Полицейская система демократического государства

Организационные основы деятельности правоохранительных органов исполнительной власти, входящих в интегрированную модель полицейской системы государства

По форме государственного устройства ФРГ и Австрийская Республика являются федеративными государствами, по форме государственного правления — парламентарными республиками, по форме политического режима — демократическими странами.

Все вышеназванные элементы формы государства в обеих странах идентичны, что обусловило принадлежность Германии и Австрии к одной и той же модели полицейской системы государства — интегрированной (смешанной), но к различным ее разновидностям: полицейская система Германии из-за преобладания в ней децентрализованных принципов приближается к децентрализованной модели СОВБ, а Австрии — к централизованной.

Дело в том, что ФРГ является относительно децентрализованной федерацией, и данное обстоятельство не могло не сказаться на принципах организации и функционирования полицейской системы страны.

В Германии основная ответственность за организацию полицейской деятельности возложена на субъекты федерации — земли. И хотя законодатель регламентировал в общенациональных законах общие принципы организации и деятельности полиции в стране, в том числе и порядок взаимодействия федеральных и региональных полицейских органов со схожими функциями (подразделений БКА и ЛКА, а также подразделений федерального и земельных ведомств по охране конституции), в предметах своего ведения земельные полицейские органы не подлежат контролю со стороны федеральных полицейских организаций и лишь координируют с ними свою деятельность.

Данное обстоятельство — и заметим, весьма важное, ведь координировать деятельность трех сильных федеральных полицейских структур не только между собой, но и между 48 ведомствами земельной уголовной полиции, полиции безопасности и охраны конституции крайне не просто — осталось без должного внимания в работах отечественных исследователей, в том числе совсем свежих и довольно высокого качества.

При этом в непосредственном подчинении МВД ФРГ имеются самостоятельные и довольно мощные полицейские силы (Федеральное ведомство (управление) уголовной полиции — БКА; Федеральное ведомство погранохраны — БГШ; Федеральное ведомство охраны конституции — БШФ), в любое время готовые прийти на помощь полиции земель по их просьбе.

Организационные основы деятельности всех элементов полицейской системы ФРГ достаточно подробно раскрыты в главе 1 настоящей работы, поэтому ограничимся следующим выводом: функционирование полицейского аппарата в ФРГ осуществляется в органичном сочетании принципов централизации и децентрализации.

При этом приоритет при повседневной деятельности отдается принципу децентрализации — он проявляется в практически полной самостоятельности земельных полицейских органов от федеральных при тесной координации деятельности между ними по соответствующим службам.

При чрезвычайных обстоятельствах («в условиях состояния обороны или напряженности» по немецкой терминологии)2 ситуация резко меняется — безусловный приоритет отдается принципу централизации и в этом случае федеральные полицейские органы не только руководят земельными, но и несут всю полноту ответственности за выполнение возложенных на них задач.

Размещение различных полицейских служб в организационной структуре МВД ФРГ весьма оригинально (будучи самостоятельными видами федеральных полицейских сил по целям деятельности. БКА, БШФ и БГШ просто вынуждены для эффективного выполнения возложенных на них задач очень тесно взаимодействовать друг с другом) и было в значительной степени использовано австрийскими специалистами, что обусловлено как схожими особенностями национального менталитета, так и общими особыми условиями возникновения, становления и развития германской и австрийской посттоталитарной государственности после окончания Второй мировой войны.

Анализ организационной структуры федеральных министерств ФРГ позволяет заключить, что полицейские службы сгруппированы в них следующим образом:

• в министерстве внутренних дел — штабная, уголовного розыска, по борьбе с организованной преступностью, по борьбе с экономическими преступлениями, расследования государственных преступлений, служба охраны высших должностных лиц государства, архивно-криминалистическая (в БКА); пограничной полиции, железнодорожной, морской и авиационной полиции, охраны режимных объектов и высших должностных лиц государства, оперативного вмешательства и антитеррористическая (в БГШ); государственной безопасности (в БШФ);
• в министерстве обороны — военной полиции, военной разведки и контрразведки;
• в министерстве финансов — таможенная служба;
• в министерстве почт и телекоммуникаций — почтовой полиции.

