Прикладное значение изучения зарубежного опыта правового регулирования деятельности полицейских систем для совершенствования функционирования отечественных правоохранительных институтов
Говоря о прикладном значении изучения зарубежного опыта правового регулирования деятельности различных видов полицейских систем современного демократического государства, следует иметь в виду, что речь ни в коем случае не идет и не может идти об автоматическом заучивании импортных рецептов — даже научившийся зажигать спички заяц не сможет приготовить вкусное блюдо.
Некритическое внедрение в отечественную правовую систему идеалов западного либерализма с характерной для них эгоцентрической системой взаимоотношений индивида и государства не просто вредно, а очень опасно для нашей страны.
При осуществлении предстоящей большой законотворческой работы, направленной на повышение эффективности всей правоохранительной деятельности в стране, важно не допустить уже имевших место в новейшей истории страны стратегических ошибок, допущенных в том числе из-за незнания или безответственного игнорирования при принятии решений зарубежного опыта правового регулирования деятельности различных элементов полицейской системы государства.
Ярким примером одной из таких ошибок является исполнение антиалкогольной кампании, начавшейся в СССР в 1985 г., сократившей ежегодные доходы бюджета на треть и спровоцировавшей мощные экономические трудности. А ведь буквально перед глазами был опыт введения «сухого закона» в США, лишь породившего мафию и жуткую коррупцию в полиции1Поправка XVIII к Конституции США (закон Волстеда), вводящая «сухой закон», была принята в 1919 г. и отменена XXI поправкой Конституции США в 1933 г..
Но ничто не помешало руководству СССР бездарно наступить на те же грабли, только в еще более худшем варианте: в США не уничтожали элитные виноградники и не боролись с пивом в бане всей страной. В результате бездарно проведенной антиалкогольной кампании, породившей огромный дефицит в госбюджете, была надолго дискредитирована в глазах населения благородная и разумная идея, в руки преступников попал огромный стартовый капитал, возникли новые устойчивые мафиозные структуры.
Еще большей глупостью, если не осознанным преступлением, было принятое в начале 1990-х годов решение об отмене государственной монополии на производство и продажу спиртных напитков. И это в России, традиционно пьющей стране, где даже в царские времена винная монополия не отдавалась государством в частные руки!2Отмена государственной монополии на производство и продажу спиртных напитков привела к тому, что «потребление алкоголя в России на душу населения в два раза превышает предельный уровень, признанный Всемирной организацией здравоохранения критически опасным для здоровья нации. Число больных алкоголизмом составляет несколько миллионов человек. За последние 30 лет доля женского алкоголизма возросла вдвое (с 8 до 15%), а возраст приобщения подростков к употреблению спиртного снизился с 16 до 14 лет. Ежегодно от алкогольного отравления умирает до 40 000 человек. И каждое пятое преступление (265 000) совершается на почве пьянства. Эта же причина легла в основу социального сиротства. Ежегодно более 600 000 детей остаются в неполной семье, 60 000 уходят из дома и бродяжничают, 9 ИЗ 10 детей (680 000 детей) помещаются в детские дома при живых родителях». См.: Нургалиев Р.Г. Консолидировать здоровые силы // Милиция. №8. 2007. С. 4—5.
Говоря о необходимости учитывать в отечественной законотворческой работе зарубежный опыт правового обеспечения деятельности различных элементов полицейской системы государства в установлении контроля над преступностью, следует иметь в виду, что развитые демократические страны мира, как и Россия, вынуждены, по существу, идентичными способами решать многие одинаковые проблемы в борьбе с терроризмом, а также с различными проявлениями организованной и высокоинтеллектуальной экономической преступности, имеющими транснациональный характер.
Необходимо принять во внимание также и то обстоятельство, что развитию правоохранительных институтов, входящих в систему органов исполнительной власти демократических государств, свойственны универсальные тенденции, зависящие от формы политического режима и социально-экономического устройства, а потому по своей природе во многом идентичные, как для современной России, так и для развитых демократических стран: США, Австрии. Великобритании, Франции. ФРГ. Италии и Испании.
В связи с этим особый интерес представляет для нас опыт США — страны с традиционно высоким уровнем преступности и просто огромным количеством нарезного огнестрельного оружия на руках у населения. Уровень преступности в Соединенных Штатах был очень высок всегда — «с тех пор как сложилась американская нация и до настоящего времени, — признавалось в докладе президентской комиссии 1967 г., — каждому поколению американцев угрожала опасность роста преступности и насилия»3Николайчик В.М. США: полицейский контроль за обществом. М., 1987. С. 12..
В своем послании конгрессу от 13 сентября 1982 г. президент США Рональд Рейган заявил: «Преступность и страх перед преступностью оказывают влияние на жизнь большинства американцев. В результате деятельности судов и бездеятельности конгресса равновесие на весах правосудия оказалось нарушенным, система уголовной юстиции совершила слишком решительный перевес в пользу прав преступника в ущерб правам общества». Удивительно актуально звучат эти слова для современной России — чем внимательнее необходимо нам изучить и учесть американский опыт в отечественной практике.
Много правильных слов о необходимости борьбы с преступностью в США говорилось и до Рейгана, и не только говорилось — попытки обуздать преступность в двадцатом столетии предпринимались практически каждым президентом США, но, за исключением Ф.Д. Рузвельта, безрезультатно или с минимальным положительным эффектом.
