Централизованная (континентальная) модель полицейской системы государства
Централизованную модель полицейской системы государства многие отечественные юристы называют еще континентальной, так как она появилась в странах континентальной Европы в конце XVIII — начале XIX века. Родоначальницей и классическим представителем этой модели является Франция, где до и после Великой французской революции 1789 года сложились ее основные элементы: полиция и жандармерия.
Централизованная модель системы обеспечения внутренней безопасности государства делится на два вида. К первому из них относятся страны, обеспечивающие свою внутреннюю безопасность только силами гражданской полиции. Объективности ради отметим, что в Западной Европе имеется немало государств — представителей централизованной полицейской системы, которые не имеют в составе своих полицейских сил жандармерии: Швеция, Норвегия, Дания, Финляндия, Ирландия и др.
Сравнительно небольшой размер территории, невысокая численность моноэтнического населения и достаточно высокий уровень жизни в сочетании с традиционно низким уровнем преступности и отсутствием серьезных политических кризисов позволяют эффективно решать задачи по обеспечению безопасности в этих государствах силами только полиции. Именно поэтому они не тратят дополнительных средств на специальные полицейские формирования вооруженных сил.
К странам второго (основного) вида континентальной модели СОВБ относятся государства с постоянным использованием специальных полицейских формирований вооруженных сил — жандармерии: Франция, Италия, Испания, Португалия, Турция, Люксембург, Лихтенштейн.
История века минувшего (особенно после окончания Второй мировой войны) и настоящего показала, что данная разновидность централизованной модели полицейской системы государства (СОВБ страны) позволяет эффективно обеспечивать устойчивое существование демократического политического режима в условиях экономической и политической нестабильности, частых политических кризисах.
Ярким примером, подтверждающим правильность нашего вывода, является послевоенный опыт развития многих западноевропейских стран, являющихся классическими представителями основного вида централизованной модели полицейской системы государства: Франции, Италии. Испании, Португалии, Турции.
Все вышеперечисленные государства являются по форме государственного устройства унитарными, но имеют различные формы государственного правления: Франция и Португалия являются полупрезидентскими республиками, Италия — парламентской республикой, Испания — конституционной монархией, но все они после окончания Второй мировой войны испытывали, кроме экономических, серьезные трудности в области обеспечения внутренней безопасности.
Так, после предоставления президентом Де Голлем независимости Алжиру во Франции политическим террором занялась ОАС (подпольная организация профашистски настроенных военных, поддерживаемая гражданскими реакционерами), в Италии огромное воздействие на общественную жизнь страны оказывала и оказывает мафия своим террором, в Испании серьезно дестабилизировала внутреннюю ситуацию террористическая деятельность баскских сепаратистов, боровшихся на протяжении многих лет за отделение Страны Басков от Испании и ныне превратившихся в изолированную от населения левацкую группу.
Внутренние проблемы в этих странах были успешно решены во многом благодаря выбранной модели полицейской системы, которая позволила обеспечить необходимые условия для успешного развития экономики и повышения жизненного уровня населения данных государств.
Как уже упоминалось, для всех стран — представителей централизованной модели СОВБ характерно жесткое подчинение всех сил обеспечения внутренней безопасности государства (под этим термином мы имеем в виду все государственные правоохранительные институты, входящие исключительно в систему органов исполнительной власти страны и ответственные за охрану правопорядка в пределах национальных границ) под прямым контролем национального руководства, поэтому используется она преимущественно в унитарных государствах — практически во всех странах континентальной Европы за исключением Австрии, ФРГ, Нидерландов и Бельгии.
Для Франции, Италии, Испании, Португалии, Турции, Люксембурга и Лихтенштейна — классических представителей основного вида централизованной модели полицейской системы государства — характерна не только жесткая централизация деятельности правоохранительных органов, но и традиционное использование нескольких общегосударственных полицейских структур в обеспечении общественной безопасности: национальной полиции и жандармерии.
Конкретное наименование жандармерии отлично в разных странах Европы: Национальная жандармерия (НЖ) — во Франции, жандармерия в Голландии, Турции, Люксембурге, Народная жандармерия в Бельгии, Гражданская гвардия в Испании, Корпус карабинеров и Корпус Финансовой гвардии в Италии, Национальная республиканская гвардия — в Португалии.
Все вышеперечисленные страны объединяет то, что институт жандармерии является одним из ключевых звеньев их правоохранительных систем и одним из важнейших элементов СОВБ этих стран в целом.
