Полицейская система демократического государства

Децентрализованная (фрагментарная) модель полицейской системы государства (полиция в США)

Характерными представителями государств, использующих фрагментарную модель полицейской системы, являются США, Канада, Австралия. Примером государства, которое послужило образцом для остальных при создании и использовании данного вида полицейской системы, а также имеющего самую эффективную систему этой категории, являются Соединенные Штаты Америки.

По форме государственного устройства США — федеративное государство. Страна состоит из 50 штатов и федерального округа Колумбия. Конституция США принята в 1787 г. Это одна из самых «жестких конституций в мире»: за 220 лет в нее было внесено всего 27 поправок, 10 из которых (Билль о правах) вступили в силу в 1791 г. В настоящее время, с точки зрения американских юристов, существует «живая конституция», то есть Конституция США 1787 г. действует в наши дни с многочисленными дополнениями в виде судебных прецедентов, законов конгресса (парламента страны), актов президента США. Она содержит четкий перечень вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов власти (ст. 1— 3). Вопросы, не включенные в этот перечень, в том числе и организации полицейской деятельности, штаты правомочны решать самостоятельно. Каждый штат имеет свою конституцию, свои законодательные органы (легислатуры), свою исполнительную власть (во главе с губернатором), свою судебную систему.

По форме государственного правления США — президентская республика. Компетенция президента, который сосредоточивает в своих руках полномочия главы государства, главы правительства и Верховного главнокомандующего вооруженными силами США, чрезвычайно обширна. В настоящее время наблюдается тенденция к расширению фактического объема его полномочий. Большое число подзаконных актов президент издает самостоятельно, причем часть их по своему значению приравнивается к законам, изданным конгрессом.

Характерной особенностью фрагментарной модели полицейской системы в целом и американской национальной полицейской системы в частности является традиционное использование частей вооруженных сил (главным образом сухопутных войск, морской пехоты и национальной гвардии) для подавления «гражданских беспорядков» (ст. 4 раздел 4 Конституции США гарантирует каждому штату федеральную помощь от внутреннего и внешнего насилия). Отчасти это объясняется отсутствием в американской СОВБ специально подготовленных федеральных мобильных (военизированных) полицейских сил для решения этой задачи, что обусловлено особыми историческими условиями формирования американской государственности.

Специфической особенностью США и характерной чертой американской полицейской системы является также конституционное право граждан США хранить и носить оружие. Это право обеспечивает вторая поправка Конституции США, принятая в 1791 г., которая гласит: «Поскольку хорошо организованная милиция необходима для безопасности свободного государства, право народа хранить и носить оружие не должно нарушаться». Это конституционное право американцев регламентируется федеральным законодательством и законодательством штатов.

В настоящее время на руках у более чем 80 миллионов граждан США имеется свыше 245 миллионов единиц огнестрельного нарезного и гладкоствольного оружия, и, несмотря на происходящие с пугающей регулярностью различные чрезвычайные происшествия — 16 апреля 2007 г. в штате Вирджиния в университете г. Блэксбург психически неуравновешенным студентом было убито 32 и ранено 29 ни в чем не повинных людей, в 1999 г. в штате Колорадо в школе г. Литл-Тртона одним из учеников было убито 19 школьников — в качестве примера приведены лишь самые вопиющие случаи, а вообще с 1996 г. стрельба только в учебных заведениях США унесла жизни по меньшей мере 110 человек, еще 164 были ранены, тем не менее американцы не вносят изменений в конституцию¹См.: Шитов А. Московские Новости. № 15. 2007. С. 2..

И дело здесь не только в сверхмощном оружейном лобби в конгрессе, хотя оно имеет огромное значение (ведь торговля оружием приносит миллиардные прибыли), а в особенностях возникновения, становления и развития американской государственности и, как следствие, особенностях национального менталитета.

Ведь государство в США (как и полиция) создавалось снизу, в условиях непрерывной борьбы поселенцев с индейцами и колониальным игом Англии. Все свободное население было поголовно вооружено и отцы-основатели США не могли не учитывать этот факт при написании конституции. В настоящее время столь огромное количество огнестрельного оружия на руках у граждан страны не только приводит с незавидной регулярностью к серьезнейшим ЧП, но и, как это ни парадоксально, является сдерживающим преступность фактором.

Например, во время печально знаменитых массовых беспорядков в Лос-Анджелесе в 1992 г. (тогда было убито более 50 человек и 2116 ранено, общий ущерб от погромов и мародерства превысил 6 млрд. долл.)²Попов И.М., Быков А.В., Губанов А.В., Капкин А.В. Внутренние войска (структуры им подобные) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств (1945-1997 гг.). М., 1998. С. 13. жители корейского квартала просто не пустили погромщиков на территорию своего проживания — они самостоятельно несли службу по охране общественного порядка по периметру своего квартала (все мужчины были вооружены автоматическими винтовками, револьверами и пистолетами) и при появлении толпы, не дожидаясь полиции и войск, дали по погромщикам залп поверх голов. Толпа грабителей бежала и в это место больше не возвращалась.

Вместе с тем столь массовое вооружение населения обусловливает, по меткому определению профессора А.П. Шергина, «вестернизацию» деятельности всей полицейской системы США в целом и постоянную готовность к применению оружия, в случае оказания сопротивления со стороны правонарушителя, конкретным полицейским в частности.

Даже такой сверхлиберальный по американским меркам криминолог, как бывший в 1963—1969 гг. министром юстиции США Рамсей Кларк (он выступал и выступает против электронного подслушивания, за отмену смертной казни в США, за усиление контроля над торговлей огнестрельным оружием) считает, что «если вы угрожаете тем, что будете стрелять, и не стреляете, вы без надобности рискуете жизнями сотрудников правоприменяющих органов и других людей, ибо правонарушитель принимает ваши слова за чистую монету и стреляет в порядке самообороны»³Кларк Р. Преступность в США. М., 2002. С. 30..