При Рейгане от слов перешли к делу. Особенно рьяно взялись за коррупцию в правоохранительных органах и организованную преступность: 15 марта 1984 г., благодаря расследованию ФБР, осуждены к длительным срокам лишения свободы за коррупцию 82 человека в графстве Кук штата Иллинойс (среди осужденных исключительно бывшие судьи, адвокаты и полицейские, а не рядовые врачи и учителя, как у нас); 9 апреля 1984 г. предъявлены обвинения по делу «связь пиццы» — среди 18 осужденных на 20 лет лишения свободы 5 глав «семейств» организованной преступности США4См.: Чернер Ю. ФБР: история и реальность. М., 2003. С. 17..
Впервые за все время своего существования мафия США стала испытывать недостаток в «руководящих кадрах» — молодые «солдаты» не хотели расти, так как получение звания «лейтенанта», а тем более «капитана» влекло за собой очень быстрый и неминуемый арест со стороны ФБР или полиции, по самым разным основаниям, как правило, за неуплату налогов.
Были в разы увеличены средства на проведение тайных операций ФБР — в 1981 г. денег на эти цели выделили на 480% больше, чем в 1978 г.
По мнению бывшего тогда министром юстиции США У. Смита: «Тайные операции — один из наиболее эффективных и успешных инструментов расследования, во многих делах этот инструмент является единственным методом борьбы со злом».
Причем, по заявлению директора ФБР, тайные операции не только приводят к возмещению нанесенного преступниками материального ущерба, но и в сотни раз окупают выделенные на эти цели средства — в 1979 г. ФБР истратило на тайные операции 3 600 000 долл., а возместило в казну в результате их проведения 190 000 000 долл. Ярким примером успешной и эффективной борьбы с коррупцией и организованной преступностью в США стали операции «Абскам» и «Брайлэб», проведенные ФБР в конце 1970-х годов и получившие широкое освещение в прессе.
В операции «Абскам» участвовало до 100 агентов ФБР, она продолжалась около двух лет и стоила примерно 800 000 долл., охватив Вашингтон, Филадельфию и Майами.
Ключевой фигурой операции был тайный агент ФБР, выступавший в роли ближневосточного шейха-миллионера, якобы желавшего вложить свои деньги в казино в штате Нью-Джерси, а также в бизнес, связанный с разработкой американских залежей титана и других полезных ископаемых. «Шейх» и его помощники (также агенты ФБР) стремились с помощью взяток получить содействие некоторых коррумпированных конгрессменов в осуществлении этих мероприятий. Встречи и переговоры с конгрессменами, а также с их представителями и иными «объектами» операции происходили в специально оборудованном необходимой аппаратурой доме — резиденции «шейха».
Все происходившее в доме фиксировалось с помощью видеозаписи и транслировалось по закрытому телеканалу, который постоянно наблюдал один из помощников министра юстиции США (одна из форм контроля за работой ФБР). Все полученные таким образом доказательства легли в основу обвинения и были предъявлены в суде (в соответствии с решением Верховного суда США, вынесенного в 1972 г., не считается провокацией («ловушкой»), «если лицам, намерившимся совершить преступление, предоставляется возможность осуществить свой противоправный замысел»).
Некоторые материалы операции «Абскам» позволили параллельно провести другую операцию — «Брайлэб». С этой целью ФБР учредило фиктивную страховую фирму в городке миллионеров Калифорнии — Беверли Хиллс. Глава одной из семей мафии согласился по просьбе «фирмы» дать крупную взятку большим чиновникам в штате Луизиана для получения выгодных страховых контрактов. В результате операции были осуждены на длительные сроки лишения свободы несколько руководителей одного из ведущих преступных кланов США и их покровители в одном из штатов.
Мы не случайно приводим примеры из времени, уже ставшего историей — восемь лет руководства Соединенными Штатами президентом Р. Рейганом.
Во-первых, ФБР крайне неохотно раскрывает тактику своей деятельности — о современных операциях напишут не раньше, чем через 20—30 лет. И это, по нашему мнению, абсолютно правильно. Из соображений «национальной безопасности» ФБР старается не раскрывать механику своей контрразведывательной работы. То же самое правило действует и в отношении подразделений бюро по борьбе с организованной преступностью — ФБР дает необходимую информацию и тесно сотрудничает лишь с очень узким кругом специально отобранных журналистов, исключая утечку о тактике проведения конкретных оперативно-розыскных мероприятий. И хотя методы ОРД во всем мире универсальны, в США их никогда не предают огласке — хороший пример для некоторых российских руководителей прокуратуры и милиции, чья излишняя откровенность и желание «засветиться» перед СМИ на различных пресс-конференциях приводит к ненужным осложнениям при раскрытии тяжких и особо тяжких преступлений.
Во-вторых, именно при Р. Рейгане американцы первоначально приняли комплекс всесторонних и хорошо продуманных правовых, организационных и финансовых мер в самых различных сферах жизнедеятельности государства, позволивших сначала стабилизировать криминогенную ситуацию в стране в 1980—1990 гг., а затем добиться неуклонного снижения преступности — с 1991 г. и по настоящее время она впервые в истории США снизилась более чем на 30%.
