне — создана служба авиационной полиции (федеральная воздушная маршальская служба) — при ее образовании учтен уже опыт Израиля (в каждом авиалайнере, совершающем перевозку людей, под видом стюарда находится агент этой полицейской службы, вооруженный специально разработанным для применения на борту самолета огнестрельным оружием).
Объединение под эгидой МВБ 8 полицейских служб (остальные 14 служб, входящих в министерство, лишь обеспечивают их деятельность) резко улучшили их взаимодействие, сократили время принятия решений в конкретных случаях и повысили эффективность деятельности в целом.
Являясь координатором деятельности федеральных министерств по вопросам внутренней безопасности, МВБ подняло на новый качественный уровень взаимодействие между собой и иными федеральными органами исполнительной власти, отвечающими за безопасность страны, — министерством юстиции (ФБР в первую очередь), министерством обороны и финансов. Значительно повысилось организационное взаимодействие и с органами разведки, как политической (ЦРУ), так и военной (РУМО, АНБ).
Не имея возможности напрямую руководить деятельностью полицейских органов штатов и муниципалитетов, федеральные органы исполнительной власти через специально разработанные правоохранительные программы и программы профессиональной подготовки сотрудников умело материально заинтересовывают полицейские органы базового уровня: хочешь получить дополнительные средства из федерального бюджета на правоохранительную деятельность — выполни определенные условия получения такой помощи.
Очень важным фактором, обеспечивающим непрерывность взаимодействия полицейских органов как федерального, так и базового уровня полицейской системы США и серьезно повышающим эффективность их деятельности, является великолепно продуманная система обмена необходимой информацией между всеми субъектами ОРД. Доступ в базу данных ФБР (11 марта 1992 г. ФБР ввело в действие новую систему криминальной информации для всех правоохранительных органов страны — CJIS, — которая объединила базы данных идентификации отпечатков пальцев, программу информации об однотипных преступлениях и базу данных уникальных отметин, оставленных на пулях и оболочках снарядов после выстрела) и возможность получения нужной информации полицейские агентства городов и округов имеют только через соответствующую информационную систему полиции штата, что также обеспечивает между ними тесное взаимодействие.
Высокая степень оснащенности самой современной техникой всех элементов полицейской системы США общеизвестна. Особенно много внимания вопросам технического обеспечения уделяется в ФБР (в 1980 г. технический отдел бюро в Нью-Йорке, боровшийся с мафией, насчитывал четыре человека, а уже в 1990 г. — 350 человек и имел годовой бюджет 20 млн. долларов)1См.: Шаповалов А. Два стадиона для супермозга // Российская газета. № 3. 2008. 11 янв. С. 8..
Федеральное бюро расследований, как головная структура по борьбе с терроризмом в системе органов исполнительной власти Соединенных Штатов, желает и впредь оставаться вооруженной самой передовой технологией, и на это не жалеют денег — в январе 2008 г. директор ФБР Роберт Мюллер заявил о намерении бюро создать гигантский банк биометрических данных, который позволит в течение нескольких секунд идентифицировать каждого террориста (читай — человека). Новейшая компьютерная система идентификации аккумулирует отпечатки пальцев и радужных оболочек глаз практически всех людей планеты.
При этом она будет способна тотчас идентифицировать их. Планируемая мощность суперкомпьютера — около 100 000 идентификаций в день. «Супермозгу» в городе Клаксбург (штат Западная Вирджиния) отводится площадь, равная двум футбольным полям. Стоимость проекта — один миллиард долларов, время ввода в строй — 2014 год.
Продолжает всемерно поощряться и совершенствоваться практика привлечения «ударных сил» к расследованиям деятельности организованных преступных сообществ: в оперативно-следственные группы включаются представители федеральных полицейских органов, полиции штата и муниципальных образований. По мнению американских специалистов, это не только позволяет экономить денежные средства, но и существенно повышает эффективность расследования, так как задействуются интеллектуальные возможности и технические ресурсы различных ведомств. В свою очередь, местные полицейские органы с удовольствием идут на такое сотрудничество, ведь 10% конфискованных у преступных сообществ средств после обвинительного приговора делятся между всеми участниками.
Таким образом, в результате кардинальной реформы полицейской системы, проведенной в США в 2002—2003 гг., степень централизации элементов СОВБ основного (федерального уровня) значительно возросла (в настоящее время она даже выше, чем у Российской Федерации — в США шесть ведомств, осуществляющих ОРД в системе федеральных органов исполнительной власти (МВБ, министерство юстиции, министерство обороны. министерство финансов, министерство почтовой связи, ЦРУ), а у нас — девять (МВД, Министерство юстиции, министерство обороны, МЧС, ФСБ, Госнаркоконтроль, ФСО. таможенная служба, СВР), что положительным образом сказалось на эффективности деятельности всей системы в целом.