Остается добавить, что такое соотношение наблюдается не только в последнее время. Оно является традиционным для этих стран. В отличие от сотрудников национальных полиций (на которых полностью распространяются гражданские права и свободы, но без права забастовки и вступления в политические партии), военнослужащие жандармерии лишены права вступать в профсоюзы, политические партии, избирать и быть избранными. В этом проявляется стремление политического руководства западноевропейских стран «иметь всегда под рукой» силовую структуру, внутренняя организация которой основывается на воинской дисциплине, где практически исключена возможность постороннего политического воздействия и служебные отношения отличаются традиционным консерватизмом.
Исторический опыт XIX — XX столетия показал, что именно части жандармерии остаются наиболее управляемым звеном СОВБ. особенно в период резкого обострения внутриполитической обстановки. В этом, по существу, проявляется ее главное предназначение — являться основным гарантом существующего конституционного строя страны не только в обычный период, но и при возможных экстремальных ситуациях, когда собственно полиция может оказаться неспособной к эффективному выполнению своих обязанностей.
Именно возможность максимальной замены в экстраординарной обстановке иных государственных и муниципальных полицейских формирований жандармерией и является стратегическим принципом, лежащим в основе строительства и функционирования элементов полицейской системы всех стран основного вида централизованной модели обеспечения внутренней безопасности государства.
Весь личный состав жандармерии имеет правовой статус составной части вооруженных сил (например, во Франции. Бразилии и Португалии) или рода сухопутных войск вооруженных сил (в Италии, Испании, Турции). На личный состав жандармерии распространяются все льготы и права военнослужащих (эти льготы значительнее, чем у сотрудников полиции и военнослужащих других родов войск), а также, как уже говорилось, жандармы обеспечивают общественную безопасность (то есть выполняют полицейские функции) как в военной, так и в гражданской сфере, на территории всей страны.
При этом исключительную компетенцию жандармерии составляет сельская местность и города до 20 000 жителей (во Франции, Испании и Португалии) или все населенные пункты страны, кроме столицы, областных и провинциальных центров (в Италии).
Применительно к гражданской сфере деятельность жандармерии носит межминистерский характер, то есть она может выполнять задачи в интересах различных министерств, естественно в рамках закона. Порядок привлечения личного состава жандармерии для выполнения подобных задач регламентируется законодательством конкретного государства.
Наконец, в отдельных странах жандармерия наряду с Национальной полицией (Италия, Франция и Португалия) или исключительно своими силами (Испания, Турция) осуществляет охрану государственных границ, выполняет функции морской полиции (Италия) и таможни (Испания, Италия и Португалия).
Как уже упоминалось, образцом организации этой системы для вышеперечисленных государств явился опыт Франции. Все остальные страны континента, взявшие на вооружение французский опыт, творчески использовали его в собственных условиях.
Например, в Италии и Португалии, в отличие от всех стран в мире, использующих основной вид централизованной модели полицейской системы государства, деятельность жандармерии диверсифицирована. То есть в Португалии и Итальянской Республике СОВБ функционирует таким образом, что очевидно определенное пересечение компетенции не только между полицией и жандармерией, но и внутри последней — между Корпусом карабинеров и Корпусом финансовой гвардии.
При этом исключительную компетенцию карабинеров Италии составляет физическая охрана судей и прокуроров, исполнение решений судебных властей об аресте подозреваемых, их охрана в ходе судебных заседаний и конвоирование, охрана дипломатических представительств и посольств, а также депортация задержанных иностранцев.
Исключительную компетенцию Финансовой гвардии Италии составляют функции морской полиции и таможни. В остальном юрисдикция полиции МВД (за исключением функции военной полиции), карабинеров и финансовых гвардейцев пересекается, это не осталось без внимания и научного анализа в работах российских ученых.
Данное обстоятельство объясняется особенностями итальянской государственности: после окончания Второй мировой войны и принятия в декабре 1947 г. демократической Конституции Италия стала парламентской республикой. Ее развитие происходило в обстановке непрерывного противоборства различных политических партий, представленных в парламенте и, как правило, не имеющих там большинства голосов депутатов. Причем это противостояние имело в прошлом, да и имеет в настоящее время крайне обостренный характер. Следствием этого противостояния различных политических сил страны являются частые правительственные кризисы — за всю послевоенную историю лишь один раз правительство под руководством С. Берлускони отработало полностью весь конституционный срок — 2001 — 2006 гг.
В этих условиях диверсификация жандармерии становится определенной гарантией внутриполитической стабильности, так как затрудняет распространение монопольного влияния одной из политических сил на полицейский и жандармский аппарат, что позволяет правоохранительным институтам страны достаточно эффективно бороться с организованной преступностью и коррупцией, в том числе и в высших эшелонах власти.
