Полицейская система в Австрии
После окончания Второй мировой войны была воссоздана государственность в Австрийской Республике (Государственный договор о восстановлении независимой и демократической Австрии был подписан в Вене представителями СССР, США. Великобритании, Франции и Австрии 15 мая 1955 г.).
Восстановив свою независимость и законодательно закрепив нейтралитет, австрийцы также избрали интегрированную (смешанную) модель организации полицейской системы государства. При этом австрийские специалисты учли и творчески использовали в собственных условиях шестилетний опыт полицейского строительства в ФРГ.
Несмотря на то, что по форме правления, политического режима и государственного устройства Австрия, как и ФРГ, является демократической федеративной парламентской республикой (страна разделена на девять федеральных земель — субъектов федерации), федеральной конституцией Австрии разграничение компетенции федеральных и земельных властей определяется с явным перевесом в пользу первых1См.: Конституция Австрийской Республики. Конституции государств Европы. Т. I. М., 2001. С. 13 — 124; Решетников Ф.М. Правовые системы мира. Справочник. М.: Юридическая литература, 1993. С. 12..
То есть Австрийская Республика, в отличие от ФРГ, классический пример относительно централизованной федерации — со всеми вытекающими отсюда для организации полицейской системы государства последствиями.
Для нас, россиян, австрийский послевоенный опыт построения и функционирования полицейской системы имеет особое значение в силу целого ряда обстоятельств:
во-первых. Австрия достигла несомненных успехов в своем экономическом развитии — средний уровень жизни в Австрийской Республике один из самых высоких в Евросоюзе, а следовательно, и в мире:
во-вторых, австрийцы добились очевидных и реальных успехов в области защиты личности, общества и государства от преступлений и правонарушений — по оценкам независимых международных экспертов уровень преступности в Австрии в 2001 г. (он оценивается по числу ставших известными случаев совершения преступлений на 100 000 жителей) был более чем на 20% меньше, чем в благополучной Германии и продолжает снижаться до настоящего времени в среднем на 2—3% в год2См.: Кулешов Р.В. Полицейская система Австрии. М., ВНИИ МВД России. 2004. С. 4.;
в-третьих, Австрия и Россия, имеющие в своей недавней истории тоталитарное прошлое, по форме государственного устройства относительно централизованные федерации, что находит непосредственное отражение во всех сферах государственного управления Стаже название парламентов в обоих государствах идентично — Федеральное Собрание), в том числе и в области функционирования национальных СОВБ;
в-четвертых, принципы функционирования полицейской системы, а также формы взаимодействия федеральных полицейских органов и органов полиции субъектов федерации в Австрийской Республике и в Российской Федерации удивительно похожи, а во многих случаях идентичны:
в-пятых, австрийцы провели в 2004 г. серьезную реформу национальной полицейской системы — ликвидировали жандармерию, как один из ключевых элементов СОВБ, — и ее первые результаты представляют для отечественных специалистов вполне понятный практический интерес.
Главой австрийского государства является президент. В отличие от ФРГ, он избирается сроком на 6 лет на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права граждан при тайном голосовании. Полномочия президента во всех сферах государственной жизни формально весьма обширны: он назначает на должность государственных служащих, присваивает воинские и профессиональные звания, имеет право помилования и смягчения наказания, представляет Австрию в международных отношениях (ст. 65, 66, 70 Конституции). Однако все свои функции президент, как глава государства, в соответствии со ст. 67 Конституции осуществляет лишь на основе предложений правительства, и все его решения должны быть подписаны федеральным канцлером или соответствующим федеральным министром (институт контрассигнации).
Президент является Главнокомандующим Федеральной Армии (ст. 80 Конституции), в соответствии со ст. 70 Конституции президент по итогам парламентских выборов назначает федерального канцлера и других членов Федерального правительства по его представлению. Президент Австрийской Республики является гарантом национальной независимости и территориальной целостности страны, следит за соблюдением Конституции. На период возникновения чрезвычайных обстоятельств Федеральный президент по представлению Федерального правительства может перенести местонахождение верховных органов Федерации в другое место на территории Федерации, а также созвать в другом месте Национальный совет.
Вторым лицом в иерархии высших должностных лиц Австрийской Республики является федеральный канцлер — он определяет кандидатуры министров и государственных секретарей и лично руководит их деятельностью. «Осуществление высшего управления делами Федерации, если оно не передано Федеральному Президенту, поручается Федеральному Канцлеру, вице-канцлеру и прочим федеральным министрам. Они образуют в своей совокупности Федеральное правительство, возглавляемое Федеральным Канцлером» — гласит пункт I ст. 69 Конституции Австрии.