Небывалый успех в установлении контроля над преступностью за последние 30 лет в Соединенных Штатах достигнут благодаря обеспечению преемственности в проводимой политике — вне зависимости от партийности главы государства (республиканец Дж. Буш-старший, демократ Б. Клинтон, республиканец Дж. Буш-младший, демократ Б. Обама) каждый из них последовательно реализовывал, а Б. Обама реализует и в настоящее время сформулированные еще при Р. Рейгане программные установки, направленные на усиление борьбы с организованной и насильственной преступностью.
Важной составляющей успешной реализации поставленных целей являлось необходимое законодательное и финансовое обеспечение: «только для реализации одного закона 1994 г. «О контроле над насильственной преступностью и правоприменяющих органах» было выделено на 6 лет 30 млрд. 200 млн. долларов (на нужды правоприменяющих органов 13,5 млрд. долларов: тюрьмы — 9,8; программы превенции — 6,9)». Указанный закон резко ужесточил санкции за насильственные преступления и распространил наказание в виде смертной казни более чем на 50 составов федеральных преступлений. При подписании закона президент США Б. Клинтон заявил: «Законопослушные граждане заставили услышать их голос. Никогда впредь Вашингтон не поставит интересы политики и партий над правопорядком»5См.: Российская газета. 1995. 28 марта. С. 3..
Очевидные успехи, достигнутые в США за последние 30 лет в сфере установления контроля над преступностью, по нашему мнению, обусловлены следующими обстоятельствами.
1. Хорошо продуманной системой уголовно-правовых норм, обеспечивающих необходимую жесткость и неотвратимость уголовного преследования опасных преступников в сочетании с гибкостью, позволяющей значительно снижать сроки наказания, а в некоторых случаях вообще его не применять, если преступник оказал реальную и значительную помощь правоохранительным органам в раскрытии еще более опасных, чем он совершил, преступлений, а также выступил в суде свидетелем обвинения. За период с 1992 по 1996 г. в США с помощью таких свидетелей раскрыто 157 убийств.
2. Высоким уровнем профессионализма и социальной защищенности сотрудников полиции, позволяющим осуществлять в ее подразделения качественный отбор (до 400 кандидатов на 1 место рядового полицейского).
3. Беспощадной борьбой с любыми формами организованной преступности, особенно в сфере наркоторговли.
4. Высокой степени координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти штатов и органов местного самоуправления по целенаправленной реализации различных программ превенции, особенно среди молодежи, при самом широком привлечении институтов гражданского общества и талантливой рекламе здорового образа жизни. Один из примеров — широко пропагандируемый в СМИ образ: «Курят только бедные», а также рекламные ролики после терактов 11 сентября 2001 г. — «Покупая наркотики, вы помогаете террористам».
5. Отсечение рецидивистов от законопослушных граждан и иных категорий осужденных — совершение третьего насильственного преступления практически гарантирует 20-летний срок лишения свободы в специально построенных по новым проектам тюрьмах строгого режима. Именно поэтому в США к 2000 г. втрое увеличилось количество заключенных по сравнению с 1980 г.6См.: Ермолович Г.П. Население и полиция: противостояние преступности в США. СПб., 2004. С. 14. С начала XXI века они являлись «абсолютным чемпионом» среди демократических стран мира по количеству заключенных в расчете на 100 000 жителей: в 2002 г. в США этот показатель составил 681,9 чел. Для сравнения: в Австрии этот показатель равен 87; Бельгии — 83; Франции — 81; ФРГ — 95; Норвегии — 58; Финляндии — 62; России — 609,87См.: Князев В.В., Верещагин В.А., Жмыхов А.А. Преступность за рубежом (1990— 2002 гг.). М., ВНИИ МВД России. 2004. С. 81.. В 2005 г. у нас на 100 000 населения приходилось 605 осужденных, в США - 710.
6. Все проводимые мероприятия должным образом финансово обеспечены. Например, на различные программы по борьбе с наркоманией при президенте Р. Никсоне выделялось ежегодно 65 млн. долларов, при Р. Рейгане — 1 млрд. 650 млн. долларов, при Б. Клинтоне — 17 млрд. 900 млн. долларов, а после утверждения Дж. Бушем в феврале 2002 г. новой национальной стратега и по контролю за наркотиками на эти цели с 2003 г. расходуется не менее 19 млрд. 200 млн. долларов ежегодно. Только бюджет Агентства по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (ДЕА) — головной федеральной полицейской структуры по данной проблеме, организационно входящей в состав министерства внутренней безопасности и насчитывающей в своем составе более 9000 сотрудников, в 2003 г. составил 1 млрд. 600 млн. долларов.
7. Беспощадной борьбой с коррупцией и проявлениями протекционизма в любом звене аппарата государства и особенно в правоохранительных органах. Так, летом 1993 г. со скандалом был отправлен в отставку директор ФБР Уильям Сейшнс. Вся его вина состояла в том, что он взял с собой в служебную командировку в один из городов на служебном самолете ФБР жену — газетчики мгновенно оповестили все Соединенные Штаты о том, что супруга директора ФБР незаконно сэкономила на перелете чуть более 400 долларов.