Итальянцы первыми в мире официально — на государственном уровне — признали существование мафии как криминального института (им же принадлежит сомнительная слава родины мафии) и сумели принять действенные меры по борьбе с этим злом.
В декабре 1987 г. в палермской тюрьме «Уччардоне» состоялся беспрецедентный процесс против мафии — 400 ее активных членов стараниями следственного судьи Д. Фальконе предстали перед судом. Подсудимые на том процессе получили в общей сложности 2665 лет, а 19 боссов мафии — так называемый купол — отправились на пожизненное заключение в специально построенную для этих целей тюрьму особого режима на острове Пьяноза.
После процесса Д. Фальконе усиленно работал дальше — он сумел разговорить сразу двух бывших членов купола Томазо Бушетто и Леонардо Мессино. Информация, полученная от Бушетто, привела на скамью подсудимых сразу 366 крупных мафиози, а от Мессино — более 2001См.: Международный полицейский журнал Interполиция. 1993. № 2. С. 6—19..
Кроме того, в настоящее время в Италии поставлен надежный заслон инфильтрации «грязных» денег в экономику — в этом отношении законодательство страны считается образцовым для всех стран — членов Европейского союза2См.: Сенин В.И. Основы организации и функционирования Корпуса финансовой гвардии и Корпуса карабинеров в обеспечении экономической безопасности Италии. Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 32..
«В свою очередь итальянцы давно (закон № 486 от 15 ноября 1988 г.) и небезуспешно используют американский опыт. В этих странах в первую очередь стремятся ликвидировать экономическую основу деятельности преступных сообществ, подорвать их экономическую базу. Командование Корпуса финансовой гвардии Италии хорошо понимает, что наиболее уязвимым местом организованной преступности является возможность выделить в ней ее экономический компонент. Общеизвестно, что криминальные объединения нуждаются в финансировании и капиталовложениях, то есть они подвластны экономическим законам и обязательствам, что придает им силу и одновременно с этим делает их уязвимыми перед правоохранительными органами. Это достигается путем арестов документации и счетов фирм и банков, владельцы которых подозреваются в сотрудничестве с мафией. Причем законодательство Италии предусматривает в данном случае применение принципа «презумпции виновности».
Это означает, что правоохранительные органы, подозревающие конкретную фирму или банк в сотрудничестве с мафией, имеют право арестовывать документацию, банковские счета и описывать имущество подозреваемого юридического лица на основании постановления, выписанного следственным судьей. Подозреваемый же, в свою очередь, обязан доказывать свою невиновность в суде. Если в ходе судебного разбирательства выяснится, что подозреваемое лицо участвовало в отмывании «грязных денег», то ему грозит не только тюремное заключение, но и конфискация имущества. Данное положение закона, безусловно, распространяется и на самих членов преступных сообществ, но сроки тюремного заключения для них значительно больше — вплоть до пожизненного»3Быков А.В. Жандармерия западноевропейских государств. М.. 1999. С. 69..
Мафия традиционно была сильна в Италии, но она всегда особенно сильна в тех странах, где имеет мощные коррумпированные связи в государственном аппарате. Именно продажные чиновники превращают борьбу с мафией в «бой с тенью». Особенно опасно для государства проникновение мафии в правоохранительную систему.
Не случайно именно в Италии в 1992—1999 гг. была успешно проведена операция «чистые руки», в результате которой в государстве произошло очищение властных структур от коррумпированных политиков: более 400 видных политических деятелей, бизнесменов, сотрудников правоохранительных органов, областных и провинциальных руководителей было привлечено к уголовной ответственности за взяточничество и осуждено судом. Таким образом, они навсегда лишены права влиять на принятие серьезных политических решений, так как заслуженно дискредитированы в глазах общественного мнения страны4См.: Бернет С.Х., Мантовани Л. Итальянская гильотина. Операция «чистые руки» и свержение первой Итальянской Республики. М.: Юстицинформ, 1999; Андреоли М. Боррелли — дирижер оркестра. М.: Юстицинформ, 1999..
Огромный вклад в успешное завершение операции «чистые руки» внесли карабинеры, финансовые гвардейцы и полицейские Италии. Финансовые гвардейцы и полицейские обеспечили следствие богатой доказательной базой, а карабинеры сумели обеспечить личную безопасность всех следственных судей, проводивших расследование в рамках операции «чистые руки», и в первую очередь ее руководителей — Франческо Боррелли и Антонио ди Пьетро.