Американская модель СОВБ состоит из 2 уровней: федерального и субъектов федерации — штатов. Это две самостоятельные, но очень тесно координирующие между собой свои действия (особенно это четко организовано после 11 сентября 2001 г.) подсистемы единой полицейской системы страны.

1-й уровень американской СОВБ (федеральный) является основным. Он претерпел огромные организационные изменения после терактов II сентября 2001 г. (от его децентрализации не осталось и следа — теперь это жестко централизованная система) и подробно будет рассмотрен ниже.

2-й уровень американской СОВБ (уровень субъектов федерации — штатов) является базовым.

Его основу составляют правоохранительные органы административно-территориальных единиц США: полиция штатов, графств (округов), городов, национальных парков, университетских городков (кампусов), а также части Национальной гвардии, дислоцированные на территории штата.

Особенностью деятельности полицейских сил этого уровня в США является то, что полиция штатов, графств (округов) и городов не представляет собой жесткой замкнутой иерархической системы. Полицейские департаменты, входящие в него, в своей повседневной жизни руководствуются действующим федеральным законодательством и законами штатов. Они независимы друг от друга и от федеральных полицейских органов (лишь координируют между собой свою деятельность). Их основной обязанностью является обеспечение исполнения федеральных и региональных правовых норм, причем решения по вопросам организации и деятельности полиции в силу конституционных особенностей и сложившихся традиций принимаются на каждом уровне.

Примечательно, что служебные полномочия конкретного полицейского служащего ограничиваются районами юрисдикции его полицейского агентства. В настоящее время в различных субъектах федерации Соединенных Штатов Америки насчитывается всего около 18 000 полицейских агентств⁴См.: Шалягин Д.Д. Полиция США. Московская академия МВД России. М., 2001. С. 5., из них около 1700 крайне малочисленны — они имеют в своем составе не более 30 сотрудников полиции (офицеров — по американской терминологии).

Руководитель полиции округа (первичного звена административно-территориальной системы США) — шериф избирается на определенный срок (как правило, на 4 года, а в некоторых штатах на 6 лет) прямым тайным голосованием граждан, проживающих в округе. Руководители более крупных полицейских агентств — полиции городов — назначаются главой исполнительной власти муниципалитета — мэром или представительным органом местного самоуправления — городским советом, а руководитель полицейского департамента штата — губернатором штата.

В настоящее время в США имеется 49 полицейских управлений штатов (в единственном субъекте федерации — штате Гавайи отсутствует полиция штата), в которых проходят службу более 52 000 аттестованных полицейских. Эти органы, как правило, так и называются: «полиция штата», или «департамент общественной безопасности штата». Характеризуя полицейские структуры штатов, практически невозможно сделать какие-либо обобщения, так как абсолютно у каждого штата есть свои, и весьма существенные, индивидуальные особенности. Единственное, что является общим для всех них, так это цель деятельности: охрана конституции США, конституции и законов штата на его территории.

Основными задачами полицейских органов штатов являются: патрулирование автомобильных дорог на всей территории штата; осуществление обычных полицейских функций на территории, где отсутствуют муниципальные полицейские органы; помощь муниципальным полицейским органам в проведении уголовных расследований по их просьбе; регистрация автотранспорта, проведение его техосмотров и выдача водительских удостоверений: подготовка личного состава для полиции штата и муниципальных полицейских агентств по их просьбе; информационное обеспечение всех полицейских структур на территории штата, ведение всей справочной и архивной документации.

Основу полицейских сил базового уровня полицейской системы США и самую многочисленную ее часть — более 700 000 человек составляют полицейские агентства (департаменты) муниципалитетов, графств и иных специализированных полицейских организаций (полиция национальных парков, портов, университетских городков и т.д.).

Анализ статистических данных, имеющихся в США по полицейским органам данной категории, скрупулезно классифицировал и тщательно проанализировал российский исследователь Д.Д. Шалягин. В настоящее время в США осуществляют охрану правопорядка 12 288 городских полицейских департаментов (самый крупный из них полицейский департамент г. Нью-Йорка — в нем проходят службу более 37 000 полицейских, годовой бюджет в 2007 г. составил чуть более 2 млрд. долл.); 3093 департаментов шерифов и 79 обычных полицейских управлений в графствах; 1819 полицейских агентств с юрисдикцией на территории тауншипов (так именуется, как правило, в сельской местности территория района внутри графства); 965 специализированных полицейских агентств (полиция национальных парков, портовая и транспортная полиция, полиция университетских городков).

Особо отметим, что полиция в США сначала создавалась именно на уровне общин, небольших городков и графств. Лишь десятилетия спустя, практически одновременно, начался процесс формирования полицейских организаций на федеральном и штатном уровнях. Это не значит, что до начала XX века (именно тогда стали создаваться в массовом порядке федеральные и штатные полицейские органы) политическое руководство США и губернаторы штатов не понимали роль и значение полиции в системе органов исполнительной власти страны. Попытки переподчинить себе всю полицию, находящуюся на территории штата, уже в середине XIX века предпринимали многие штаты, правда, неудачно.

«В 1857 году под предлогом наличия коррумпированных звеньев в муниципалитете г. Нью-Йорка и в руководимой им полиции Законодательное собрание штата Нью-Йорк создало в городе подчиненную губернатору штата так называемую «полицию метрополии». Под тем же предлогом с 1860 по 1866 г. в городах Балтимор, Сент-Луис, Чикаго и ряде других местные полиции были переподчинены властям соответствующих штатов. Но сопротивление населения и муниципальных властей этих городов, не желавших платить налога на содержание полиции, над которой у них нет контроля, вынудило власти штатов отказаться от этой затеи. Эти события являются яркой иллюстрацией причин, по которым в США сложилась децентрализованная система полицейских сил» ⁵См.: Шалягин Д.Д. Полиция США. Московская академия МВД России. М., 2001. С. 49-50..