8. Эффективности в борьбе с коррупцией способствует множественность элементов полицейской системы и вполне естественная конкуренция между ними, так как их полномочия часто пересекаются, а также четко определенные законом рамки дозволенного: любой государственный чиновник в США имеет право принимать подарки на сумму не более 50 долларов — все, что ее превышает, он обязан сдать государству.
9. Кроме того, в соответствии с законом «О конфискации ценностей и имущества» по 10% от суммы конфискации, полученной в результате расследования, завершившегося осуждением преступника, получает ФБР, иной федеральный полицейский орган, полиция штата или города, принимавшие участие в расследовании. Имущество, конфискованное у правонарушителей, реализуется на государственных аукционах. С целью информации населения издаются каталоги, содержащие подробнейшие сведения о предметах, выставленных на продажу. С 1990—1996 гг. в США на таких аукционах продано ценностей на 2 млрд. 700 млн. долларов.
Великий Аристотель еще 2344 г. назад, открывая собственную школу в Афинах — Ликей, сказал: «Закон есть разум, свободный от страсти». Российский законодатель в своей законотворческой деятельности должен учитывать все лучшее, что имеется у зарубежных коллег, для обеспечения оптимальным правовым инструментарием все элементы полицейской системы государства — без такой законодательной базы деятельность правоохранительных органов по обеспечению безопасности личности, общества и государства не может быть эффективной. Именно поэтому столько внимания в настоящей работе уделено, по сути, аналогичным проблемам, стоявшим в свое время перед развитыми демократическими государствами мира и способам их решения.
В настоящее время в нашей стране, благодаря последовательно проводимому с начала 2000 г. политическому и экономическому курсу, созданы необходимые предпосылки для успешного решения всех доставшихся в наследство от предшественников многочисленных проблем — социальных, экономических, политических. Быстрота в их решении, на наш взгляд, напрямую зависит от способности государства установить надежный контроль над преступностью, снизить ее до пределов, когда преступные проявления не будут оказывать существенного влияния на общественное развитие.
В настоящее время на данном направлении ценой огромных усилий, в первую очередь сотрудников МВД, достигнута лишь стабилизация, о коренном переломе ситуации говорить еще рано. И дело здесь не только в весьма сомнительных цифрах отечественной статистики, далеко не всегда отражающей реальное положение дел — в тех же США или Великобритании статистика еще более несовершенна8В частности, в Соединенных Штатах ФБР ведет учет лишь по семи составам так называемых индексных преступлений (убийство; изнасилование; нападение при отягчающих обстоятельствах; разбой-грабеж; берглэри (незаконное проникновение в помещение с целью совершения кражи); кража; угон автомобиля), а Бюро уголовной статистики министерства юстиции США по восьми составам — здесь учитывается и умышленный поджог. При этом в федеральном и штатном законодательстве криминализировано более 300 составов преступлений, но о них практически нет открытой официальной информации. В том числе «нет никаких данных о коррупционной преступности, о действии Закона РИКО и других законов, направленных на борьбу с организованной преступностью, хотя о мафии (итальянской, ирландской, русской и т.д.) в Америке написаны горы книг». См.: Лунеев В.В. Предисловие ко второму русскому изданию книги Р. Кларка "Преступность в США». М., 2002. С. 17..
Залог успешности любой системы — и деятельность полицейской системы государства вовсе не исключение — в быстром и адекватном реагировании на внешние импульсы и новые вызовы окружающею мира.
Чтобы успешно лечить болезнь (установить надежный контроль над преступностью и снизить ее до пределов, не вызывающих озабоченности граждан), нужно знать ее симптомы и настоящую температуру больного. Это сделать много сложней, если у врача в руках неправильно показывающий градусник. Наша лукавая статистика — именно такой градусник. За последние пять лет руководителями правоохранительных органов России сделано немало по наведению порядка в сфере учета и регистрации преступлений, но игра в «хорошую отчетность» на местах продолжается.
Ярким подтверждением сказанного являются статистические данные о раскрываемости преступлений: в отдельных регионах страны процент раскрытых преступлений зашкаливает за 70— 80%. Да это фантастика, причем вовсе не научная. А если называть вещи своими именами — прямой обман руководства МВД и страны.
Потому что в самых развитых демократических странах мира, где уровень жизни несопоставимо выше, к великому сожалению, чем в современной России, а техническая оснащенность полиции значительно превосходит аналогичные показатели российских органов внутренних дел, пресловутый процент раскрываемости редко превышает 45: в США, например, «уровень раскрываемости за последние 10 лет оставался относительно стабильным и колебался в прежних пределах 21—22%».
В 1978—2002 гг. во Франции общий процент раскрываемости преступлений у полиции был 38—40 (в жандармерии около 70%, но она расследует в основном преступления, совершенные в сельской местности); в Великобритании — 35—40%; в Израиле — 20—25%: в Италии — от 24 до 38%: в ФРГ в самые лучшие годы он не превышай 50%. Но когда речь идет об особо тяжких и тяжких преступлениях — картина резко меняется. Например, в ФРГ в 2000 г., процент раскрытых убийств составлял 92, тяжких телесных повреждений — 82,3, изнасилований — 75,9. При этом раскрываемость краж составила 30,2%, краж автомобилей — 23,8, а квартирных краж — 16,4%.
