Выводы по главе 1
Существующие в настоящее время организационные структуры полицейской системы конкретного государства являются результатом его длительного исторического развития.
Все элементы полицейской системы возникали, развивались и перестраивались по мере того, как государство расширяло сферу своей деятельности — они эволюционировали вместе с ним. Для комплекса мероприятий, направленных на совершенствование организационной структуры полицейской системы современного демократического государства, характерна поэтапность в реорганизации, позволяющая сохранить преемственность в деятельности всех правоохранительных институтов и совершенствовать их методы в установлении контроля за преступностью. Процесс поиска оптимальной модели СОВБ идет непрерывно во всех странах мира вне зависимости от выбранной ими формы государственного устройства, правления и политического режима.
В современном демократическом обществе вопросу соотношения прав и свобод человека и гражданина, гармоничному сочетанию принципов формальной справедливости и равенства, с одной стороны, и борьбе с преступностью — с другой, уделяется особое внимание.
Опыт создания и развития полицейских систем свидетельствует, что первоочередной задачей государства при решении вопросов установления эффективного контроля над преступностью является правильное нахождение и сохранение баланса между провозглашенным принципом соблюдения прав и свобод человека и его ограничениями, связанными с защитой конституционных прав и свобод, а также общегосударственных интересов и особенно актуальных в последнее время «интересов мира и безопасности»1 Впервые вопросы мира и безопасности затронуты мировой общественностью в начале 60-х годов XX века. В результате принят целый ряд международных конвенций по защите мирового сообщества от резонансных противоправных общественных явлений, обеспечению гарантий прав и свобод отдельных категорий лиц (женщины, различные национальные меньшинства и т.д.). Эти конвенции призваны способствовать обеспечению мира и безопасности. Их положения находят свое отражение в национальном законодательстве Австрии, Германии, США, России и других государств., т.е. интересов всего населения планеты.
Слишком осторожная борьба с антисоциальными проявлениями может привести к подрыву авторитета правоохранительных органов у законопослушных граждан, из-за резкой активизации преступных элементов и, как следствие, разгула преступности в стране. И наоборот, тотальная борьба с преступностью может привести к потере чувства свободы, да и чувства защищенности у большинства населения государства, но это уже будет связано с повышенной вероятностью бесконтрольного вмешательства правоохранительных органов в частную жизнь людей и страхом перед возможным незаслуженным преследованием с их стороны. Сочетание этих важных личностных, общественных и государственных интересов находит прямое отражение в выбранной модели полицейской системы государства.
Роль и место ключевых элементов полицейской системы государства в системе органов исполнительной власти страны, ее структура варьируются ввиду существования значительных исторических различий между демократическими странами в мире.
То, что некоторые страны избегают, боясь стать «полицейским государством», другими рассматривается как соответствие демократическим принципам. Тем не менее, в основе построения родственных моделей полицейских систем демократических стран лежат сходные точки зрения политического руководства этих государств на организационно-правовые принципы функционирования различных элементов СОВБ. Практически одинаковы взгляды политиков, а также ведущих ученых-юристов и политологов различных демократических держав на функции государственных структур, входящих в эти системы, характер их применения в случае обострения ситуации в стране.
Безусловный приоритет при решении задач обеспечения общественной безопасности во всех демократических странах отдается исключительно ненасильственным силам и средствам.
Однако история развития человечества не знает механизмов обеспечения правопорядка и спокойствия в стране только ненасильственными методами. Необходимыми элементами полицейской системы любого демократического государства являются полиция (в данном случае мы используем этот термин в широком смысле этого слова, то есть включаем в него все органы обеспечения внутренней безопасности) и вооруженные силы, находящиеся под контролем органов государственной власти и действующие в рамках, предоставленных им национальным и международным законодательством.
Все правоохранительные органы, входящие в полицейскую систему современного демократического государства, обладают исключительными, то есть специфическими, в совокупности только им присущими отличительными чертами:
а) они являются структурными элементами системы органов исполнительной ветви власти государства;
б) они являются самыми многочисленными в системе правоохранительных органов государства и имеют право насильственными методами заставить любое юридическое или физическое лицо выполнять принятые в установленном законом порядке решения органов государственной власти и местного самоуправления;
в) они являются силовыми гарантами существующей государственности и законности, так как только им законодательством страны предоставлено право применения оружия, специальных средств и техники при выполнении поставленных задач;
г) только они, в соответствии с законодательством конкретной страны, обладают правом осуществления оперативно-розыскной, разведывательной и контрразведывательной деятельности на территории государства с использованием установленных на конфиденциальной основе отношений сотрудничества с лицами, добровольно давшими на это согласие;
д) для сотрудников, проходящих службу в этих правоохранительных органах (а абсолютное их большинство имеет воинские или специальные звания, в отличие от всех остальных категорий государственных служащих), устанавливается особый порядок прохождения службы и служебных отношений, регламентированный специальным законодательством и отличный от службы в иных органах государства. Именно поэтому в отечественной, да и в зарубежной литературе в отношении полицейских сил государства давно и прочно утвердился термин «силовые структуры», а также «специальные службы».