Децентрализация полицейских органов базового уровня в Соединенных Штатах при наличии множества достоинств имеет и серьезный недостаток — достаточно частую несогласованность в действиях полицейских структур разных юрисдикционных уровней из-за отсутствия единого органа управления. Этот недостаток хорошо осознается американскими специалистами и преодолевается неуклонным повышением уровня координации деятельности всех полицейских органов страны, в том числе, а точнее, в первую очередь, с помощью внедрения самых передовых компьютерных технологий: время получения необходимой информации из соответствующей информационной системы ФБР для нужд полицейского агентства любого округа или даже небольшого городка (но обязательно через полицейскую информационную систему Штата) составляет всего несколько минут.
При этом у федерального правительства, в случае необходимости, имеется и возможность вмешательства — ФБР имеет исключительное право (среди федеральных полицейских органов) расследования правонарушений, совершенных полицией штатов и муниципалитетов.
В странах континентальной модели СОВБ теракты в США не вызвали серьезных структурных реформ, так как служба государственной безопасности (разведка и контрразведка) традиционно входит в систему как МВД, так и министерства обороны Франции, Испании и Италии. В рамках МВД лишь усилена координация деятельности всех традиционных полицейских служб, и в первую очередь таких как государственной безопасности, по борьбе с организованной преступностью и уголовного розыска. То же самое сделано и в подразделениях министерства обороны — между разведкой и жандармерией.
При этом во всех перечисленных государствах законодательно были расширены полномочия органов полиции и жандармерии по противодействию терроризму, ужесточена уголовная ответственность за преступления террористического характера, улучшено их взаимодействие друг с другом (аресты лидеров террористической организации ЭТА, проведенные совместно на территории Франции испанскими и французскими полицейскими и жандармами в декабре 2007 г., январе 2008 и июне 2009 гг. — лучшее тому доказательство).
Из стран интегрированной модели СОВБ значительные структурные изменения в полицейской системе произошли в Великобритании и Австрии.
В апреле 2006 г. в составе британского МВД создано «Агентство по борьбе с серьезной и организованной преступностью» — The Serious and Organised Crime Agency (SOKA). И хотя продекларировано в многочисленных средствах массовой информации, что образном для создания послужило американское ФБР, на самом деле, кроме ФБР, скрупулезно, целиком и полностью учтен двадцатилетний опыт работы службы по борьбе с организованной преступностью и терроризмом российского МВД, реорганизованной у нас в октябре 2008 г. Предотвращение взрывов на бортах самолетов британских авиалиний в августе 2006 г. в значительной степени заслуга и сотрудников этого ведомства.
«По примеру ФБР, сотрудникам агентства разрешено заключать сделки с преступниками: сотрудничество может привести к освобождению от ответственности. Ограничивается право подозреваемых хранить молчание — отказ от дачи показаний SOKA может сам по себе повлечь тюремное заключение. Британские суды будут принимать в качестве улик подслушанные SOKA телефонные разговоры. Британские власти уверяют, что работа нового ведомства не будет оцениваться по количеству произведенных арестов, изъятых наркотиков или «грязных денег». Главным принципом его работы станет внедрение агентуры в ОПГ и ликвидация таких группировок с помощью контрразведывательных методов»2Барбан Е. Чисто английское ФБР // Московские Новости. 2006. № 13. С. 2..
Очень серьезно подошли к реформе полицейских органов в Австрии — 2 г. (с декабря 2002 г. по декабрь 2004 г.) длилась перестройка организационной структуры МВД в центре и на местах.
В результате была ликвидирована жандармерия, а организационная структура полиции, с учетом произошедших изменений в обществе, оптимизирована — количество отраслевых полицейских служб в центральном аппарате и на местах сокращено в два раза (с 22 до 9). Кроме того, в составе федеральной полиции Австрии, кроме федерального ведомства (управления) уголовной полиции и управления полиции безопасности, появился новый вид полицейских сил — федеральное ведомство охраны конституции и борьбе с терроризмом.
При этом, в отличие от подобной структуры в МВД ФРГ, сотрудники данной службы полиции Австрии обладают всеми необходимыми законодательными полномочиями не только на проведение различных видов оперативно-розыскных мероприятий (полномочия сотрудников БШФ ФРГ), но и на задержание или арест подозреваемых, а также на расследование преступлений, ими совершенных, в полном объеме.
Как видим, процесс поэтапного реформирования различных элементов полицейской системы — поиска оптимальной модели СОВБ идет непрерывно во всех странах мира вне зависимости от выбранной ими формы государства.