Положить конец этой российской забаве под названием «борьба с преступностью на бумаге или игра в цифры», причем раз и навсегда, поможет финансирование правоохранительных органов в прямой связи с совершенным количеством преступлений, а также специально принятый закон «О государственной регистрации преступлений», который еще предстоит разработать.
В его тексте необходимо предусмотреть создание специального, обязательно независимого от остальных федеральных органов исполнительной власти, органа учета преступлений, а также ввести уголовную ответственность конкретных должностных лиц за сокрытие преступлений от учета, с внесением соответствующих дополнений в Уголовный кодекс. Параллельно с принятием закона должна быть проведена широкая кампания в средствах массовой информации по разъяснению его норм, чтобы граждане России знали свои права при регистрации преступлений и могли эффективно ими пользоваться в случае их нарушения.
После принятия закона необходимо быть готовым к тому, что показатели раскрываемости во многих регионах страны резко поедут вниз, причем в разы — по этому поводу не должно быть никакой истерики, значит, закон заработал, и мы, наконец-то, имеем реальную картину о криминогенной ситуации в стране.
Необходимо отметить, что выработка оптимальных критериев оценки эффективности оперативно-служебной деятельности полиции — проблема мирового значения. При этом у зарубежных специалистов не существует единого мнения о критериях и методиках оценки оперативно-служебной деятельности полицейских органов до сих пор, хотя особенно активно разрабатывать эту проблематику на Западе стали в 70-е годы прошлого века. Большинство американских и западноевропейских специалистов, работающих в этой области, склонны считать полицейскую деятельность или, по крайней мере, некоторые ее аспекты, не поддающимися количественной оценке. Они, в частности, считают, что в полицейской службе имеется немало видов работ, на которые невозможно установить стандартные нормы выполнения, а следовательно, и методики оценки оперативно-служебной деятельности.
Ни в коем случае не претендуя на всесторонность анализа столь сложной проблемы, какой, без сомнения, является выработка объективных критериев оценки эффективности деятельности полиции, отметим, что в демократических государствах, вне зависимости от выбранной ими модели полицейской системы, при всем разбросе мнений ученых и практиков о наилучшей организации работы полицейских и оценки эффективности их труда, ни у кого не возникает сомнения в том, что полиция создана и работает в интересах всего общества, то есть в конечном итоге — населения, проживающего на территории, обслуживаемой конкретным полицейским подразделением.
Поэтому в демократических странах, как уже отмечалось в первой главе настоящей работы, давление на полицию с точки зрения повышения эффективности ее работы оказывает не столько власть в лице вышестоящей полицейской структуры, сколько население конкретной территории (данное положение особенно характерно для США, ФРГ, Австрии, Канады и Великобритании). Именно поэтому единственный результат, к достижению которого стремится орган полиции, — удовлетворенность населения, налогоплательщика работой полицейских.
По мнению шефа полиции университета штата Иллинойс, доктора философии в юриспруденции (именно такое ученое звание он имеет в США) и кандидата юридических наук Российской Федерации (согласитесь, редкое сочетание науки и практики в одном лице) Р.Д. Свона: «Несколько упрощая проблему оценки эффективности работы полицейских агентств США, можно сказать, что она сводится к трем основным параметрам: законность действий полиции; устойчивая связь с населением; должная активность в поддержании порядка, предотвращении и пресечении его нарушений.
Каждый из этих параметров находится под жестким контролем прессы, которая немедленно доводит до общественности любые ставшие известными ей факты ненадлежащей работы полиции. Для этого за каждым полицейским агентством закреплен один или несколько журналистов так называемой «уголовной хроники», а в агентстве выделены сотрудник или специальная группа, отвечающая за связь с прессой. Эти сотрудники не вправе скрывать от прессы какие-либо факты из работы полиции, если это не связано с конфиденциальной информацией, касающейся расследования конкретных дел»9Свон Р.Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России. СПб., 2000. 79-80..
По мнению Р.Д. Свона, с которым, увы, трудно не согласиться: «В отличие от США в России именно органы государственной власти или вышестоящие милицейские структуры являются основными субъектами оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. Несмотря на формально провозглашенный после Октябрьской революции тезис о народном характере советской милиции, именно народ, широкие слои населения фактически никогда не участвовали в оценке эффективности «своей народной» милиции.
Не менее важной отличительной особенностью российского подхода к оценке эффективности работы милиции является использование для этого множества количественных показателей государственной и ведомственной статистической отчетности, а также сложившаяся практика связывать эффективность милицейской деятельности с динамикой и раскрываемостью преступлений. Такой подход к эффективности неэффективен сам по себе, по крайней мере, в силу двух обстоятельств. Во-первых, уголовная статистика никогда не может быть точным инструментом измерения реального состояния правонарушаемости. Поэтому ее тотальное использование неизбежно приводит к ошибкам в оценках и прогнозах. Во-вторых, состояние преступности в обществе зависит от состояния самого общества, порождающего все формы негативно отклоняющегося поведения. Связывать с динамикой преступности эффективность работы милиции — значит порождать феномен, известный в психологии и менеджменте как «поведение, ориентированное на контроль».
Суть этого феномена заключается в том, что человек делает только то, что контролируется, за что с него спрашивают руководители. Проявление этого феномена в сочетании с идеологизацией системы уголовной статистики привели к весьма печальным последствиям в деятельности российской милиции».