В Италии это сделать было далеко не просто, но на этот раз был учтен прошлый печальный негативный опыт: 15 мая 1992 г., несмотря на предпринятые особые меры безопасности, «коза ностра» удалось с помощью взрыва тонны тротила физически уничтожить следственного судью Джованни Фальконе с женой и охраной, а через полгода, также с помощью взрыва — его друга и соратника, прокурора Паоло Борселлино, которые к тому времени, собрав 22 тома документов, изобличавших мафию, уже отправили за решетку значительную часть ее руководства и более 500 активных членов.
В ответ на убийство Д. Фальконе и П. Борселлино было арестовано 1300 мафиози, по разным причинам ранее отпущенных под подписку о невыезде, а самое главное, летом 1993 г. был арестован главарь сицилийской мафии, отдавший приказ об убийстве Д. Фальконе и Борселлино, — Сальваторе Риина, по прозвищу «коротышка» (его рост, как и у Н.И. Ежова. — 157 см) и «зверь», 23 года находившийся в розыске5См.: Замойский Л. Операция «зверь» завершена // Международный полицейский журнал Interполиция. 1993. № 2. С. 6—19..
Страны основного вида централизованной (континентальной) модели полицейской системы государства имеют следующие характерные черты.
1. Наличие нескольких самостоятельных, имеющих особый правовой статус, правоохранительных полицейских организаций различной подчиненности, обладающих взаимопересекающимися полномочиями в области обеспечения общественной безопасности: национальной полиции (государственный институт, выполняющий задачи по охране и обеспечению общественной безопасности в составе гражданской администрации) и жандармерии (государственный институт специальных полицейских формирований вооруженных сил, выполняющий задачи по охране и обеспечению общественной безопасности, как в военной, так и в гражданской сфере, под общим руководством гражданской администрации, но под непосредственным командованием своих командиров).
На первый взгляд, это парадоксально, ведь систематическое вмешательство армии в «гражданскую сферу» формально противоречит основополагающим признакам демократии. Но в данном случае прагматические установки превалируют. Параллельное существование национальной полиции и жандармерии признается обоснованным и целесообразным. Множественность полицейских организаций различной подчиненности делает возможным использование их для взаимного контроля, позволяет нейтрализовать лоббирование чьих-то узких интересов, становится определенной гарантией внутриполитической стабильности.
«Кроме того, это способствует и выявлению нарушений закона представителями различных частей полицейского механизма. Типичным примером вышесказанного является обнаружение карабинерами Италии фактов участия высокопоставленных служащих государственной полиции в операциях мафии, а также случаи противоправных контактов ряда офицеров и генералов Корпуса карабинеров с неофашистскими группировками и пресловутой масонской ложей «П-2», ставшие известными благодаря сотрудникам полиции министерства внутренних дел и военнослужащим Финансовой Гвардии»6Губанов А. В. Полиция Запада. М, 1993. С. 38..
Не менее жесткая конкуренция присуща подразделениям Национальной полиции и Национальной жандармерии (во Франции), Гражданской гвардии (в Испании), Национальной республиканской гвардии (в Португалии). Она присутствует во всех странах основного вида централизованной модели СОВБ. Необходимо подчеркнуть, что общество от этого только выигрывает.
В этой связи нельзя не согласиться с выводом доктора юридических наук А.В. Губанова о том, что «... принятый на Западе подход к организации полицейских систем и распределению компетенции между их составными частями является весьма рациональным, поскольку благоприятно отражается на функционировании полиции и служит существенной гарантией внутриполитической стабильности».
2. Широкие полномочия министерства внутренних дел в различных областях общественной жизни.
Дело в том, что МВД во всех перечисленных странах осуществляет свою деятельность в двух сферах: первая — чисто полицейская, вторая — включает в себя решение различных внутренних социальных, административных и политических проблем.
Кроме руководства национальной полицией министерство внутренних дел отвечает за контроль деятельности всех местных органов власти, в том числе и в области социального обеспечения, организацию гражданской обороны в стране, руководит работой благотворительных организаций и фондов, организует выборы всех уровней в государстве, регистрирует политические партии и осуществляет за ними контроль, решает многие другие задачи.
В состав МВД стран основного вида континентальной модели входят службы: криминальной полиции, политической полиции, охраны границ и погранконтроля (совместно с жандармерией), надзора и регламентации, оперативного вмешательства, патрульно-постовая и др. Образно говоря, все собрано в единый кулак, но в отличие от МВД тоталитарных государств работа полиции и жандармерии складывается и развивается в условиях политического и экономического плюрализма, особого внимания к обеспечению прав личности, достижению компромисса, как преобладающего метода решения социальных конфликтов. Практически исключена возможность использования полиции и жандармерии вне их прямого предназначения.
