Организационные основы деятельности правоохранительных органов исполнительной власти, входящих в централизованную модель полицейской системы государства

Министерство внутренних дел занимает особое место в системе органов исполнительной власти Франции. Италии, Испании, Португалии. Именно оно несет ответственность за всю систему управления на национальной территории, решает крупные внутриполитические, административные и социальные проблемы. Поэтому пост министра внутренних дел является важнейшим в правительстве этих стран после главы правительства. Именно министр внутренних дел несет «...политическую ответственность за состояние общественной безопасности в стране».

Организационная структура полиции и жандармерии отражает государственное устройство и административное деление всех стран основного вида континентальной модели полицейской системы государства как на национальном, так и на региональном уровнях. В системе МВД этих стран за реализацию полицейских функций, возложенных законодательством страны на министерство внутренних дел, отвечает специальное подразделение — Генеральная дирекция национальной полиции (во Франции и Португалии; в Испании аналогичное подразделение называется Комитет сил и корпусов безопасности, в Италии — Генеральная дирекция публичной безопасности). Возглавляет Гендирекцию национальной полиции (ГДНП) Генеральный директор — Государственный секретарь по вопросам общественной безопасности (эта должность создана во Франции в 1981 г. с учетом испанского опыта — в Испании Председатель Комитета сил и корпусов безопасности имеет ранг госсекретаря и руководит деятельностью полиции и гражданской гвардии), подчиняющийся непосредственно министру внутренних дел страны.

Гендиректор НП является начальником всей полиции страны и в этом качестве ответственен за деятельность всех ее служб. В его распоряжении находится весь личный состав и средства материально-технического обеспечения деятельности полиции.

Необходимо отметить, что во всех странах континентальной модели обеспечения внутренней безопасности огромное внимание придается совершенствованию структуры полицейских органов и служб. После окончания Второй мировой войны у них системно проходило поэтапное реформирование полицейского аппарата страны, совершенствовалась организация его полицейских служб, что не осталось без внимания отечественных специалистов.

Подробнейшим образом этапность процесса реформирования НП Франции в эти годы освещена в монографии Т.П. Андриященко, и мы полностью разделяем нижеприведенное мнение этой ученой по данному вопросу: «Неослабевающее внимание правительства Франции к полиции страны, особенно к ее организационному построению, свидетельствует о том, что правящие круги придают полиции, ее деятельности важное значение и именно поэтому стремятся усовершенствовать полицейский аппарат, как составную часть государственного аппарата, который в конечном счете призван осуществлять управление в интересах сохранения и укрепления существующего общественного порядка»¹Андриященко Т.П. Полиция Франции. Реформы полицейского управления 1960— 1980 гг. и проблемы охраны общественного порядка. Дисс.... канд. юрид. наук. М., 1990. С. 41..

От себя добавим, что в результате хорошо продуманных и поэтапно проведенных реформ (они изменяют организационную структуру не чаще одного раза в 5 лет) французам, итальянцам, испанцам и португальцам удалось найти оптимальный на сегодняшний день вариант организации полицейских служб, отвечающий требованиям эффективности и экономичности.

Анализ организации полиции и жандармерии стран основного вида централизованной модели полицейской системы государства позволяет сделать вывод о наличии в их структурах следующих служб: обеспечения безопасности руководителей государства; государственной безопасности; патрульно-постовой; уголовного розыска; борьбы с экономическими преступлениями (в Италии и Португалии — только в жандармерии); пограничной охраны (в Испании — только у жандармерии); охраны особо важных государственных объектов; военной полиции (только у жандармерии); морской (в Италии и Испании — только в жандармерии); авиационной; дорожного движения; спасательной; оперативного вмешательства; собственной безопасности; антитеррористической; лицензионно-разрешительной; паспортно-визовой, штабной и тылового обеспечения. Во всех перечисленных странах подразделения службы технического обеспечения ОРД децентрализованы и входят в состав оперативных служб полиции и жандармерии.

Как видим, система организации служб полиции и жандармерии на основе принципа отраслевой специализации является во Франции, Италии, Испании и Португалии универсальной. Данный принцип положен в основу организации и деятельности всех звеньев жандармерии от отдельной части и выше, в полиции — от полицейского комиссариата до ГДНП.

Вместе с тем внутренняя структура отраслевых служб полиции и жандармерии не является чем-то застывшим и неподвижным. В ней находят отражение изменения, происходящие в обществе. В частности, во всех вышеперечисленных странах в настоящее время особое внимание уделяется борьбе с терроризмом. С этой целью в каждой стране созданы и эффективно действуют службы антитеррора как в полиции, так и в жандармерии.