На редкость высокопрофессиональный, беспристрастный и объективный взгляд со стороны американского специалиста, с которым, к сожалению, невозможно не согласиться.
Кстати, советские ученые также анализировали подобную проблематику с начала 1970-х годов, как и их коллеги на Западе. Но они находились в неравных условиях — в нашей стране господствовала цензура. Тем не менее, в работах основоположников советской полицеистики — профессоров B.C. Крылова и Я.М. Бельсона уже присутствуют аналогичные идеи — и это 35 лет назад!
После 1991 г. эти идеи получили новое мощное развитие в научных трудах видных российских полицеистов: профессоров Ю.Е. Аврутина, А.В. Губанова. JI.M. Колодкина, Ю.П. Соловья.
Профессор Ю.П. Соловей, понимая губительность «палочной системы», порождаемой порочным принципом — пресловутым процентом раскрываемости, предложил еще в 1993 г. отказаться от количественных методов оценки работы милиции, оставив для этого единственный критерий — общественное мнение населения10 См.:Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 234..
Аналогичную точку зрения высказывают в своих работах профессора А.В. Губанов и Л.М. Колодкин. По мнению профессора Ю.Е. Аврутина, необходимо оценивать эффективность деятельности милиции с помощью социальных норм (норм права, морали и нравственности), особо выделяя при этом такие параметры, как законность действий сотрудников милиции, соблюдение ими общепринятых норм морали, профессиональной этики, а также общественное мнение населения11Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: опыт системного исследования. СПб.. 1998. С. 100-103..
Один из ведущих российских исследователей эффективности деятельности милиции, профессор Ю.Е. Аврутин следующим образом сформулировал причины идеологизации уголовной статистики в нашей стране: «Идея ликвидации преступности в исторически короткие сроки, сформулированная первоначально как политический лозунг, постепенно трансформировалась в политические же критерии оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. Принимаемые при этом государством меры опять-таки направлены против конкретных людей — должностных лиц системы уголовной юстиции, в том числе органов внутренних дел: дисциплинарные взыскания, отстранение от должности, увольнение и т.д. Естественна и реакция таких должностных лиц: объективно не имея возможности обеспечить требуемую эффективность реализации законодательных норм и различного рода директивных предписаний, они идут на фальсификацию результатов работы возглавляемых подразделений. В результате деятельность органов внутренних дел становится все более эфемерной, мнимой, не обеспечивающей правовой порядок. Процентомания, укрытие преступлений от учета, профессиональная деформация значительной части личного состава нанесли вред не только собственно организации и процессу деятельности органов внутренних дел, результативности борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, но и их престижу в глазах населения».
Таким образом, истоки проблемы, ее корни — в тех принципах, которые были заложены В. И. Лениным и И.В. Сталиным, особенно последним, в основание созданной практически с ноля системы обеспечения внутренней безопасности молодого советского государства. Эти руководящие начала не просто определяли всю карательную политику страны, но и постоянно совершенствовались вплоть до 5 марта 1953 г. — т.е. смерти вождя, а затем с незначительными изменениями функционировали до 1991 г.
Таким образом, у значительной части населения Российской Федерации, благодаря многочисленным репрессиям, коснувшимся в той или иной степени практически каждой семьи, вполне закономерно сформировался отрицательный образ сотрудника милиции, чему, несомненно, способствовал период далеко не во всем удачных рыночных реформ 1991—1999 гг., сопровождавшихся взрывом преступности, особенно организованной, и перенастройки, по сути на ходу, деятельности органов внутренних дел.
В настоящее время всеми элементами полицейской системы российского государства накоплен необходимый опыт деятельности в условиях демократического политического режима в рамках функционирования рыночной экономики. Яркое подтверждение тому — достигнутая стабилизация в установлении контроля над преступностью, что обусловлено как напряженной работой сотрудников МВД, ФСБ, Госнаркоконтроля, МЧС. Федеральной службы исполнения наказания, прокуратуры, так и успешно проводимой руководством страны экономической и социальной политикой. Без роста в экономике и неуклонного снижения уровня бедности об этом нельзя было бы и мечтать. Проводимая политика жесткого пресечения преступности в сочетании с уже принятой и реализуемой в масштабах страны комплексной системой профилактики будет неизбежно давать свои плоды, но только на фоне неуклонного экономического роста будет необходимый положительный результат.
Пришедший из США в 2008 г. на мировой рынок финансовый кризис, безусловно, серьезно осложнил ситуацию, но он не основание прекращать уже начатую работу в этом направлении. Кризис лишь будет способствовать более эффективному управлению различными звеньями государственного механизма, в том числе и экономному расходованию средств, выделяемых на нужды правоохранительных органов России.
Субъект управления (политическое руководство страны) ставит перед объектами управления (элементами СОВБ) четкие и достижимые цели. Еще в январе 2004 г., на коллегии Генеральной прокуратуры России президент России заявил, что рост преступности «не значит, что должны бороться со статистикой, она должна быть объективной, не должно быть никаких истерик, мы должны знать реальную картину»12Сообщение ИТАР-ТАСС. 30.01.2004..
Выступая на коллегии МВД России в 2006 г., глава государства отметил: «Объективная оценка показывает: в рейтинге доверия милиция, к нашему с вами сожалению, находится на одном из последних мест среди других правоохранительных органов, государственных и общественных институтов»13Щит и меч. 2006. 23 февр. № 8. С. 1..