Полномочия федерального канцлера огромны. Фактически именно на него возложена ответственность за национальную оборону, он должен обеспечивать соблюдение законности, осуществлять нормотворческую деятельность. Именно федеральный канцлер предлагает президенту Австрии кандидатуры на все руководящие должности в системе федеральных исполнительных органов власти страны. Соответствующий документ о назначении на должность вступает в силу только после его подписания федеральным президентом и федеральным канцлером.
Как и во всех федеративных государствах, парламент Австрии — Федеральное Собрание, состоит из двух палат: Национального совета (нижней палаты, избираемой на основе всеобщего, равного и прямого голосования всеми гражданами, достигшими к 1 января года выборов 18 лет) и Федерального совета (верхней палаты, депутаты которой избираются ландтагами земель пропорционально численности граждан земли — от 3 до 12 человек).
Как уже говорилось, федеральным канцлером Австрии может быть назначен лишь руководитель партии (или коалиции партий), имеющий устойчивое большинство среди депутатов по итогам выборов в Национальный совет.
Полицейская система Австрийской Республики построена и функционирует таким образом, что в ней находят непосредственное отражение особенности государственного устройства страны и его административно-территориального деления.
Австрия состоит из 9 субъектов федерации — федеральных земель:
Burgenland — Бургенланд, Salzburg — Зальцбург, Kaernten — Каринтия, Nieder Osterreich — Нижняя Австрия, Ober Usterreich — Верхняя Австрия, Steiermark — Штирия, Tirol — Тироль, Vorarlberg — Форальберг, Wien — Вена.
В состав земель входят 85 округов, состоящих из 2359 общин (первичная административная единица в Австрии). Федеральные земли имеют свою конституцию, парламент (ландтаг) и правительство, формируемое по тому же принципу, что и федеральное.
Полицейская система Австрии состоит из двух уровней (подсистем): федерального (основного) и субъектов федерации (базового). В отличие от ФРГ, основная ответственность в Австрии за обеспечение безопасности в стране возлагается на федеральные органы власти, поэтому структура полицейских органов субъектов федерации и федерального уровня практически совпадают.
В распоряжении правительства Австрийской Республики имеются две силовые структуры, обеспечивающие нормальное функционирование жизни общества, охрану общественного порядка и стабильность конституционного строя: министерство внутренних дел и министерство обороны. Именно в их составе действуют федеральная полиция и вооруженные силы страны. С учетом того, что армия за все время существования австрийского государства в новейшей истории к выполнению подобных задач не привлекалась, мы оставим ее за рамками настоящего исследования.
Основу федеральной подсистемы составляет министерство внутренних дел Австрии. Общее управление федеральной полицией осуществляет министр внутренних дел через своего заместителя — государственного секретаря по вопросам общественной безопасности, который из своей штаб- квартиры в Вене осуществляет непосредственное административное и оперативное руководство австрийской полицией. Ее численность на 1 января 2007 г. составила чуть более 20 500 человек.
Вот как характеризует в Интернете на приветственной страничке сайта МВД Австрии министр доктор Эрнст Штрассер деятельность министерства: «... это самое большое и самое чувствительное предприятие обслуживания населения в области обеспечения безопасности».
Этот тезис достаточно точно отражает действительную картину функционирования МВД Австрии с точки зрения осуществления им чисто полицейской деятельности, как одной из важнейших составляющих.
Вторая, не менее важная составляющая — решение широкого круга внутренних, социальных, политических и административных проблем. Кроме руководства федеральной полицией министерство внутренних дел обеспечивает регистрацию политических партий, организаций и объединений, проведение выборов; контролирует деятельность местных органов власти, в том числе и в области организации социального обеспечения и гражданской обороны в стране; руководит работой благотворительных организаций, фондов, организует работу с беженцами, решает многие другие государственные задачи. В составе МВД находится комиссия по правам человека.
В структуре МВД Австрийской Республики имеется пять Генеральных дирекций (секций): 1. Управление; 2. ГДОБ; 3. Дела иностранных граждан; 4. Электронная обработка данных, общие дела управления; 5. Право, контроль, инновация управления.
Высшим органом федеральной полиции Австрии является Генеральная дирекция по обеспечению общественной безопасности (ГДОБ), которая входит в состав министерства внутренних дел и возглавляется генеральным директором — государственным секретарем по вопросам общественной безопасности — министерским советником, гражданским лицом, подчиняющимся непосредственно министру внутренних дел.