Существующие полицейские системы различных демократических государств на основании различий в административно- правовом статусе их элементов (по целям и задачам деятельности; по правовым основам деятельности; по организационным основам деятельности) можно четко и определенно классифицировать на три основные модели: централизованную, фрагментарную (децентрализованную) и интегрированную (смешанную).
Централизованная модель полицейской системы государства характеризуется жестким подчинением всех сил обеспечения внутренней безопасности страны под прямым контролем национального руководства. Поэтому используется она исключительно в унитарных демократических государствах.
Децентрализованная (фрагментарная) модель полицейской системы характерна для федеративных государств, где боязнь нации потенциально возможных злоупотреблений со стороны федеральных полицейских структур приводит к созданию многочисленных самостоятельных, независимых полицейских агентств на региональном и местном уровне, лишь координирующих свою деятельность с федеральными полицейскими органами.
Смешанная (интегрированная) модель полицейской системы государства характеризуется сочетанием элементов как от централизованной. так и от фрагментарной модели. В ней предпринята попытка найти золотую середину — совместить принципы централизации и децентрализации в управлении различными элементами полицейской системы государства.
Политический режим государства оказывает определяющее значение на особенности деятельности всех элементов его полицейской системы.
По чрезвычайно меткому определению Д. Бейли, «полиция и политическая система общества не могут быть разделены, как лезвие ножа и его острие».
Структура и содержание деятельности субъекта управления (полицейской системы государства в целом, и всех его элементов в частности) целиком и полностью определяются объектом управления — высшими органами государственной власти конкретной страны и проводимой ими политикой.
Проиллюстрируем данное принципиальное положение примерами из новейшей отечественной и зарубежной истории.
Для полного устранения любой возможной политической оппозиции в стране и реализации необходимых для этого массовых репрессий И.В. Сталин 10 июля 1934 г. объединил в единый наркомат внутренних дел (НКВД) органы государственной безопасности и милицию2История развития МВД России (1802—2002 гг.) / Под ред. A.M. Смирного. М., 2002. С. 54..
По достижении поставленных целей он, несмотря на войну, диверсифицирует деятельность органов безопасности и внутренних дел — 14 апреля 1943 г. НКВД реорганизован в три самостоятельные структуры: НКВД, НКГБ (народный комиссариат государственной безопасности) и ГУКР «Смерш» (главное управление контрразведки) наркомата обороны.
Для борьбы с настоящими врагами важна и полезна конкуренция — отсюда разумная множественность субъектов при сохранении жесткой централизации всех элементов СОВБ страны.
После окончания войны диктатором вновь делается ставка на террор (И.В. Сталин боится новых декабристов), как следствие — создание в 1946 г. министерства государственной безопасности (МГБ), куда вошли вновь органы государственной безопасности и военной контрразведки, а с 13 октября 1949 г. и органы внутренних дел3Колпакиди А.И., Серяков М.Л. Щит и меч. Энциклопедический справочник. М., 2002. С. 458..
В США, после терактов 11 сентября 2001 г., политическое руководство страны пошло на беспрецедентную в новейшей истории Соединенных Штатов централизацию элементов СОВБ на федеральном уровне. Уже 21 сентября, выступая в конгрессе, президент США Д. Буш заявил о необходимости создания нового (пятнадцатого по счету) министерства в правительстве Соединенных Штатов — министерства внутренней безопасности (МВБ).
25 ноября 2002 г. был принят соответствующий закон, а с 1 марта 2003 г. началась фактическая деятельность МВБ. В его структуре 22 крупных федеральных ведомства, из них 8 непосредственно обеспечивают внутреннюю безопасность страны (2 созданы впервые, 6 переданы из других министерств).
В результате этой реформы (самой крупной в системе органов исполнительной власти США после 1947 г. — тогда было создано объединенное министерство обороны) полицейскую деятельность в стране, кроме полиции штатов, городов и округов, осуществляют на федеральном уровне правоохранительные органы, которые входят в структуру четырех министерств Соединенных Штатов: внутренней безопасности; юстиции; финансов и обороны.
В любом правовом государстве устойчивой, стабильной и эффективной может быть только та социальная система, которая построена на демократических процедурах.
Являясь составной частью механизма (аппарата) государства, система национальной безопасности, в свою очередь, состоит из теснейшим образом взаимосвязанных систем более низкого уровня: системы обеспечения внешней безопасности государства и системы обеспечения внутренней безопасности (полицейской системы) государства. Они функционируют в СОНБ на правах подсистем, их ключевыми звеньями являются полиция, спецслужбы и вооруженные силы.
Для эффективного управления всеми элементами СОНБ в современном демократического государстве создан специальный орган управления, возглавляемый главой государства (в Великобритании, Бельгии, Нидерландах и ФРГ — главой правительства) и состоящий из высших должностных лиц страны. Его название в различных странах отличается друг от друга: Совет Национальной Безопасности — в США (американцы первыми создали подобный орган в мире в 1947 г.), Совет Безопасности — в России, Совет Национальной Обороны — во Франции Верховный Совет Обороны — в Италии, Национальный Совет Безопасности — в Австрии, но неизменными остаются цели и задачи этого специализированного органа.