Вышеперечисленные полицейские силы содержатся за счет местных бюджетов. По оценкам американских специалистов, на их нужды выделяется до 80% всех средств, затрачиваемых на содержание полицейских сил США (не считая Национальной гвардии), что составляет в год более 60 млрд. долларов.

Таким образом, американские специалисты сознательно идут на максимальную децентрализацию полицейских сил на местном и региональном уровнях, чтобы использовать все преимущества децентрализации функций управления полицией. С их точки зрения, ставится заслон на пути к всевластию государства, избранная система является средством защиты интересов граждан. Учитывается то, что рядовые граждане страны предпочитают иметь дело с выборными лицами, а не безликими государственными учреждениями.

Вместе с тем в США прекрасно понимают недостатки, свойственные базовому уровню собственной полицейской системы. Так, известный специалист в области управления полицией Б. Смит писал еще в 1940 г.: «Наши так называемые системы являются по сути собранием полицейских единиц с некоторым сходством компетенции, организации и юрисдикции, однако у них отсутствуют систематические связи друг с другом»⁶Smith В. Police System in United States. N.Y, 1940. P. 23..

Этот недостаток особенно активно устраняется после окончания Второй мировой войны. С этой целью Международной ассоциацией начальников полиции (МАНП — очень авторитетная и влиятельная общественная организация, объединяющая в своих рядах руководителей полицейских агентств США) разработан и рекомендован представительным органам местного самоуправления для принятия за основу примерный юродской полицейский ордонанс. Составной частью полицейского ордонанса являются «Клятва полицейского» и «Моральный кодекс сотрудника правоохранительного органа». Эти два документа, в отличие от остального текста ордонанса, носящего рекомендательный характер, являются одинаковыми для всех полицейских департаментов США.

В настоящее время региональные полицейские организации в Соединенных Штатах постоянно и интенсивно ищут способы оптимального взаимодействия, не ущемляющего их самостоятельности. Весьма полезным с этой точки зрения признается, в частности, заключение двухсторонних и многосторонних договоров о сотрудничестве и регулярное проведение целевых конференций по линиям работы.

Необходимо также учитывать гот факт, что достаточно многочисленные федеральные полицейские силы (в них проходят службу более 50 000 человек), входящие в основной уровень СОВБ страны, успешно дополняют в повседневной жизни деятельность полицейских агентств базового уровня, что в итоге позволяет говорить о непрерывной и достаточно жесткой конкуренции между полицейскими органами двух подсистем в рамках единой системы. Следствием этой конкуренции является повышение эффективности деятельности полицейской системы США в целом.

Национальная гвардия, как составная часть вооруженных сил США, полностью входит в основную подсистему (1-й уровень) американской полицейской системы. Вместе с тем ее отдельные части, дислоцированные на территории конкретного штата, являются одной из важнейших составляющих базовой подсистемы (2-й уровень) полицейской системы страны.

Таким образом, в мирное время формирования Национальной гвардии (сухопутные войска и ВВС) являются частями вооруженных сил штатов, на территории которых они дислоцируются. Части Национальной гвардии по месту дислокации находятся в подчинении губернаторов штатов и используются ими для поддержания общественного порядка, ликвидации последствий стихийных бедствий и решения других задач (например, для прикрытия границы с Мексикой от проникновения наркотиков).

Численность национальной гвардии для каждого штата устанавливается пропорционально общей численности его населения. Финансирование содержания Национальной гвардии осуществляется на 90% за счет федерального бюджета, 10% — на средства штатов⁷См.: Смородинскова И.А., Быков А.И. Национальная гвардия США: организационно-правовой аспект деятельности. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 56..

В случаях, когда губернаторы штатов не могут самостоятельно справиться с возникшими чрезвычайными обстоятельствами, они (на основании статьи 4 раздела 4 Конституции США) вправе запросить федеральную помощь, а президент США обязан ее предоставить. Президент может ее оказать и самостоятельно, если по его мнению обстановка в конкретном штате угрожает национальной безопасности.

Исполнительным аппаратом при президенте но вопросам национальной безопасности является Совет Национальной Безопасности. Этот совещательный орган при президенте США создан в соответствии с законом «О национальной безопасности» 1947 г. Его главной задачей является анализ представляемых федеральными органами исполнительной власти документов по вопросам национальной безопасности и выдача рекомендаций президенту для принятия им решения. Возглавляет его президент США. Решения СНБ (его работу организует помощник президента США по вопросам национальной безопасности) оформляются директивой за подписью президента страны. Директива СНБ США является подзаконным актом, обязательным к выполнению всеми федеральными органами исполнительной власти США и субъектов федерации.

Одно из важнейших мест в полицейской системе Соединенных Штатов занимает министерство обороны. Как уже упоминалось выше, законодательство США прямо предусматривает в мирное время, в случае необходимости, применение армейских частей для подавления мятежей и гражданских беспорядков. Военнослужащие вооруженных сил США, принимая присягу, обязуются защищать Конституцию страны от внутренних и внешних врагов.

Национальная гвардия (НГ) является важнейшим компонентом вооруженных сил и полицейской системы США. Вот как о значении этой специфической силовой структуры отзывался бывший министр юстиции США Рамсей Кларк: «Если мы хотим, чтобы у нас продолжала существовать наша федеративная система, именно Национальной гвардии предстоит подавлять внутренние беспорядки, не дожидаясь, пока будут вызваны федеральные войска»⁸Попов И.М., Быков А.В.. Губанов А.В., Капкин А.В. Внутренние войска (структуры им подобные) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств (1945-1997 гг.). М., 1998. С. 60..

Части и соединения НГ, в первую очередь, используются при чрезвычайных обстоятельствах губернаторами штатов (в пределах своей юрисдикции) и президентом страны. В отличие от губернаторов, президент, в случае необходимости, имеет право использовать части HГ любого штата для поддержания правопорядка и защиты населения в любой точке страны.