Четыре министра внутренних дел России, начиная с С.В. Степашина, в своих публичных выступлениях неизменно говорили о том, что главный инспектор деятельности милиции — население России. То есть необходимость переориентации столь сложной, многочисленной и жестко иерархичной системы, обладающей к тому же огромной силой инерции, какой является МВД, очевидна не только для ученых, но и для руководителей страны. Весь вопрос — как это сделать наиболее эффективно?
По нашему мнению, решить проблему невысокого в настоящее время доверия со стороны населения к органам МВД, да и в целом к правоохранительным органам, позволит изменение критериев оценки их деятельности.
Раз у нас, как и во всех демократических странах мира, основной критерий — мнение населения, то пусть оно и оценивает! Причем эта оценка будет в максимальной степени репрезентативной, так как будет даваться на выборах различных уровней: муниципальных, региональных и федеральных. Что позволит проследить в динамике изменения рейтинга доверия к милиции, прокуратуре, судебным органам, как в масштабах района, так и в субъекте Федерации и в целом по стране.
Высказанное предложение не потребует больших денежных средств, так как вопросы: «Как вы оцениваете деятельность милиции (прокуратуры, суда) в вашем районе, городе, области, в целом по стране?», и ответы на них: «Лучше, чем ранее»; «Хуже, чем ранее»; « Так же, улучшений нет» — можно печатать на обратной стороне бюллетеней. Анализ ответов позволит узнать объективную картину истинного отношения граждан к милиции, прокуратуре, судебным органам и видеть динамику развития этого процесса.
Характер вопросов не бесспорен, но в данном случае важен принцип — впервые за всю тысячелетнюю историю России ее граждане получат легитимный инструмент влияния на правоохранительные органы на местах — их руководители будут по- иному работать, зная о предстоящем «экзамене», надо лишь принять политическое решение и внести соответствующие изменения в законодательство.
Основные направления деятельности органов государственной власти США, обеспечившие Соединенным Штатам снижение преступности более чем на одну треть за 30 лет, достаточно подробно описаны выше, повторяться нет необходимости — скажем лишь, что американский опыт полностью может быть использован у нас. И мы уверены, не менее успешно — для этого есть все необходимые предпосылки: наличие политической воли, ресурсов и подготовленных кадров.
Для успешного решения сложнейшей проблемы — установления надежного контроля над преступностью, снижения ее до допустимого обществом уровня — необходим комплексный подход в совершенствовании отечественного законодательства и деятельности правоохранительных органов по следующим направлениям.
1. Финансирование правоохранительных органов в стране должно быть в прямой связи с совершенным количеством преступлений. Это самый простой и надежный способ вывести из тени незарегистрированные преступления.
2. В УК и УПК Российской Федерации должны быть внесены изменения, учитывающие интересы потерпевших. Должен работать простой и понятный принцип: длительность срока лишения свободы и размеры штрафов, налагаемых на преступника, напрямую зависят от степени возмещенного потерпевшей стороне ущерба.
Кроме того, по нашему мнению, в самое ближайшее время необходимо передать все следственные подразделения МВД, ФСБ. Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков в состав Следственного комитета, оставив в их структуре дознание. Принцип разделения труда следователей и дознавателей должен быть четкий и ясный — все преступления небольшой и средней тяжести расследуют дознаватели, а тяжкие и особо тяжкие преступления — следователи.
При этом оперативные работники МВД (уголовного розыска, службы по борьбе с экстремизмом и БЭП), ФСБ и Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков должны получить статус офицера судебной полиции со всеми вытекающими отсюда повышенными гарантиями социальной и правовой защиты, но после успешной сдачи экзаменов по знанию положений УК и УПК России сотрудникам прокуратуры и суда. За образец в этом вопросе можно смело использовать детально разработанное законодательство Франции, более чем успешно применяемое в Испании, Италии, Португалии, ФРГ и Австрии.
Предложенные меры не требуют выделения денежных средств, необходимо внести лишь соответствующие изменения в УК и УПК, а выигрыш будет весьма значительным: во-первых, будет реально, а не на словах обеспечена процессуальная самостоятельность следователей; во-вторых, будут обеспечены дополнительной правовой защитой оперативные работники МВД, ФСБ, Госнаркоконтроля, что в свою очередь позволит значительно успешнее бороться с коррупцией.
3. На наш взгляд, в федеральных конституционных законах, регламентирующих режим военного и чрезвычайного положения в стране, должны быть более подробно отражены все вопросы, связанные с уголовным преследованием преступников, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления в особых условиях. Соответствующие изменения должны быть внесены в действующие уголовный и уголовно-процессуальный кодексы. На сегодняшний день явно недостаточна правовая защищенность сотрудников милиции и военнослужащих внутренних войск МВД России.