При проведении реформ руководством демократических стран предпринимаются настойчивые попытки найти оптимальное сочетание принципов централизации и децентрализации в системе управления всеми элементами полицейской системы, при этом в последнее время, в ответ на вызовы со стороны международного терроризма, очевидный приоритет отдается принципам централизации.
Существующая в настоящее время система обеспечения внутренней безопасности России соответствует всем требованиям, предъявляемым демократическим обществом к подобного рода системам.
Она достаточно часто реформировалась после распада СССР, может быть даже слишком часто, сформировалась эмпирическим путем и доказала свою эффективность не только в чрезвычайных условиях переходного периода, но и в борьбе с международным терроризмом, а поэтому и является предметом самого кристального изучения зарубежных специалистов.
Отдельные элементы российской полицейской системы, естественно, будут по мере необходимости совершенствоваться, но делать это нужно крайне осторожно, так как реформирование само по себе процесс достаточно болезненный и положительный результат от реформы приходит далеко не сразу, а издержки могут быть весьма велики.
В качестве примера можно привести реформу внутренней контрразведки ЦРУ США. Там еще в декабре 1985 г. поняли, что причина провалов агентуры в СССР в самом Лэнгли. Поэтому была создана группа из четырех человек, которая занялась анализом всех имеющихся по данному вопросу материалов. «Но в 1988 г. эти работы были заморожены, так как ввиду создания контрразведывательного центра ЦРУ усилия контрразведчиков были сосредоточены на решении организационных вопросов. В этом отношении история с Эймсом лишний раз наглядно показала, насколько «полезной» оказывается реорганизация спецслужб для результатов их деятельности»3Пыхалов И.В. Спецслужбы США. М., 2002. С. 203-205.. Как известно, арестован российский разведчик в ЦРУ О. Эймс был 21 февраля 1994 г., а начали искать его в декабре 1985 г.
Здесь уместно сказать о многочисленных поспешных и поэтому далеко не всегда продуманных реформах отечественных элементов полицейской системы государства 90-х годов прошедшего столетия.
Наивный романтизм и безоглядная вера политических руководителей нашей страны в спасительную мудрость заокеанских советников в столь деликатных и напрямую связанных с безопасностью государства вопросах, как организационная структура органов безопасности, привели к столь очевидному их ослаблению и распылению и без того скудных ресурсов на содержание вновь возникших на базе КГБ структур, что оставили нашу страну практически безоружной перед лицом сепаратизма и международного терроризма. Трагедия Буденновска, Кизляра, Беслана, взрывы домов мирных жителей в Каспийске, Волгодонске и Москве — производная этой близорукой политики.
В последнее время достаточно часто звучат предложения о необходимости реформирования (децентрализации) служб транспортной милиции и охраны особо важных государственных объектов МВД России, при этом по-прежнему популярна в отдельных научных кругах идея создания муниципальной милиции. Авторы подобных идей, как правило, не работавшие в МВД и не знающие специфики деятельности различных служб министерства, любят ссылаться на зарубежный опыт, но делают это всегда очень поверхностно, обобщенно, в основном лишь на основе красивых фраз о демократии и правовом государстве.
На самом деле, проведенный в настоящей работе анализ позволяет сказать, что во всех ведущих демократических странах мира в настоящее время господствующими принципами в управлении полицейскими формированиями являются принцип отраслевой специализации и централизации деятельности национальных полицейских органов.
Резервы повышения эффективности деятельности МВД России следует искать не в коренной ломке устоявшейся и дающей положительный эффект организационной структуры, а за счет оптимизации работы управленческого аппарата, сокращения его численности и усиления подразделений, непосредственно борющихся с преступностью, внедрения в их практику работы новейших технических средств — здесь мы по-прежнему отстаем от западных стран. Там давно поняли, что дешевая полиция слишком дорого стоит. Поэтому профессия полицейского хорошо оплачиваема, а потому и весьма престижна. До тех пор, пока у нас не будет конкурса в 10—15 человек на должность рядового милиции (средняя цифра кандидатов в полицейские в западных странах, а в отдельных городах США она доходит до 400 человек), самые революционные реформы организационной структуры не дадут положительных результатов.
При этом необходимо помнить всегда, что частые реформы опасны в своей непродуманности, а ни одно развитое государство в мире не заинтересовано в сильной России: слишком многие страны хотели бы видеть российское государство слабым, чтобы по дешевке использовать наши природные ресурсы, решать иные свои проблемы за наш счет. Сильное российское государство немыслимо без эффективно действующей системы обеспечения национальной безопасности, а ее функционирование напрямую зависит от оптимальной работы всех элементов полицейской системы. Поэтому все этапы реформирования любого элемента полицейской системы государства должны быть хорошо продуманы и полностью соответствовать уточненным целям и задачам конкретного министерства или службы.