Национальная гвардия представляет собой боеготовые, укомплектованные приписным личным составом, оснащенные оружием и боевой техникой, организованные по структуре регулярных войск соединения, части и подразделения сухопутных войск и военно-воздушных сил. Их личный состав привлекается к мероприятиям боевой подготовки (еженедельные тренировки и ежегодные месячные лагерные сборы). Кроме того, НГ включает в себя определенное количество личного состава, не входящего в ее военные формирования, но призывающегося на службу при мобилизации для последующего использования.

11 сентября 2001 г. — рубежная дата, ознаменовавшая кардинальную реформу всей американской СОВБ основного (федерального) уровня.

Прагматичные американцы, убедившись в недостаточной скоординированности деятельности большого количества самостоятельных федеральных полицейских органов (их всего было 141, имеющих ту или иную степень юрисдикции в масштабе всей страны, из них крупных 18), не сумевших предотвратить сентябрьские теракты 2001 г., пошли на их решительную централизацию. В настоящее время все ведущие федеральные правоохранительные органы США входят в структуру четырех министерств: внутренней безопасности; юстиции; финансов и обороны.

Уже 25 ноября 2002 г. было образовано министерство (департамент внутренней безопасности — DHS) внутренней безопасности (МВБ) США — пятнадцатое министерство американского федерального правительства. Целью создания была консолидация исполнительных органов, имеющих отношение к безопасности страны, в единую правительственную организацию. Это была самая масштабная реформа структуры федерального правительства США со времени появления единого министерства обороны в 1947 г. Как уже говорилось, поводом для реорганизации послужили теракты 11 сентября 2001 г.

Окончательно новый департамент (министерство) был сформирован и начал свою деятельность с 1 марта 2003 г. министерство внутренней безопасности США (DHS) состоит из 22 ведомств и насчитывало в 2003 г. более 180 000 служащих. С момента создания нового министерства конгресс многократно увеличил его финансирование — бюджет DHS в 2005 г. составил более 40 млрд. долларов, а в 2009 г. — уже около 52 млрд. долларов, и более 208 000 сотрудников проходили службу в этом суперминистерстве.

Еще правительство президента Д. Буша разработало специальную программу, которая представляет собой национальную стратегию по обеспечению внутренней безопасности. Администрация Б. Обамы обеспечила преемственность данной программы. Согласно этой стратегии основное внимание уделяется следующим шести аспектам: разведывательной службе, безопасности коммуникаций, контртеррористическим действиям в пределах страны, защите стратегических объектов инфраструктуры, тактике действий в случае стихийных бедствий, а также обеспечению всесторонней подготовленности населения в чрезвычайных ситуациях.

Из 22 ведомств, входящих в МВБ, 8 непосредственно решают в пределах своей компетенции вопросы, связанные с безопасностью страны, а остальные 14 обеспечивают их деятельность. Все 8 нижеперечисленных ведомств сами по себе являются крупными самостоятельными федеральными полицейскими структурами. Их руководителей назначает президент США с согласия Сената, но непосредственным начальником является министр внутренней безопасности.

Управление разведки и анализа. (Это впервые созданное в ходе реформы аналитическое подразделение возглавляет заместитель министра, в него стекается вся информация о деятельности МВБ и других полицейских и разведывательных структур страны.)

Таможенное Бюро США. (Его возглавляет директор, который подчиняется непосредственно министру. До реформы таможенная служба входила в состав министерства финансов.)

Таможенное Бюро США — федеральная специальная служба, организационно входящая в состав министерства внутренней безопасности и осуществляющая реализацию таможенной политики и соблюдение таможенного законодательства США.

В частности, именно Таможенное Бюро «... проводит расследование нарушения положений, проверяет отчеты о международных перевозках валютных и денежных средств» — одного из разделов Закона о банковской тайне США.

Секретная служба США. (Эта спецслужба до реформы также входила в состав министерства финансов.)

Секретная служба министерства внутренней безопасности — это одна из старейших федеральных полицейских служб страны (она образована в 1865 г.) — с 1951 г. обеспечивает безопасность президента США и других высших государственных должностных лиц. Кроме этой важнейшей задачи Секретная служба занимается борьбой с фальшивомонетничеством и подделкой государственных ценных бумаг, проводит расследования нарушений законов о госимуществе. Она же осуществляет охрану объектов Казначейства на территории Соединенных Штатов.

Служба иммиграции и натурализации. (Ранее входила в состав министерства юстиции.)

Служба иммиграции и натурализации — федеральное полицейское агентство, являющееся составной частью министерства внутренней безопасности, как и все вышеперечисленные службы возглавляется директором, подчиняющимся непосредственно министру внутренней безопасности.

Сотрудники этой полицейской службы осуществляют контроль за въездом в США, законностью пребывания в Соединенных Штатах, порядком натурализации, выдают виды на жительство и т.д.

ФЕМА — федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям. Возглавляется директором, подчиняющимся непосредственно министру внутренней безопасности. Это американское подобие российского МЧС.

Служба береговой охраны США. (Образована в 1790 г. Возглавляется командующим, непосредственно подчиняющимся министру внутренней безопасности. Ранее входила в состав министерства транспорта.) Это мощное военно-морское объединение, обладающее разведывательными и следственными подразделениями, обеспечивающее безопасность морских коммуникаций и портов. Основными направлениями, по которым она работает, являются: контрабанда наркотиков, экологические преступления, террористическая деятельность.

Управление федеральной воздушной маршальской службы. Это вновь созданная структура, которая занимается исключительно безопасностью воздушных перевозок в масштабах страны. Управление возглавляет директор, подчиняющийся непосредственно заместителю министра внутренней безопасности.

ДЕА — Управление по борьбе с наркотиками.