Это всесторонняя разработка стратегии деятельности органов государственной власти по обеспечению эффективной безопасности страны от различного вида угроз и подготовка рекомендаций главе государства для принятия им комплексных решений по различным аспектам основных направлений деятельности государственных органов (элементов полицейской системы страны в первую очередь) в области внутренней и внешней безопасности.
Государство в третьем тысячелетии продолжает расширять сферу своей деятельности, причем оно становится более агрессивным в значительной степени вынужденно — в ответ на новые угрозы, которые возникли от международного терроризма и теснейшим образом с ним связанных организованной преступности и сепаратистских группировок.
Это непосредственным образом сказывается на полицейской системе современного правового государства — для нее в последние десятилетия характерен плавный процесс конвергенции. В настоящее время в чистом виде децентрализованных моделей СОВБ, характерных для XVIII—XIX веков, практически не осталось — на федеральном уровне все полицейские структуры жестко централизованы: даже в благополучной Австралии, с ее высоким уровнем жизни и низким уровнем преступности, в 1976 г. созданы национальные полицейские органы с общефедеральной юрисдикцией.
Неверная стратегия субъекта управления СОВБ (политического руководства страны) — самый верный путь к неправильной тактике деятельности объектов управления (элементов полицейской системы государства).
Долгое время в Великобритании сквозь пальцы смотрели на проповеди в мечетях многочисленных радикальных исламских мулл. Более того, там дали пристанище многим теоретикам и лидерам исламского экстремизма. Действовала негласная договоренность: вы у нас ведете себя тихо, а мы вас никому не выдаем.
В результате получили в июле 2005 г. в один день четыре взрыва, в результате которых 52 человека было убито и более 700 ранено, а также лишь чудом обошедшиеся без массовых жертв террористические атаки в августе 2006 г. (террористы планировали около 30 диверсий на Британских авиалиниях) и в июле 2007 г. (смертник таранил на автомобиле здание аэропорта, но автомобиль не взорвался).
Толерантностью и заигрыванием терроризм, в любых его проявлениях, не победить. Варвары всегда побеждают там, где сопротивление выстраивается на фундаменте умиротворения. Политика двойных стандартов не просто безнравственна и порочна — она наказывает своих творцов за беспринципность. Нет и не может быть хороших террористов (по терминологии некоторых британских средств массовой информации «чеченских и албанских борцов за национальную независимость») и плохих — всех остальных. Терроризм, в любых его видах и проявлениях (сепаратистских или религиозных), страшное уголовное преступление, с которым необходимо беспощадно бороться любому цивилизованному государству. Причем бороться, обязательно объединив усилия с другими странами (только так борьба будет эффективной), жестко и непримиримо.
Эффективная борьба с международным терроризмом невозможна без надежной изоляции его корней — источников финансирования и идеологов религиозного (и не только религиозного) фанатизма.
В любой стране, где активно идет финансирование различных проявлений экстремизма и сепаратизма, неизбежно будут происходить теракты, массовые беспорядки на этнической или межконфессиональной основе.
Основа финансовой базы международного терроризма — наркоторговля и тривиальный рэкет с предпринимателей под видом «добровольной помощи единоверцам». Беспощадная борьба с этими составляющими — непременное условие победы в этой войне.
В этом смысле для нас представляет интерес опыт американцев — они немедленно арестовывают все банковские счета физических и юридических лиц, только заподозренных в финансировании террористических организаций. Торговцев наркотиками, а тем более их организаторов, ждут огромные сроки лишения свободы и полная конфискация имущества.
Только в результате операции «Пиццерия», проведенной весной 1984 г. ФБР совместно с итальянскими правоохранительными органами (от ФБР руководителем был Ричард Мартин, а от итальянцев теперь всемирно известный Джованни Фальконе), был перекрыт самый крупный канал поставки героина из Италии в США — он дал американской мафии и сицилийской «коза ностра» за 5 лет работы 1 млрд. 600 млн. долларов прибыли. Наркотики распространялись через сеть пиццерий, специально купленных американской мафией, в банках с томатами. ФБР арестовало всех руководителей мафии: 18 человек были осуждены на 45 лет лишения свободы каждый, в том числе главы пяти семейств мафии в Нью-Йорке.
Эффективность деятельности американских правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью резко возрастает за счет хорошо отлаженной программы защиты свидетелей — показания бывших активных мафиози в суде (в обмен на защиту от судебного преследования) позволяют ликвидировать саму преступную организацию, ее экономическую базу, а не только изолировать рядовых исполнителей.
Российским законодателям есть чему поучиться у своих зарубежных (особенно американских и итальянских) коллег — несовершенный правовой инструментарий не позволяет отечественным правоохранительным органам проводить столь же эффективные операции в борьбе с организованной преступностью. Совершенствование законодательства является непременным условием успешного решения проблемы установления надежного контроля над преступностью в Российской Федерации и изучение правовых основ деятельности основных элементов полицейских систем ведущих демократических стран мира несомненно поможет в ее решении.