Хотя фактическая роль министерства внутренних дел весьма велика (пост министра внутренних дел является вторым по степени важности в правительстве), но ему не принадлежит, как в тоталитарном государстве, ведущее место среди правоохранительных органов.
Положение полицейского аппарата в условиях демократии в странах централизованной модели СОВБ обусловлено конституционным разграничением компетенции между судебной и исполнительной властью. Функции определения виновности и применения репрессивных мер за нарушения закона всецело принадлежат судебным инстанциям, в то время как полиция и жандармерия, являясь институтами исполнительной власти, призваны обеспечивать надлежащие условия для этого.
Статья 126 Конституции Испании гласит: «Судебная полиция в своих действиях по расследованию преступлений, обнаружению правонарушителей и доказательству их виновности подотчетна судьям, судам и прокуратуре». Статья 109 Конституции Италии еще более лаконична: «Судебная власть непосредственно распоряжается судебной полицией».
3. Наличие института префектов (комиссаров Республики) — представителей центрального правительства в административно- территориальных единицах страны.
Префекты (правительственные комиссары) назначаются главой государства по представлению главы правительства и подчиняются непосредственно министру внутренних дел. Они играют чрезвычайно важную роль в обеспечении интересов центральной власти, единообразия и последовательности в управлении органами исполнительной власти на подведомственной территории, в том числе и правоохранительными органами, а также контроле за органами местного самоуправления.
Эти должностные лица осуществляют контроль за соблюдением законодательства со стороны органов местного самоуправления и общее руководство деятельностью подразделений полиции и жандармерии на местах, что позволяет им оказывать большое влияние на работу всех составных частей полицейского и жандармского аппарата независимо от их ведомственной принадлежности и источников финансирования.
Вот как данное положение зафиксировано в ст. 124 Конституции Италии (аналогичным образом административно-правовой статус префектов урегулирован в законодательстве Франции, Испании, Португалии): «Правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном городе области, руководит деятельностью государственной администрации и координирует ее с деятельностью областной администрации»7Конституции Италии. Конституции государств Европы. М.: Норма, 2001. Т. 2. С. 126..
4. В законодательстве и правовой науке Франции, Италии, Испании. Португалии деятельность полиции и жандармерии подразделяется на два вида: судебную и административную.
Судебная деятельность заключается в оказании содействия судебному следователю («следственному судье») при установлении нарушений норм уголовного законодательства, сборе необходимых доказательств по его поручению, розыске и передаче виновных судебному следователю. Административная деятельность заключается «в установлении запретительной регламентации и принятии превентивных мер для того, чтобы действия частных лиц не наносили вреда обществу».
Разделение деятельности правоохранительных институтов государства (жандармерии и полиции) на два вида: судебную и административную — является доктринальной установкой законодательства Франции, Италии, Испании. Португалии, концептуальным положением либеральной юридической мысли западноевропейских стран. Оно имеет огромное значение, так как позволяет определить полномочия сотрудников национальной полиции и военнослужащих жандармерии в области уголовного преследования, то есть там, «где права граждан подвергаются наиболее серьезным ограничениям».
Таким образом, являясь составной частью СОВБ государства, полиция и жандармерия в вышеперечисленных странах при проведении законов в жизнь ответственны перед судебными властями. Законодатель в Португалии и Франции закрепил меры по руководству и контролю за действиями этих ведомств при расследовании преступлений со стороны судебных органов в Уголовно-процессуальном кодексе (ст. 14—17), а в Италии и Испании, как уже говорилось, еще и в Конституциях этих стран.
Вышеупомянутая конституционная норма следующим образом детализируется в ст. 220 Уголовно-процессуального кодекса Итальянской Республики: «Офицеры и агенты судебной полиции осуществляют свои функции по распоряжению и под руководством генерального прокурора апелляционного суда и прокурора Республики. Они должны выполнять указания судебного следователя или претора. В суде любой инстанции старший по званию офицер судебной полиции отвечает перед генеральным прокурором и прокурором Республики за деятельность подчиненных, и он не может быть удален из зала суда или отстранен от должности иначе как с согласия генерального прокурора. Любое продвижение по службе офицеров и агентов судебной полиции не может быть осуществлено иначе как с согласия генерального прокурора за исключением случаев, когда офицер или агент, по крайней мере, два последних года не находился на службе в судебной полиции».