ДЕА является самостоятельным полицейским федеральным агентством, организационно входящим в состав министерства внутренней безопасности, ранее входило в состав министерства юстиции. Штаб-квартира ДЕА находится в Вашингтоне. Подразделения ДЕА имеются в каждом штате. ДЕА не имеет следственных полномочий и занимается только оперативной работой. Основная задача Управления — борьба с наркобизнесом. ДЕА в своей повседневной деятельности тесно взаимодействует с ФБР, другими федеральными спецслужбами, а также с полицейскими органами базового уровня. Штатная численность — более 9000 сотрудников, годовой бюджет в 2010 г. — более 1 млрд. 600 млн. долларов.

Помимо министерства обороны и министерства внутренней безопасности, одну из основ американской системы обеспечения внутренней безопасности составляет министерство юстиции США, в которое входят три специальные службы — ФБР, Бюро тюрем и Служба маршалов — на правах самостоятельных федеральных агентств. Министра юстиции и руководителей этих спецслужб назначает президент США с согласия сената.

Правоохранительная деятельность министерства юстиции и входящих в его состав агентств четко регулируется федеральным законодательством. Одним из важнейших агентств, структурно входящих в состав министерства юстиции, является всемирно известное Федеральное бюро расследований.

ФБР образовано 20 июля 1908 г. С 1 июля 1935 г. Бюро официально получило свое нынешнее название. ФБР является основным органом следствия министерства юстиции. Федеральное законодательство США предоставляет право министру юстиции «...назначать должностных лиц для проведения расследования преступлений, направленных против Соединенных Штатов».

В настоящее время юрисдикция ФБР по ведению расследований распространяется на более чем 250 категорий нарушений федерального законодательства. В частности, к юрисдикции ФБР отнесены все преступления, имеющие политический характер и затрагивающие государственную безопасность: терроризм; наркотики; преступления, совершенные организованными преступными группами и преступными сообществами; особо опасные насильственные преступления; мошенничества, направленные против правительства; банковские мошенничества и хищения; коррупция должностных лиц; воспрепятствование правосудию и многие другие.

ФБР может проводить расследование дел, по которым не проводятся судебные следствия (разбирательства). Федеральный закон уполномочивает ФБР «... проводить такие расследования, касающиеся официальных вопросов, под контролем Министерства юстиции и Государственного департамента по указанию Министра юстиции». В соответствии с законом и конституционным правом президента, на ФБР были возложены полномочия по скрытой проверке лиц, претендующих на важные посты в государственном аппарате страны. Во исполнение директивы Совета Национальной Безопасности США от 27 апреля 1953 г. ФБР обязано «... собирать информацию о действиях, угрожающих безопасности нации, и проводить расследования в отношении сотрудников и кандидатов на посты в исполнительные органы Федерального правительства об их лояльности». Материалы о проведенных расследованиях направляются соответствующему Прокурору США или должностному лицу министерства юстиции, которые принимают решение о проведении судебного преследования или осуществлении иных действий.

ФБР имеет большие полномочия по обеспечению деятельности друг их правоохранительных служб обеих подсистем СОВБ США. Оно оказывает правоохранительным службам помощь в проведении дактилоскопических идентификаций, лабораторных экспертиз, обучает офицеров полиции, составляет унифицированные сообщения о преступлениях и с 11 марта 1992 г. обеспечивает информацией Национального центра криминальной информации все заинтересованные федеральные ведомства и полицейские агентства базового уровня⁹См.: Чернер Ю. ФБР: история и реальность. М.: Вече, 2003. С. 19..

ФБР сочетает в себе функции контрразведки, политической полиции и уголовного розыска. В этом отношении ФБР занимает уникальное место среди спецслужб мира.

Цель деятельности ФБР подразделяется на пять основных задач:

• уголовное правоприменение:
• иностранная контрразведка;
• следствие и его оперативная поддержка;
• помощь правоохранительным службам;
• административный контроль.

Задача уголовного правоприменения включает в себя расследование нарушений законов Соединенных Штатов в рамках юрисдикции ФБР, сбор вещественных доказательств по внутренним и международным делам, в которых заинтересованы Соединенные Штаты, проведение расследований в отношении должностных лиц и выполнение других обязанностей, возложенных на ФБР законом или распоряжением президента.

Основными направлениями но выполнению данной задачи являются: антитерроризм, наркотики, организованная преступность, насильственные и «беловоротничковые» преступления.

Деятельность ФБР находится постоянно в центре внимания общественности и законодателей. Контроль за ФБР осуществляется конгрессом США (парламентом страны) через шесть комитетов: Сенатского комитета по правосудию; Комитета палаты представителей по правосудию (подкомитет по гражданским и конституционным правам); Особого комитета сената по разведке; Особого комитета палаты представителей по разведке; Сенатского комитета по ассигнованиям (подкомитет по торговле, государству и правосудию) и Комитета палаты представителей по ассигнованиям. Ежегодно шесть надзорных комиссий проводят инспекцию или слушания по ассигнованиям для того, чтобы проверить, как расходуются средства ФБР. и изучить его потребности, а также убедиться в том, что оно функционирует в рамках своей юрисдикции.

При оценке результатов работы ФБР учитываются расходы на него в соотношении с размерами предотвращенного и возмещенного с помощью ФБР материального ущерба.

В 1990 г. экономический эффект деятельности ФБР, по оценкам независимых экспертов, превышал 2 млрд. долларов в год, в то же время годовой бюджет Бюро составлял чуть более 1 млрд. долларов. В 1995 г. годовой бюджет ФБР вырос до 2,2 млрд. долларов, а в 2001 г. он составил 3.57 млрд. долларов¹⁰ См.: Пыхалов И.В. Спецслужбы США. М.: Олма-Пресс, 2003. С. 224.. Вместе с резким увеличением финансирования, наблюдающимся в последние годы, растет и численность персонала ФБР. Если в 1995 г. в бюро работало 22 000 сотрудников, из них 10 000 оперативных работников, то к концу 2000 г. общее их число возросло до 28 000 человек, а количество оперативников — до 11 400. В настоящее время (по состоянию на 30 июня 2008 г. — более свежих данных в открытой печати нет) численность сотрудников — 30 847 человек, из них 12 737 специальных агентов (то есть кадрового оперативного состава) и свыше 18 110 человек обслуживающего персонала. В 2009 финансовом году бюджет ФБР насчитывает 31 340 позиций и составляет более 7 млрд. 100 млн. долларов. При этом существенно увеличилась численность сотрудников: на 280 специальных агентов, 271 аналитик и 578 иных специалистов. На их содержание дополнительно было выделено 447 млн. 600 тыс. долларов¹¹Из выступления директора ФБР Роберта Мюллера перед комитетом Сената по ассигнованиям (подкомитет по торговле, юстиции, науки и смежных учреждений) 16.04.2008..