Эти элитные спецподразделения полиции и жандармерии подчиняются непосредственно министрам внутренних дел и обороны. Все кандидаты в эти подразделения проходят очень строгий отбор — выдерживают его менее 1% кандидатов, а ведь поступают только самые лучшие!² Например, весь личный состав антитеррористической группы НЖ Франции (АТГ) проходит великолепную боевую подготовку: все жандармы АТГ являются снайперами, прекрасно владеют приемами рукопашного боя, регулярно прыгают с парашютом и являются высоко подготовленными подводными пловцами. О том, насколько серьезен отбор в это подразделение, свидетельствуют следующие данные: в 1978 г. во время отборочных испытаний из 1000 кандидатов (а это были лучшие военнослужащие) к сдаче экзаменов было допущено всего 54 человека, а принято лишь шесть жандармов..

Так как функции, выполняемые отраслевыми службами полиции и жандармерии, не соподчинены, то четкое функциональное разделение их аппаратов несет в себе определенную опасность децентрализации управления, даже в масштабе одного звена системы.

Для того чтобы избежать этого, в полиции и жандармерии Франции, Италии, Испании, Португалии прибегают к двум способам. Во-первых, устанавливают жесткое, строго вертикальное подчинение полицейских и жандармов и, во-вторых, обеспечивают их систематическое и непрерывное управление в ходе деятельности по обеспечению общественной безопасности.

Управление полицией и жандармерией — это непрерывное, систематическое и целенаправленное воздействие на данные правоохранительные институты исполнительной власти со стороны политического и военного руководства страны с целью совершенствования их организационной структуры и повышения эффективности деятельности по обеспечению общественной безопасности государства.

По мнению западноевропейских и американских специалистов, управление должно быть твердым и гибким, устойчивым и непрерывным, оперативным и скрытным.

Процесс управления в полиции и жандармерии Франции, Италии, Испании и Португалии, а также в различных полицейских формированиях США. ФРГ и Австрии практически одинаков. Он детально проанализирован заслуженным деятелем науки, профессором Б.С. Крыловым еще в 1980 г. и состоит из следующих пяти элементов (стадий): «установления целей; планирования; организации; распределения и объединения ресурсов; контроля за исполнением»³См.: Крылов Б.С. Организация деятельности органов внутренних дел зарубежных стран. М., Академия МВД СССР. 1980. С. 23 76..

Установление целей (целеполагание). Установление целей производится на основе сбора и обработки информации, ее анализа и систематизации. Этим занимается штабное подразделение в полиции конкретной страны (в разных службах полиции оно имеет различное наименование) и штаб конкретного жандармского формирования. При этом его сотрудники особое внимание уделяют задачам, определенным старшим начальником, изменениям в законодательстве, решениям судебных властей и данным оперативной обстановки. На основе подготовленного штабом материала руководитель органа полиции, командир жандармского формирования принимает решение, содержащее формулировку целей.

Их доведение до личного состава осуществляется, как правило, в форме приказа, в исключительных случаях — с помощью средств массовой информации. Приказ может быть письменным или устным, причем предпочтение отдается письменному приказу.

Планирование. Планирование является процессом определения наиболее важных этапов развития полицейского формирования и представляет собой программу усилий и средств, направленных на осуществление задач, стоящих перед формированием. По существу, планирование — это формулирование целей, объединенное с ресурсами, которыми располагает полицейское формирование. Стадия планирования создает наилучшие предпосылки для реализации с максимальной эффективностью в ходе практической деятельности как материальных ресурсов, так и возможностей личного состава.

Являясь важнейшей стадией управленческого процесса, планирование, в основных чертах, осуществляется руководителем конкретного звена полиции или жандармерии лично (штаб, во главе с начальником штаба, готовит предложения).

Западные ученые в работах по управлению обычно формулируют восемь постулатов успешного планирования (по их мнению, процесс управления и структура органов, осуществляющих управленческую деятельность, в принципе одинаковы во всех социальных структурах внутри одного государства).

Профессор Б.С. Крылов в монографии «Организация деятельности органов внутренних дел зарубежных стран» исчерпывающе перечислил принципы планирования в полицейских- формированиях Запада.

Вот как они выглядят применительно к французской, итальянской, испанской, португальской полиции и жандармерии.

1. Должно быть четкое знание цели и возможностей, которыми располагает полицейское формирование в целом или его подразделение, для которого составляется план.

2. Управленческие цели должны быть ясно сформулированы.

3. Составлению плана должен предшествовать общий анализ альтернативных средств и методов, при помощи которых могут быть достигнуты установленные цели.

4. Необходимо четко определить соединения (части, подразделения) жандармерии, людские и материальные ресурсы, которые могут быть использованы для выполнения возложенных на жандармерию задач и достижения поставленных целей.