Надзор за законностью действий сотрудников полиции и военнослужащих жандармерии при исполнении ими служебных обязанностей осуществляет прокуратура (во всех перечисленных странах она находится при судебных инстанциях).
5. Постоянный и жесткий контроль со стороны гражданских властей за деятельностью сил обеспечения внутренней безопасности.
В масштабе государства контроль общества за деятельностью полиции и жандармерии (кроме судебных властей) осуществляется правительством и парламентом страны посредством принятия законов, регламентирующих повседневную работу этих правоохранительных институтов, утверждения их бюджетов, заслушивания министров внутренних дел и обороны по различным аспектам работы их ведомств, создания комиссий по расследованию деятельности правоохранительных органов в случаях, вызвавших большой общественный резонанс, организации парламентских слушаний по вопросам, касающимся работы МВД и МО.
Кроме вышеперечисленного министрами внутренних дел, обороны, префектами, генеральными директорами полиции и жандармерии, как правило, могут быть только гражданские лица.
6. Наличие муниципальной полиции.
Она содержится на средства местных органов самоуправления и подчиняется мэрам городов. Муниципальная полиция является резервом национальной полиции и жандармерии в случае проведения последними оперативно-розыскных и иных мероприятий. Основной задачей муниципальной полиции является надзор за выполнением распоряжений городских властей, поддержание порядка на улицах городов и рынках, контроль за санитарным состоянием населенных пунктов, надзор за безопасностью дорожного движения в черте своих городов.
Сотрудникам муниципальной полиции стран континентальной модели СОВБ (в этом ее коренное отличие от муниципальной полиции Великобритании и США) законодательно запрещено расследование преступлений — это прерогатива исключительно Национальной полиции и жандармерии.
7. Органы государственной безопасности (разведка и контрразведка) организационно входят в состав как МВД, так и МО на правах их структурных подразделений — дирекций (департаментов).
Такая сверхцентрализация органов полиции и государственной безопасности в составе МВД не считается западноевропейскими специалистами и общественным мнением этих государств нарушением принципов демократии. Так как все сотрудники госбезопасности являются офицерами судебной полиции и при осуществлении своих обязанностей они так же, как и сотрудники иных подразделений полиции, полностью подконтрольны прокурорам и следственным судьям (судебным следователям).
Постоянный и жесткий контроль за деятельностью полиции со стороны парламента и особенно судебных органов, по мнению западноевропейских специалистов, является надежной гарантией от возможных злоупотреблений, которые, безусловно, случаются, но, став известными, быстро и решительно пресекаются.
В этом смысле показателен совсем свежий скандал, начавшийся во Франции еще в 2004 г. и получивший свое логическое завершение в июле 2007 г. Его итогом стало предъявление бывшему премьер-министру Франции Доминику де Вильпену обвинения в соучастии в ложном доносе.
Он стал первым подследственным экс-премьером Франции по такому делу. Следователи вызвали на допрос и Жака Ширака — пока в качестве свидетеля. Но бывший президент Франции прийти отказался, сославшись на пожизненный иммунитет, распространяющийся на все его действия, совершенные в качестве главы государства8В соответствии со ст. 68 Конституции Франции: «Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены». См.: Конституция Франции. Конституции государств Европы. М.: Норма, 2001. Т. 3. С. 426..
Дело в том, что Ж. Ширак, мягко говоря, недолюбливал своего однопартийца по Союзу за народное движение (правящая в настоящее время голлистская правая партия во Франции), нынешнего президента Франции Николя Саркози. Тот уже в 2004 г., будучи министром экономики, рассматривался как опасный конкурент для протеже Ж. Ширака — Доминика де Вильпена при партийном выдвижении кандидата на пост президента на весенних выборах 2007 г.
В начале 2004 г. де Вильпен, будучи министром иностранных дел, от имени президента Ширака поручает начальнику военной разведки Франции генералу Рондо конфиденциальное расследование: проверить подлинность списков тайных банковских счетов известнейших политических деятелей (в списках была фамилия Н. Саркози — из-за него все собственно и затевалось!), высших чиновников и бизнесменов, якобы замешанных во взятках, связанных с продажей Тайваню французских военных фрегатов.
Хотя генерал находится в подчинении у министра обороны, он выполняет поручение и докладывает и де Вильпену, и министру обороны Мишель Альо-Мари, что списки ложные, по сути это дезинформация.
Де Вильпен, став к тому времени министром внутренних дел, поручает уже ДСТ — службе контрразведки, которая непосредственно ему подчиняется, заново проверить эти же списки. При этом, отдавая распоряжение о новой проверке, он ни слова не говорит о проделанной военной разведкой работе, а тем более о сделанных ей выводах.