Служба маршалов также входит в состав министерства юстиции США. Это старейшее федеральное полицейское агентство — первые 13 маршалов были назначены первым президентом США Джорджем Вашингтоном 24 сентября 1789 г. Свое нынешнее название служба получила в 1969 г. Именно она реализует основные положения программы защиты свидетелей (эта программа стартовала в 1971 г. и спасла жизни более чем 20 000 свидетелей и членов их семей): выдает новые документы; готовит легенды; помогает сменить место жительства лицам и их семьям, оказавшим помощь правоохранительным органам (ФБР в первую очередь) и опасающимся мести со стороны преступных организаций. Причем сотрудники Службы маршалов даже не знают, кого конкретно они скрывают и чью безопасность они обеспечивают.

Кроме обеспечения безопасности судей, присяжных, прокуроров и свидетелей сотрудники службы осуществляют охрану зданий федеральных судов, обеспечивают порядок во время судебных заседаний, конвоируют (до 300 000 человек в год) арестованных за нарушение федерального законодательства и заключенных федерального бюро тюрем, а также осуществляют розыск бежавших преступников (в том числе скрывающихся в США иностранных граждан, подозреваемых в совершении преступлений), их арест и экстрадицию.

Бюро тюрем США — федеральное агентство, организационно входящее в состав министерства юстиции и осуществляющее исполнение наказания по приговорам федеральных судов. Бюро тюрем руководит работой всех федеральных тюрем страны, в которых отбывают наказание осужденные за совершение уголовных преступлений федеральными судами США (осужденные по приговорам судов штатов отбывают наказание в тюрьмах штатов).

В отличие от МВБ и министерства юстиции США, в состав которых входят основные федеральные полицейские ведомства, министерство финансов после реформы имеет в своем подчинении лишь две специальные службы — Службу внутренних доходов и Бюро по контролю за оборотом табака, алкоголя и огнестрельного оружия.

Служба внутренних доходов США (СВД) — организационно входящая в состав министерства финансов спецслужба (создана в 1862 г.), имеющая право на проведение оперативно-розыскных мероприятий, а также осуществляющая практическую деятельность по сбору налогов. Представителей этой службы законопослушные американцы боятся больше, чем полицейских, агентов ФБР, ЦРУ и всех прочих спецслужб вместе взятых. Страхи эти не лишены оснований. Ни одно другое государственное ведомство в США не может сравниться со Службой внутренних доходов по широте предоставленных полномочий в финансовой сфере. СВД представляет собой мощное, разветвленное налоговое ведомство с колоссальным, даже по американским меркам, бюджетом — свыше 8 млрд. долларов в год!

Служба обеспечена новейшими компьютерами, которые проводят первоначальную обработку налоговой декларации (ее каждый взрослый американец ежегодно обязан представить в СВД к 15 апреля — дате, именуемой в быту «Днем Страшного Суда») и хранят в своей памяти подробнейшую информацию о каждом из 118 млн. американских налогоплательщиков.

Кроме проверок деклараций, примерно 1% их ежегодно подвергается выборочной ревизии. Причем, чем выше доход лица, тем больше у него шансов подвергнуться ревизии.

Если налогоплательщик подвергается проверке, СВД вправе затребовать от него финансовые документы, подтверждающие легальность получения тех или иных доходов. Согласно налоговому законодательству США, любые коммерческие сделки на сумму от 600 долларов, а также выплаты дивидендов на сумму не менее 10 долларов на одного получателя должны подтверждаться документально. Помимо этого, налогоплательщик обязан представить документы, подтверждающие его право на различные налоговые скидки.

Уклонение от налогов в США считается тяжким преступлением, которое карается тюремным заключением сроком до 1 г. и штрафом до 10 тыс. долларов. Если налоги не платятся свыше 3 лет, это грозит нарушителю 4 годами тюрьмы и штрафом 50 тыс. долларов. В случае систематического уклонения от уплаты крупных сумм налога наказание может быть гораздо более жестким — вплоть до пожизненного заключения. Кроме того, СВД может изымать в счет уплаты налога собственность налогоплательщиков, систематически уклоняющихся от уплаты налога.

Бюро по контролю за оборотом табака, алкоголя и огнестрельного оружия (АТФ) — федеральная полицейская структура, образованная в 1791 г. и осуществляющая контроль за законностью продаж табака, алкоголя и огнестрельного оружия в США. Сотрудники АТФ (свыше 5000 человек) обладают правом расследования правонарушений в указанной области и применения огнестрельного оружия, то есть всеми атрибутами полицейской деятельности.

Центральное разведывательное управление (ЦРУ) США — орган политической разведки, образовано в 1947 г. Глава ЦРУ — директор — назначается президентом страны с согласия сената. Он подчиняется непосредственно президенту США и является одновременно директором Центральной службы разведки, то есть главным координатором деятельности многочисленных разведывательных органов США. Закон запрещает ЦРУ сбор информации (ведение разведки) на территории Соединенных Штатов. Но мы не зря указали его как элемент полицейской системы страны.

Во-первых, ограничения по сбору разведывательной информации на территории США действуют только в отношении американских граждан, в отношении иностранцев никаких ограничений нет, и ЦРУ такую работу ведет, причем очень активно.