В МВД земель функционируют следующие традиционные полицейские службы: государственной безопасности, уголовного розыска, по борьбе с экономическими преступлениями, по борьбе с организованной преступностью, охраны особо важных объектов и высших должностных лиц земли, оперативного вмешательства, конвоирования арестованных, дорожной полиции, патрульно-постовая, водной полиции, лицензионно-разрешительная, архивно-криминалистическая и штабная.

В отличие от ФРГ Австрийская Республика (как и Российская Федерация) является классическим примером относительно централизованного федеративного государства.

Восстановив в 1955 г. свою государственность, австрийцы тщательно изучили и полностью учли шестилетний опыт работы германской полицейской системы — даже название ведущих полицейских органов в системе МВД у них аналогично (в структуре МВД Австрии также имеются Федеральные ведомства уголовной полиции и охраны конституции). При этом работает полицейская система Австрии на иных, отличных от полиции ФРГ, принципах — полной подотчетности земельных полицейских органов федеральным (даже руководители органов безопасности земли назначаются и сметаются федеральным правительством) и универсальной организационной структуре полицейских служб, как центрального аппарата МВД, так и земельных управлений безопасности.

МВД Австрии состоит из четырех дирекций — секций.

Секция № 1 — Центральная секция занимается бюджетными вопросами, осуществляет административную и внутреннюю инспекцию во всех подразделениях министерства, решает различные вопросы центрального снабжения и протокола, осуществляет электронную обработку данных и прием граждан.

Секция № 2 — Генеральная дирекция по обеспечению общественной безопасности — руководит всей полицейской деятельностью в стране.

Секция № 3 — Дирекция по вопросам выдачи паспортов, гражданства, беженцев и иностранцев — решает все вопросы иммиграции и натурализации, предоставления политического убежища и беженцев.

Секция № 4 — Дирекция администрации — занимается вопросами гражданской обороны, альтернативной службы, ведения актов гражданского состояния и муниципалитетов.

Министру внутренних дел Австрии, кроме руководителей секций, непосредственно подчиняется генеральный инспектор органов безопасности.

Совещательным органом при министре является его Кабинет, куда входят по должности: руководители секций, генеральный инспектор органов безопасности, а также руководители Федерального ведомства криминальной полиции. Федерального ведомства охраны конституции и борьбы с терроризмом. Федерального управления полиции безопасности. Кроме вышеперечисленных лиц в состав Кабинета дискреционным решением министра могут назначаться любые сотрудники.

За реализацию полицейских функций, возложенных законодательством на МВД, в стране отвечает важнейшее структурное подразделение министерства — Секция II — Генеральная дирекция по обеспечению общественной безопасности (ГДОБ), возглавляемая Государственным секретарем по вопросам обеспечения общественной безопасности. Он назначается на должность президентом и канцлером по представлению министра внутренних дел и непосредственно отвечает перед министром за организацию и деятельность всех полицейских органов страны.

Организационная структура австрийской полиции полностью отражает особенности государственного устройства Австрийской Республики как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Госсекретарю ГДОБ МВД Австрии непосредственно подчиняются девять директоров управлений безопасности земель — директор управления безопасности г. Вена является одновременно директором полиции земли. Все они назначаются на должность решением министра внутренних дел страны, но с согласия губернатора — главы исполнительной власти конкретного субъекта федерации (ст. 78а, 786, 78с Конституции Австрии). Смещаются с должности директора земельных управлений безопасности дискреционным решением министра внутренних дел — министр лишь обязан уведомить об этом губернатора (в соответствии с п. 3 ст. 786 Конституции Австрии).

В состав земельных управлений безопасности — высших полицейских органов субъектов федерации — входит 14 городских дирекций федеральной полиции Bundespolizeidirekzion (BPD), возглавляемых директорами и 85 окружных полицейских комиссариатов. Их руководители назначаются на должность и смещаются с нее решением Директора управления безопасности земли. Он же утверждает штатную численность этих полицейских органов.