Одновременно с расследованиями, проводимыми разведкой и контрразведкой, активизируется следствие по делу о фрегатах. Следственный судья Ван Рюимбек получает несколько анонимных писем (во Франции анонимка является таким же основанием для проверки, что и подписанный документ) с теми же самыми списками и начинает свою проверку, в ходе которой прослушиваются телефоны фигурантов, в том числе и Саркози.
Впрочем, официально прослушивание телефонов Саркози отрицается, но в прессе появлялись пикантные детали из его личной жизни, что не могло не снизить его шансы на предстоящих президентских выборах 2007 г. Тем не менее он на них победил, и теперь будут отвечать уже виновные. Ведь все проверки спецслужб, а также следствие только подтвердили не причастность нынешнего президента Франции к коррупции, виновникам же скандала предстоит суд — следствие установило авторов анонимок. Ими оказались хороший знакомый де Вильпена Жан Луи Жергорен (второй человек в крупнейшем в Европе военно-промышленном концерне EADS) и его подчиненный, компьютерщик Имад Лахуд, который непосредственно по просьбе Жергорена и фабриковал списки9См.: Московские Новости. 2006. № 22. С. 14; № 23. С. 15; 2007. № 27. С. 17..
Приведенный пример лишь подтверждает старую истину: в любом, даже самом демократическом государстве, всегда найдутся заинтересованные политические силы, которые попытаются использовать аппарат полиции в своих конъюнктурных политических целях «в темную». Противоядие от этой болезни тоже хорошо известно — независимая от правительства судебная система и свободные средства массовой информации.
Как видим, важной характерной чертой полицейской системы французского, испанского, итальянского, португальского и турецкого государства является наличие нескольких общегосударственных силовых структур, предназначенных для обеспечения общественной безопасности: национальной полиции (НП) и национальной жандармерии (НЖ).
Одновременное использование двух самостоятельных правоохранительных институтов, каждый из которых представляет собой сложную подсистему, далеко не случайно. И дело здесь не только в преемственности исторической традиции, а в практической целесообразности и прагматизме. По нашим наблюдениям, первыми из отечественных ученых обратили внимание на эту особенность основоположники советской полицеистики профессора Б.С. Крылов и Я.М. Бельсон, а также ученик профессора Б.С. Крылова — известный российский исследователь А.В. Губанов.
Во-первых, демократическое общество, таким образом, страхуется (и не без основания) от возможных злоупотреблений со стороны силовых структур. Ведь правящие круги Французской Республики, Испании, Португалии, Италии (как и любого другого демократического государства) не являются неким монолитом. Они состоят из различных групп, чьи интересы в области политики и экономики очень часто не совпадают. Даже в правящей партии соперничество ее лидеров за высшие посты в государстве зачастую носит весьма ожесточенный и далеко не всегда корректный характер — пример попытки компрометации Н. Саркози достаточно показателен.
Во-вторых, полиции и жандармерии в целом, а их подразделениям на местах в частности, свойственна довольно жесткая конкуренция, что вполне естественно, так как их полномочия пересекаются. Это, как показывает практика, способствует более успешному выявлению фактов коррупции и других правонарушений как в полиции, так и в жандармерии, от чего гражданское общество только выигрывает.
В-третьих, государственное руководство вышеперечисленных стран в лице жандармерии имеет в своем постоянном распоряжении не только прекрасно обученную и профессионально подготовленную силовую структуру, внутренняя организация которой основывается на воинской дисциплине, но и организацию, в идеале не подверженную неформальному влиянию, где практически исключена возможность постороннего политического воздействия и служебные отношения отличаются традиционным консерватизмом.
В-четвертых, политическое руководство государства, диверсифицируя деятельность правоохранительных институтов, имеет возможность получать независимую информацию из различных источников. Таким образом, оно не становится заложником одной единственной точки зрения, своеобразно интерпретирующей конкретное событие, а имеет возможность оценивать информацию из различных, независимых друг от друга правоохранительных институтов, что практически исключает возможность дезинформации и позволяет принимать оптимальные решения.
Правовая защита полицейских и жандармов надежно обеспечивается национальным законодательством. В соответствии с ним полицейские и жандармы особым образом охраняются от угроз, оскорблений и клеветы, объектами которых они могут оказаться.