Во-вторых, за рубежом все резидентуры ЦРУ активнейшим образом работают, в том числе (а после 11 сентября 2001 г. правильнее, наверное, будет сказать — в первую очередь) и в интересах обеспечения внутренней безопасности страны. Фактическим подтверждением сказанного являются многочисленные скандалы, связанные с похищением людей, подозреваемых в связях с «Аль-Кайдой» и движением «Талибан», а также с подпольными тюрьмами ЦРУ. Все они, кстати, находятся за пределами США — ЦРУ в данном случае соблюдает национальное законодательство, но плюет на международные правовые нормы, как, кстати, и американское правительство в целом. Вся полученная ЦРУ информация, имеющая ценность для обеспечения внутренней безопасности страны, немедленно доводится до политического руководства США и реализуется ФБР.

Завершая рассмотрение полицейской системы федерального уровня США, необходимо отметить, что поиск ее оптимальной структуры политическое руководство страны уже завершило. С учетом реалий изменения могут вноситься, но уже на тактическом уровне — в рамках корректировки структуры четырех ведущих с точки зрения обеспечения внутренней безопасности министерств: МВБ, юстиции, обороны и финансов.

При этом необходимо отметить, что успешному функционированию американской СОВБ в целом, безусловно, способствует исключительно высокий уровень правовой защищенности и материальной обеспеченности сотрудников правоохранительных органов, их всесторонняя техническая оснащенность и тщательно продуманная нормативная база деятельности.

В США не жалеют средств на обеспечение внутренней безопасности: правительство США запросило у конгресса и, естественно, получило в свое распоряжение на 2007 финансовый год на борьбу с терроризмом 70 млрд. долларов, а на нужды министерства обороны — 480 млрд. долларов; на 2009 г. правительство запросило у конгресса на борьбу с терроризмом уже 80 млрд. долларов, а на нужды министерства обороны 515 млрд. 100 млн. долларов¹²Сообщение канала РБК от 04.02.2008..

Реально же конгресс утвердил оборонный бюджет на 2009 г. 22 мая 2008 г. в размере 602 млрд. долларов США (из них 70 млрд. предназначено для целевого финансирования военных действий в Афганистане и Ираке). В 2010 финансовом году на военные нужды предусматриваются расходы на сумму 636 млрд. 300 млн. долларов (на ведение операций в Афганистане и Ираке предусматривается 128 млрд. долларов — 65 млрд. на борьбу с терроризмом в Афганистане и 63 млрд. на войну в Ираке). То есть администрация Б. Обамы не просто продолжает линию своего предшественника, но и намерена в реальном выражении потратить на оборону больше, чем в любой четырехлетний период американской истории после окончания Второй мировой войны. 27 марта 2009 г. Барак Обама обнародовал новую стратегию в отношении Афганистана и Пакистана, основной целью которой является полное уничтожение террористических организаций «Аль-Кайда» и «Талибан». Б. Обама четко заявил, что афганская война это его война, и он намерен к концу года удвоить численность находящегося в Афганистане американского воинского контингента. С этой целью в 2010 г. увеличивается штатная численность сухопутных войск и корпуса морской пехоты на 92 000 военнослужащих¹³Сообщение агентства Reuters 20.08.2009..

Характерные черты полицейской системы США.

I. Наличие на федеральном уровне множества отличных по своему административно-правовому статусу правоохранительных полицейских организаций различной подчиненности.

После терактов 11 сентября 2001 г. политическое руководство США пошло на беспрецедентную в истории страны централизацию их деятельности — в системе федеральных органов исполнительной власти было создано пятнадцатое министерство американского правительства — министерство внутренней безопасности (МВБ). В его состав вошли на правах самостоятельных федеральных агентств 8 полицейских служб, ранее входивших в другие министерства или созданных вновь в соответствии с принятым в 2001 г. законом США «О внутренней безопасности» (в зарубежной печати этот антитеррористический закон часто именуют «Актом патриота» — полное название «Акт 2001 г., сплачивающий и укрепляющий Америку обеспечением надлежащими орудиями, требуемыми для пресечения терроризма и воспрепятствования ему»).

В настоящее время в МВБ самый большой бюджет после министерства обороны (в 2009 г. он равнялся 52 млрд. долларов); в министерстве работает более 208 000 человек, в него входят следующие спецслужбы.

1. Управление разведки и анализа (создано впервые).
2. Управление федеральной воздушной маршальской службы (создано впервые).
3. Служба по вопросам гражданства и иммиграции (ранее была в составе министерства юстиции).
4. ФЕМА (наш аналог МЧС, ранее подчинялась президенту).
5. Таможенная служба (ранее была в составе Минфина).
6. Секретная служба (ранее была в составе Минфина).
7. Береговая охрана (ранее была в составе Минтранса).
8. ДЕА — агентство по борьбе с наркотиками (ранее была в составе Минюста).

В состав Минюста входят три спецслужбы (до 11 сентября 2001 г. было 5): ФБР; Бюро тюрем; Служба маршалов.

В состав Минфина входят две спецслужбы: СВД — Служба внутренних доходов (наш аналог ФСНП и ФНС); Бюро по контролю за оборотом табака, алкоголя и огнестрельного оружия.

В состав Минобороны (кроме Национальной гвардии) входят следующие спецслужбы, оказывающие серьезную помощь для эффективного функционирования полицейской системы страны.

1. Корпус военной полиции. В нем проходят службу более 30 000 военных полицейских, которые обеспечивают правопорядок в вооруженных силах США. В каждой части американской армии и флота имеется подразделение военной полиции, а в организационной структуре любого соединения (дивизии или эскадры) — штатная рота военной полиции численностью до 150 человек.

2. АНБ — агентство национальной безопасности. Это самая закрытая спецслужба США. Предание гласности официальных сведений об агентстве запрещено законом. Занимается АНБ радиоэлектронной разведкой (электронный и радиоперехват, прослушивание телефонных линий, компьютерных и модемных систем), а полученные данные передает заинтересованным ведомствам. Одним из главных получателей информации, кроме министерства обороны, являются ФБР и ЦРУ.