После кардинальной реформы полицейской системы Австрии, начатой в 2002 г. и завершенной в декабре 2004 г. (это единственная реформа СОВБ страны с 1955 г. у в состав ГДОБ на правах самостоятельных управлений входят три вида полицейских сил — мощные структуры, функционирующие на основе принципа отраслевой специализации:

Федеральное ведомство (управление) уголовной полиции — БКА — Bundeskriminalamt (в его составе действуют служба уголовного розыска, служба по борьбе с организованной преступностью. служба по борьбе с экономическими преступлениями);

Федеральное ведомство (управление) защиты конституции и борьбы с терроризмом (в его структуре действуют служба государственной безопасности, борьбы с терроризмом и оперативного вмешательства — антитеррористические спецподразделения «Кобра» и «Вега» полностью вошли из ликвидированной жандармерии Австрии в это управление);

Федеральное управление полиции безопасности — самое многочисленное структурное подразделение полиции Австрии (в его составе действуют все традиционные полицейские службы, подобные службам российской милиции общественной безопасности — все сотрудники этого управления в центре и на местах выполняют свои обязанности только в форме). Каждый полицейский Австрии начинает свою службу в одном из подразделений полиции безопасности. Стать сотрудником федеральных ведомств криминальной полиции или охраны конституции можно только прослужив в полиции безопасности не менее 5 лет.

Организационная структура дирекций (управлений) безопасности земель, 14 городских управлений федеральной полиции (ВРД) — в городах Эйзенштадг, Грац, Инсбрук, Клагенфурт, Леобен, Линц, Зальцбург, Швехат, Штайр, Санкт-Пельтен, Филлах, Вельс, Вена, Венский новый город — и 85 окружных комиссариатов федеральной полиции в уменьшенном виде копируют структуру центрального аппарата трех ведущих организационных структур ГДОБ МВД Австрии — Федерального ведомства уголовной полиции. Федерального ведомства по охране конституции и борьбе с терроризмом и Федерального управления полиции безопасности.

При этом существует одно исключение — подразделения служб государственной безопасности, антитеррора и оперативного вмешательства, то есть Федерального ведомства охраны конституции и борьбы с терроризмом, функционируют только на уровне федерации и земель. В структуре окружных комиссариатов их подразделений нет, что обусловлено спецификой выполняемых задач и небольшой территорией страны. Спецподразделения «Кобра» и «Вега» для проведения спецопераций могут быть задействованы только по приказу министра внутренних дел Австрии. В обычных условиях бойцы «Кобры» обеспечивают безопасность в Венском аэропорту, а «Веги» — охраняют высших должностных лиц государства.

Как видим, система организации служб полиции на основе принципа отраслевой специализации является в ФРГ и Австрии универсальной и типична для остальных государств Европы — Франции, Испании, Италии, Бельгии. Голландии и др. Данный принцип положен в основу организации и деятельности всех звеньев полиции от полицейского комиссариата до центральных подразделений МВД. Вместе с тем особенностью, характерной только для Германии и Австрии, является организационное оформление традиционных полицейских служб внутри крупных формирований полицейских сил по видам деятельности: уголовной полиции — БКА, контрразведки — БШФ и полиции безопасности (охраны порядка).

При этом внутренняя структура отраслевых служб полиции находится в состоянии процесса постоянной поэтапной оптимизации — с учетом изменений, происходящих в стране.

На основе вышесказанною сформированы и функционирую! организационные структуры полиции Австрии и ФРГ, в том числе и их системы управления. Их краткий анализ показывает, что:

• они созданы на базе сложившейся в Австрии и ФРГ инфраструктуры и правовой системы, что делает их строго индивидуальными;
• органы управления полиции Германии и Австрии осуществляют свою деятельность с непосредственным и самым широким использованием автоматизированных систем управления, электронно-вычислительных центров, аналитических и научно- технических подразделений. Электронно-вычислительная техника является неотъемлемым элементом эффективного функционирования подразделений полиции, причем ее применение непрерывно расширяется и совершенствуется;
• внося изменения в организационную структуру полиции, руководство Австрии и ФРГ' стремится повысить эффективность ее деятельности по обеспечению общественной безопасности, при этом особое внимание уделяется прямым контактам с населением.

По мнению германских и австрийских специалистов, для этого необходимо обеспечить: четкое взаимодействие отраслевых служб и подразделений полиции между собой (именно с этой целью в Австрии в ходе проведенной реформы в 2002—2004 гг. количество полицейских служб было сокращено с 22 до 9), с иными правоохранительными органами и общественностью; дальнейшую специализацию ее служащих на борьбе с конкретными видами правонарушений; улучшение профессиональной подготовки личного состава; оптимизацию системы информационного обеспечения и внедрение в работу новейших технических средств.