В этом смысле весьма показателен случай, произошедший во Франции 23 ноября 2006 г. на парижском стадионе «Парк де Прэнс», когда полицейский убил болельщика-хулигана после матча футбольного клуба «Пари-Сен-Жермен» с тель-авивским «Хапоэлем»10«В нескольких сотнях метров от выхода, на площади Порт Сен-Клу, полицейский в штатском охранял служебные автобусы, ожидавшие стражей порядка. Вдруг он увидел бегущего парня, за которым гнались человек двадцать. Несколько раз крикнув, что он — из полиции, попытался защитить парня. Сначала — с помощью газового баллончика. Но это не помогло. Нападавших было уже около сотни, у многих в руках появились ремни с увесистыми пряжками. Кто-то ударил полицейского ногой, тот упал. При этом потерял очки. Удары продолжались. Тогда он вытащил свой пистолет и выстрелил. Один раз. Пуля прошла через легкое одного из нападавших и попала в сердце другому. Толпа отшатнулась. Воспользовавшись этим, полицейский вскочил и, по-прежнему заслоняя собой спасенного им парня, стал отступать в сторону находившегося рядом «Макдоналдса». Там они забаррикадировались и держали оборону, пока не пришла помощь. А подоспела она только через 10 минут, казавшихся бесконечно долгими. Префектура полиции так и не дала внятных объяснений, как могло случиться, что сразу после матча, в 11 часов вечера, на площади у стадиона, где находятся входы в метро и автобусные остановки, был лишь один полицейский. Где были 600 его коллег, приехавших на тех самых автобусах, которые он охранял? Зато уже на следующий день все крупнейшие политики и высшие чиновники Франции, начиная с президента страны, поспешили высказаться, чтобы осудить хулиганов. Понадобилась смерть одного из них, чтобы вновь привлечь внимание к проблеме, которую безуспешно пытаются решить уже два десятка лет». См.: Московские Новости. 2006. № 46. С. 23..
Как видим, проблемы с ксенофобией имеются и у государств с развитой демократией (спасенного, если бы не вмешательство полицейского, непременно забили бы насмерть лишь за то, что он еврей по национальности), но там, в отличие от России, со скинхедами не церемонятся. Полицейские знают, что на их стороне закон и мощная поддержка общественного мнения, поэтому они и не боятся применять оружие на поражение.
Огромное значение имеют материальные права и привилегии данной категории сотрудников правоохранительных органов. Необходимо отметить, что размеры денежных выплат и других льгот у жандармов и полицейских существенно больше, чем у иных категорий государственных служащих. Причем размеры денежного содержания у жандармов несколько значительнее, чем у соответствующих категорий полицейских МВД. Вместе с тем военнослужащие жандармерии и сотрудники полиции во Франции, Италии, Испании, Португалии лишены значительной части политических прав и свобод.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что жандармерия и полиция являются полностью департизированными правоохранительными институтами и органично вписываются в систему органов обеспечения безопасности стран основного вида централизованной модели полицейской системы государства.
Достоинства основного вида централизованной модели полицейской системы государства.
I. Жесткая иерархичность всей системы и полная ее подконтрольность единому центру управления обеспечивают согласованность в действиях полицейских структур разных юрисдикционных уровней и резко повышают эффективность управления в масштабах всей страны.
II. Практически полное отсутствие такого характерного недостатка отечественной правоохранительной системы, как сокрытие преступлений от учета ввиду жесткой конкуренции между полицией и жандармерией.
III. Полная подконтрольность оперативных аппаратов полиции и жандармерии в рамках расследования уголовных дел судебным властям. По существу, полицейские и жандармы, осуществляющие функции судебной полиции, независимы от своих вышестоящих начальников в процессуальном отношении и подчиняются лишь прокурору и следственному судье.
IV. Повышенные требования к офицерам полиции и военнослужащим жандармерии, осуществляющим функции офицеров судебной полиции.
Все офицеры судебной полиции из числа полицейских и жандармов (а именно они и только они осуществляют ОРД) назначаются совместным приказом МВД (МО) и МЮ только после успешной сдачи дополнительного квалификационного экзамена работникам суда и прокуратуры.
V. Повышенная правовая защищенность полицейских и жандармов, являющихся офицерами судебной полиции. В соответствии с законом они не могут быть отстранены от должности или переведены по службе иначе, как с согласия прокурора.
Недостатки централизованной модели полицейской системы государства.
I. Высокая коррупционная уязвимость. Достаточно поразить коррупцией одно из звеньев системы, как резко снижается ее эффективность в целом.
II. Данная модель может эффективно применяться без ущерба для демократических институтов страны преимущественно, если не только, в унитарных государствах.
III. Склонность к чрезмерной бюрократизации аппарата, который согласно теории идеальной бюрократии М. Вебера «стремится к размножению».