3. Разведывательное управление МО (РУМО), а также разведывательные управления армии, ВМС и ВВС — эти спецслужбы МО широко используются при полицейских операциях против наркотрафика и незаконного проникновения на территорию США.

II. Множественность (около 18 000) полицейских агентств штатов и муниципальных образований, обеспечивающих правопорядок на подведомственной им юрисдикции. Все они отличны по своему административно-правовому статусу (по целям и задачам; по правовым основам деятельности; по организационной структуре): юрисдикция полиции штата распространяется на всю его территорию, а полиции округа или города только в пределах муниципального образования.

III. Выборность населением шерифов в округах на 4 или на 6 лет — их юрисдикция распространяется только на территорию графства (округа). Таким образом, руководитель полиции округа — шериф в своей деятельности зависит только от закона и от своих избирателей. На него практически невозможно оказать неформальное давление, что является серьезным антикоррупционным фактором.

IV. Доктринальной установкой политического руководства США, четко и всесторонне отраженной в законодательстве страны, является возможность прямого применения вооруженных сил (в первую очередь Национальной гвардии, а также частей сухопутных войск и морской пехоты) при массовых беспорядках в стране, а также при других ЧП. При этом необходимо отметить особо, что подобная, в целом нехарактерная для повседневной жизни страны деятельность вооруженных сил, подробнейшим образом детализирована в законах Соединенных Штатов, и данная информация доступна любому американцу.

Использование армии во внутригосударственных операциях носит исключительный характер и обусловлено лишь чрезвычайными обстоятельствами, но в своей повседневной боевой учебе войска заранее проходят боевую подготовку для эффективной борьбы с массовыми беспорядками по специально разработанным в соответствии с законами страны уставам и наставлениям.

V. Специфической особенностью США и характерной чертой американской полицейской системы является также конституционное право граждан США хранить и носить огнестрельное оружие.

Это право обеспечивает принятая в 1791 г. вторая поправка Конституции США, которая регламентируется федеральным законодательством и законодательством штатов. В настоящее время на руках у более чем 80 миллионов граждан США законно имеется свыше 245 миллионов единиц огнестрельного нарезного и гладкоствольного оружия, что детерминирует «ковбойскую» тактику полиции США при несении службы. При задержании американские полицейские не церемонятся — «как сообщило Бюро судебной статистики при министерстве юстиции США, за три года в их стране при арестах погибли более двух тысяч человек. Большинство были застрелены полицейскими»¹⁴Российская газета. 2007. 22 ноября. № 262 (4525). С. 10..

VI. В системе органов исполнительной власти США ФБР является единственным правоохранительным органом, сочетающим в себе функции политической полиции, контрразведки и уголовной полиции. Именно на ФБР возложена проверка федеральных государственных служащих на лояльность, подготовка сотрудников ведущих правоохранительных органов федерального уровня, а также полиции штатов и муниципальных образований. Кроме того, ФБР с 1982 г. является головным органом по борьбе с терроризмом на территории Соединенных Штатов, а с 1984 г. бюро поручено расследование всех террористических актов, жертвами которых стали граждане США за пределами страны. Только ФБР обладает исключительным правом в проведении расследований нарушений законодательства со стороны полицейских органов штатов и муниципальных образований — это право в настоящее время закреплено в федеральном законодательстве и конституциях многих штатов.

VII. В США создана и функционирует (в ФБР) очень эффективная информационная система, которая обеспечивает всеми необходимыми данными федеральные полицейские органы, полицию штатов, городов и округов. Необходимая информация, запрошенная любым полицейским органом страны, может быть им получена в считанные минуты. При этом муниципальные полицейские органы могут войти в эту систему только через соответствующие органы полиции штатов.

VIII. В отличие от сотрудников муниципальной полиции стран централизованной модели полицейской системы государства (Франции, Италии, Испании, Португалии), любое полицейское агентство в городе или графстве США в пределах своей юрисдикции имеет право расследования преступлений и передачи дел в суд.

Полицейская система США отражает особый путь становления и развития американской государственности. Она имеет как достоинства, так и недостатки.

Достоинства.

1. Гарантии против узурпации власти в полицейской сфере одним ведомством.

2. Минимизируются расходы на содержание бюрократического аппарата, что оптимизирует эффективность вложенных финансовых ресурсов.

3. Развивается инициатива на местном уровне, быстрее принимаются управленческие решения в правоохранительной деятельности, теснее связь с населением.

4. Ставится эффективный заслон коррупции, так как деятельность полицейских органов США в максимально возможной степени диверсифицирована как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

5. За федеральными органами остается регулирование основных направлений борьбы с преступностью и методов ее профилактики при сохранении инициативы полицейских агентств штатов, городов, графств.

6. Помощь, оказываемая федеральными правоохранительными органами полиции штатов и муниципальных образований, выделяется на конкуреной основе и только при условии выполнения определенных требований, что создает здоровую конкуренцию и формирует стимул для более качественной работы.

7. Полицейская система США построена так, что «давление» на полицию городов и округов с точки зрения повышения эффективности ее работы оказывает не власть в лице вышестоящей полицейской структуры, а население муниципального образования. Поэтому единственный результат, к достижению которого стремится каждое полицейское агентство и небольшого городка (графства) и мегаполиса, — это удовлетворенность населения, налогоплательщика повседневной работой полиции.

Недостатки.

1. Достаточно частая несогласованность в действиях полицейских структур разных юрисдикционных уровней из-за отсутствия единого органа управления.

2. Отсутствие возможности использования сотрудниками полиции штатов, городов и графств правоохранительных полномочий вне зоны своей юрисдикции.

3. Наличие скрытого конфликта между полицейскими органами различных звеньев друг с другом и федеральными органами.

4. Необходимость повышенных финансовых затрат на содержание подразделений материально-технического и тылового обеспечения в многочисленных полицейских структурах федерального уровня.