До реформы 2004 г. в составе ГДОБ было две полицейские структуры, обеспечивающие внутреннюю безопасность в стране: федеральная полиция и федеральная жандармерия.
Федеральная полиция обслуживала 14 наиболее крупных городов Австрии — 2% территории страны, на которой проживало 2/3 всего населения. Численность полиции на 1 января 2002 г. составляла 14 500 человек.
Федеральная жандармерия, по образцу Франции, обслуживала всю сельскую местность и остальные города страны (кроме 14 самых крупных) — 98% территории, на которой проживала 1/3 населения. Именно в жандармерию, кроме обычных полицейских служб, входили служба антитеррора (знаменитая группа «Кобра»), служба пограничной полиции и альпийская горная группа. Численность жандармерии на 1 января 2002 г. составляла 15 147 человек.
В 2004 г. было принято политическое решение об объединении полиции и жандармерии в единую структуру — федеральную полицию Австрии: 31 марта было подписано федеральным канцлером Австрийской Республики доктором Вольфгангом Щюсселем и министром внутренних дел доктором Эрнстом Штрассером постановление правительства «О приведении структуры австрийских правоохранительных органов к требованиям современных полицейских систем». Само объединение непосредственно произошло в декабре 2004 г., когда «были отобраны в соответствии с их опытом и компетенцией сотни сотрудников из штата жандармерии, федеральной службы уголовной полиции, полиции безопасности, других полицейских подразделений и были объединены в новую структуру — Федеральную полицию Австрии».
Подробный анализ проведенной (и весьма успешно!) реформы австрийской полиции является предметом самостоятельного научного исследования — мы лишь обозначим ее причины и первые результаты: во-первых, жандармерия Австрии (в отличие от аналогичного правоохранительного института во Франции, Италии, Испании, Португалии, Аргентины, Бразилии) с момента своего образования в 1955 г., была демилитаризована и изначально входила в состав ГДОБ МВД, а не в структуру министерства обороны;
во-вторых, правовой статус жандармов был идентичен правовому статусу полицейских — они являлись не военнослужащими, а гражданскими чиновниками и, по сути, между ними не было никакой разницы, кроме названия и места службы;
в-третьих, оптимизация системы управления привела к ликвидации дублирующих структур в управленческих подразделениях ГДОБ и земельных управлениях безопасности, но никак не отразилась на подразделениях, непосредственно осуществляющих борьбу с преступностью;
в-четвертых, сокращение численности личного состава (и весьма существенное — более чем на 7000 человек) позволило отобрать лучших сотрудников, что только повысило эффективность деятельности австрийской полиции в целом, так как серьезно подстегнуло внутри нее конкуренцию;
в-пятых, проведенная реформа позволила сэкономить значительные средства (более 250 000 000 евро в год только на зарплате полицейских), которые были направлены на повышение зарплаты отобранных лучших сотрудников и совершенствование их технического оснащения.
В настоящее время федеральная полиция осуществляет свою деятельность на всей территории Австрийской Республики с помощью девяти земельных управлений безопасности. Структура земельного управления безопасности полностью соответствует структуре полицейских служб ГДОБ МВД Австрии.
В состав земельных управлений входит 14 городских дирекций Федеральной полиции Bundespolizeidirektion (BPD), возглавляемых директорами и 85 окружных полицейских комиссариатов. Их структура и штатная численность определяется директором управления безопасности земли.
Директор управления безопасности земли назначается по представлению госсекретаря по вопросам общественной безопасности министром внутренних дел Австрии, но по согласованию с губернатором земли — главой исполнительной власти субъекта федерации.
Смещается с должности директор управления безопасности земли по решению МВД Австрии — согласия главы исполнительной власти субъекта федерации на это не требуется, но в соответствии с п. 3 ст. 78b Конституции Австрийской Республики «федеральный министр внутренних дел обязан уведомлять губернатора земли о каждом важном с точки зрения государственно-политической или для поддержания общественного спокойствия, порядка и безопасности во всей земле указании, данном директору управления безопасности».
Таким образом, в отличие от ФРГ, в Австрии основная ответственность за обеспечение правопорядка возложена на федеральное МВД, поэтому структура полицейских органов страны унифицирована — полицейские органы земель полностью отражают в уменьшенном виде структуру центрального аппарата австрийской полиции.