5. После первичного синтеза должно быть произведено детальное исследование способов и средств, которые будут использованы в дальнейшей работе.

6. На отдельных должностных лиц и подразделения (части, соединения) должны быть возложены максимально определенные обязанности с тем, чтобы затем установить также максимально определенную процедуру их действий.

7. Ответственность за выполнение различных задач должна быть установлена таким образом, чтобы она возлагалась на носителя определенных функций, а не на конкретных лиц.

8. Результаты работы должны представлять собой совокупность результатов усилий отдельных подразделений и должны оцениваться как дифференцированно, так и вместе.

Различают следующие виды планирования: стратегическое, оперативное и тактическое. «Стратегическое планирование предусматривает меры по установлению контроля над преступностью в целом и борьбе с наиболее распространенными и особо опасными правонарушениями в национальном или межрегиональном масштабах». Примером его являются: национальная программа борьбы с преступностью; перспективные планы развития полиции или жандармерии; мобилизационный план страны.

В жандармерии оперативное планирование осуществляется в звене: округ — соединение (в полиции: дирекция — региональное управление) и предусматривает «...рационализацию деятельности служб, как в повседневной обстановке, так и при чрезвычайных обстоятельствах. Обычно оперативные планы предусматривают меры по обеспечению взаимодействия различных отраслевых аппаратов».

Тактические планы в жандармерии осуществляются в звене: часть — подразделение (в полиции: комиссариат — пост) и содержат мероприятия, обеспечивающие унификацию действий личного состава полиции и жандармерии в типовых ситуациях и его профессиональную подготовку.

Организация. Организация, как составная часть управленческого процесса, является методом формализации отношений власти и подчинения в процессе деятельности. Подлинная организация не существует без использования всех ресурсов полицейского формирования, причем они должны использоваться максимально экономно. Руководитель полиции или жандармерии должен рассматривать организацию как «процесс действия», на который влияют внутренние и внешние обстоятельства. Поэтому отношения власти и подчинения должны быть достаточно гибкими.

Распределение и объединение ресурсов. Распределение и объединение личного состава и материальных ресурсов имеет решающее значение для выполнения задач полицейского формирования. которое, будучи организационно единым, действует главным образом в составе небольших подразделений или групп, либо даже индивидов. Средства должны расходоваться только на выполнение необходимого, причем число занятых людей должно быть минимальным.

Контроль за исполнением. Контроль за исполнением является одним из важных элементов управления, направленным на проверку выполнения полицейскими и жандармами своих служебных обязанностей.

Контроль за деятельностью полиции и жандармерии во Франции, Италии, Испании и Португалии осуществляется постоянно представителями всех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Внутриведомственный контроль во Франции (он организован аналогичным образом и в остальных государствах) в полиции возглавляет директор Генеральной инспекции. Он подчиняется только Гендиректору НП и министру внутренних дел. В НЖ ведомственный контроль возглавляет генеральный инспектор (жандармский генерал), который подчиняется непосредственно Генеральному директору Национальной жандармерии Франции и министру национальной обороны и вооруженных сил.

В административно-территориальных единицах деятельность органов полиции, частей и подразделений жандармерии контролируется правительством через региональных префектов и комиссаров республики, а судебные органы осуществляют свой, основанный на действующем законодательстве и независимый от иных государственных учреждений, контроль.

Проведенное исследование основ организации и деятельности полиции и жандармерии Франции, Италии, Испании, Португалии позволяет сделать вывод, что территориально вся организационная структура полиции и жандармерии этих стран строится на основе следующих универсальных принципов:

весь личный состав полиции и жандармерии должен быть сгруппирован так, чтобы обеспечить наиболее эффективное выполнение задач, поставленных как перед всем полицейским формированием, так и перед каждым жандармом или полицейским;
в каждом управлении полиции (полицейском комиссариате), в каждой отдельной части (соединении) жандармерии должны быть выделены главные подразделения, ответственные за выполнение основных функций, возлагаемых на полицию и жандармерию в целом и на конкретное формирование в частности (подразделения (части), несущие патрульно-постовую службу, ответственные за расследование преступлений, обеспечение безопасности дорожного движения и т.п.). В масштабе страны, в структуре центральных органов управления полиции и жандармерии они выделяются в отраслевые службы, которые в принципе одинаковы, как приблизительно одинаковы задачи, стоящие перед полицией и жандармерией Франции. Италии, Испании, Португалии;
возлагаемая на командира подразделения (части, соединения) ответственность должна быть максимально ясно определена и закреплена. Два руководителя или два подразделения не должны быть ответственны за выполнение одной и той же задачи, так как множественность исполнителей вызывает безответственность и нарушает нормальное функционирование;
сотрудник полиции или военнослужащий жандармерии в обычных условиях должен получать приказы только от одного начальника. Таким образом, должно быть достигнуто «единство приказа», т.е. не должно быть двойного подчинения. «Субординация должна и может существовать. Но приказ должен отдаваться одним лицом и быть неделим»;
установление пределов ответственности сотрудника полиции (военнослужащего жандармерии) должно сочетаться с предоставлением ему соразмерных полномочий, которые, будучи ему предоставлены, должны применяться так, как он сочтет это необходимым. Данный принцип предполагает точное установление обязанностей по должности, а также пределов полномочий и дисциплинарных прав (они детально изложены в служебных уставах полиции и жандармерии);
командир жандармерии (руководитель органа полиции) любого уровня должен иметь право и средства контроля за работой подчиненных ему военнослужащих (полицейских). Это совершенно необходимо для того, чтобы он мог проверять выполнение приказов и принимать меры по совершенствованию работы;
начальник любого уровня должен иметь в непосредственном подчинении только такое число лиц, которым он способен надлежащим образом руководить. Хотя и считается, что невозможно установить общее оптимальное количество подчиненных, однако общепринято, что их число должно быть не менее 3 и не более 7;
штатное расписание полицейского формирования должно быть составлено в соответствии с различными видами возлагаемой на формирование работы. Оно должно зависеть от объема задач, а не от способностей конкретных исполнителей;
организационная структура подразделения (части) должна быть закреплена в письменном виде в форме официального документа и доведена до сведения всех полицейских и жандармов, причем линии подчинения и направления властных указаний должны быть максимально ясны;
организационная структура любого звена полиции или жандармерии должна обеспечивать гармоничную координацию усилий всех подразделений.

Этот принцип предполагает широкое добровольное сотрудничество не соподчиненных друг другу подразделений полицейских формирований, что рассматривается как положительное явление, а само сотрудничество проводится без значительных формальностей.

На основе вышесказанного сформированы и функционируют организационные структуры полиции и жандармерии Франции, Италии, Испании, Португалии, в том числе и их системы управления.

Даже краткий анализ показывает, что:

1) они созданы на базе сложившейся в этих странах инфраструктуры и правовой системы, что делает их строго индивидуальными. Вместе с тем жесткая централизация управления характерна для всех рассмотренных структур;

2) в органах управления полиции и жандармерии все большее значение приобретают автоматизированные системы управления, электронно-вычислительные центры, аналитические и научно-технические подразделения;

3) внося изменения в организационную структуру полиции или жандармерии, руководство Франции, Италии. Испании, Португалии всегда исходит из стремления повысить эффективность их деятельности по обеспечению общественной безопасности в стране. По мнению французских специалистов, для этого необходимо обеспечить «укрепление взаимодействия отраслевых служб и подразделений жандармерии между собой, с иными правоохранительными органами и общественностью; дальнейшую специализацию военнослужащих на борьбе с конкретными видами правонарушений; улучшения, внося изменения в организацию профессиональной подготовки личного состава; оптимизацию системы информационного обеспечения и внедрение в работу новейших технических средств».

Завершая рассмотрение организационных основ деятельности полиции и жандармерии Франции, Италии, Испании, Португалии, необходимо отметить, что в обеих структурах каждого из вышеперечисленных государств четко проводится в жизнь принцип отраслевой специализации служб. При этом вышеперечисленные службы обладают определенной организационной самостоятельностью, имеют свои органы управления в центре и на местах, но действуют они все под единым руководством МВД. Следует подчеркнуть, что степень централизации не одинакова в различных службах полиции и жандармерии, она зависит от их функций. Наиболее децентрализована деятельность городской полиции и территориальных подразделений жандармерии. Их основная задача — охрана общественного порядка — предполагает тесное взаимодействие с органами местного самоуправления и населением. Значительно выше централизация в системе службы оперативного вмешательства (подразделений KRS во французской полиции, челере и мобиле — в итальянской (это подобия российских ОМОНов), а также частей мобильной жандармерии), предназначенной для борьбы с массовыми беспорядками и решения внезапно возникающих задач. Велика централизация уголовной полиции, но она сдерживается установленным УПК положением о подчиненности офицеров и агентов судебной полиции прокурорам и следственным судьям.

Несмотря на различную степень централизации отдельных полицейских и жандармских служб, принцип жесткой централизации пронизывает всю полицейскую систему стран континентальной модели. Он рассматривается специалистами этих государств как один из важнейших способов повышения эффективности деятельности всех элементов полицейской системы государства.