Завершая рассмотрение полицейской системы Австрии, можно сделать вывод, что в настоящее время она имеет следующие характерные черты.
1. Обеспечение общественной безопасности в стране осуществляется исключительно Федеральной полицией (правоохранительным институтом, выполняющим задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности на всей территории государства в составе гражданской администрации) — структурным подразделением МВД Австрии. Однако, несмотря на, безусловно, значительную фактическую роль МВД Австрии в системе органов исполнительной власти страны, оно не является господствующим в системе правоохранительных органов, что полностью отвечает современным требованиям эффективного функционирования демократического правового государства.
2. Положение полицейского аппарата в системе органов государственной власти Австрийской Республики обусловлено разграничением компетенции между судебной и исполнительной властью. Функции определения виновности и применения репрессивных мер за нарушения закона всецело принадлежат судебным инстанциям, в то время как полиция Австрии, являясь институтом исполнительной власти, призвана обеспечивать надлежащие условия для этого.
3. Законодательство Австрии, а также уголовно-правовая наука Австрийской Республики подразделяют деятельность Федеральной полиции на два самостоятельных вида — судебную и административную.
Судебная деятельность заключается в оказании содействия судебному следователю («следственному судье») при установлении нарушений норм уголовного законодательства, в процессе сбора необходимых доказательств по его поручению, розыске и передаче виновных следователю. Административная деятельность заключается «в установлении запретительной регламентации и принятии превентивных мер для того, чтобы действия частных лиц не наносили вреда обществу».
Полиция Австрии, являясь одним из важнейших элементов полицейской системы Австрийской Республики, в части обеспечения соблюдения уголовного закона находится не только в тесном взаимодействии с судебными властями, но и в их подчинении. В Австрии законодательно закреплены меры по руководству за деятельностью полиции в данной сфере со стороны судебных властей. Кроме того, надзор за законностью действий со стороны сотрудников полиции при исполнении ими служебных обязанностей осуществляет прокуратура.
4. Гражданские власти осуществляют постоянный и жесткий контроль за полицией Австрийской Республики. Систематический контроль общества за деятельностью полиции осуществляется как парламентом, так и правительством Австрии. Там принимаются законы и подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность этого правоохранительного института, утверждается бюджет, создаются комиссии по расследованию деятельности полицейских органов (в случаях, вызвавших значительный общественный резонанс) и организуются парламентские слушания по вопросам работы МВД. Кроме того, в парламенте страны по различным аспектам работы министерства внутренних дел, его служб и подразделений заслушивается министр, которым может быть назначен только гражданский человек. Это, как правило, авторитетный политик — представитель партии или блока партий, победивших на парламентских выборах.
Порядок парламентского контроля конституционно закреплен в ст. 52 и 53 Конституции Австрийской Республики: «В целях проверки принимаемых мер по защите конституционных учреждений и их дееспособности, а также мер разведывательных органов по обеспечению военной обороны страны компетентные комитеты Национального собрания выбирают по одному постоянному подкомитету. В каждом подкомитете должен находиться как минимум один член каждой партии, представленной в Главном комитете Национального совета.
Постоянные подкомитеты полномочны требовать от соответствующих федеральных министров предоставления всех необходимых справок и ознакомления с необходимыми документами».
«Национальный совет может своим решением создавать следственные комитеты....Суды и все другие органы обязаны удовлетворять требования этих комитетов о предоставлении доказательств; все публичные учреждения должны по их требованию предоставлять свою документацию».
5. Вооруженные силы Австрии являются важной составной частью полицейской системы страны. Их права и обязанности в данной области предельно четко зафиксированы в Конституции и законе «О вооруженных силах» страны. В статье 73 Конституции Австрии на армию в данной области возлагаются следующие задачи.
«1. На Федеральную армию возлагается вооруженная оборона страны.
2. На Федеральную армию, если законной гражданской власти требуется ее содействие, кроме того, возлагается:
1) Помимо вооруженной обороны страны: а) защита конституционных учреждений и обеспечение условий их деятельности, а также демократических свобод граждан; б) общее поддержание порядка и безопасности внутри страны.
2) Оказание помощи при стихийных бедствиях и катастрофах, значительных по своему масштабу».
Справедливости ради следует отметить, что ни разу с 1955 г. — года принятия Конституции суверенной демократической Австрии — вооруженные силы страны не привлекались к выполнению задач, связанных с защитой конституционных учреждений и демократических свобод граждан Австрийской Республики.