Общеизвестно, что они несут службу в довольно сложных, зачастую просто экстремальных условиях: в 1990 г. в СССР погибло 364 сотрудника милиции, ранено — 1300; в 1996 г. при несении боевой службы погибло 426 (в 1995 г. — 528), ранено — 2200 (в 1995 г. — 4600) сотрудников милиции и военнослужащих внутренних войск; в 1999 г. погибло при исполнении служебных обязанностей 459. ранено — 3433 сотрудника органов внутренних дел; в 2006 г. погибло при исполнении служебных обязанностей 355 (в 2005 г. — 467) сотрудников органов внутренних дел, ранено — 5958 (в 2005 г. — 5969) сотрудников милиции. В 2008 г. погибло при исполнении служебных обязанностей 361 (в 2007 г. — 331). ранено — 5315 (в 2007 г. — 5359) сотрудников милиции. По состоянию на 1 июля 2009 г. погибло при исполнении служебных обязанностей 146 и ранено 2353 сотрудников милиции14Данные Департамента кадрового обеспечения МВД России.
Считаем необходимым ужесточить ответственность за совершение тяжких и особо тяжких преступлений (сроки лишения свободы должны быть увеличены как минимум вдвое): терроризм; бандитизм: посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа; организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем; массовые беспорядки: применение насилия в отношении представителя власти. При вынесении приговоров должны широко применяться в виде дополнительных наказаний денежные штрафы и конфискация имущества.
Вообще, при сравнительно-правовом анализе отечественного и зарубежного уголовного законодательства просто бросается в глаза широкое применение демократическими странами денежных штрафов в качестве как основных, так и дополнительных видов наказания. Например, важной особенностью французского уголовного законодательства является возможность привлечения к уголовной ответственности не только физических, но и юридических лиц.
Причем суммы штрафов весьма значительны — во Франции они доходят до 500 000 евро, а в США до нескольких миллионов долларов. Полученные деньги используются государством, в том числе и на улучшение материально-технического оснащения сотрудников правоохранительных органов. На наш взгляд, подобный подход не только разумен, но и просто обязан широко применяться в отечественных условиях.
4. Общеизвестно, что без быстрого и справедливого судебного приговора вся деятельность правоохранительных органов по установлению контроля над преступностью неэффективна. «Беспристрастная и эффективно действующая система уголовного правосудия, обеспечивающая быстрое разрешение дел, будет служить как общественной безопасности, так и свободе личности... Быстрый суд необходим не только потому, что этого требует конституция, но и потому, что без этого невозможно обеспечить эффективное предупреждение преступности»15Кларк Р. Преступность в США. М., 2002. С. 20-21.. Вышеприведенная цитата из книги бывшего министра юстиции США — давно признанная во всем мире аксиома.
У нас в судебном сообществе дела обстоят вовсе не благополучно — чего стоит вопиющий пример, когда весь 2007 год(!) не могли привлечь к ответственности председателя суда одного из городов Иркутской области, обвиняемого в изнасиловании собственной практикантки, так как документы отправили в Москву, а ответа якобы нет. И только после передачи на канале НТВ об этом вопиющем факте, в течение трех суток необходимые документы были подписаны. А если потерпевшая была бы не племянницей вице-мэра города? По нашему мнению, чистоту рядов судей должен обеспечивать специальный орган — Высший судебный совет. В нем председателем должен быть президент страны, первым заместителем председателя — Генеральный прокурор, заместителем председателя — председатель Счетной палаты, а законодательная, исполнительная и судебные ветви власти должны делегировать на четыре года в этот орган своих представителей — по шесть человек от каждой. По три человека от Государственной Думы и Совета Федерации; по одному представителю от МВД, ФСБ, Госнаркоконтроля, Министерства юстиции. Министерства обороны и МЧС; по два представителя от Конституционного суда. Верховного суда и Высшего арбитражного суда. На свои заседания Высший судебный совет должен собираться ежемесячно. Это позволит радикально изменить положение дел в судебной системе, но для этого необходимо кардинально изменить законодательство.
5. Общество давно нуждается в надежном правовом инструменте, позволяющем эффективно бороться с коррупцией — этим мировым злом, как ржавчина разъедающим и российский государственный механизм. Особенно опасна системная коррупция — наиболее разрушительный для государства вид коррупции. Она подрывает роль права, законов, резко ослабляет государственные институты, подрывает способность государства выполнять нормальные функции по защите прав своих граждан. Принятие закона «О противодействии коррупции» парламентом 25 декабря 2008 г. наконец-то дает правоохранительным органам России такой инструментарий. Особое значение в настоящее время приобретает практика его реализации. На наш взгляд, обязательно должен быть учтен богатый опыт западных демократий по борьбе с этим злом и обеспечена реальная неотвратимость наказания для власть имущих.
Наше общество прекрасно помнит примеры из 1990-х годов, когда ловить богатых, обладающих властью преступников, всерьез никто и не собирался. Одна из необходимых профилактирующих мер — ежегодная декларация имущества всех граждан страны. Серьезно снизить коррупцию в правоохранительных органах России позволит давно и весьма успешно применяющаяся норма в США (она была и в отечественном законодательстве — ст. 20 закона о налоговой полиции): по 10% от стоимости реализованного конфиската выплачивается сотрудникам правоохранительных органов, осуществивших конкретную операцию.
У нас остальную сумму, на наш взгляд, необходимо тратить на нужды территориальных правоохранительных органов (под жестким контролем центра за правильностью их использования). Тогда их руководители смогут оперативно принимать решения и успешно решать вопросы обеспечения своих сотрудников служебным жильем, спецтехникой и автотранспортом, более того, они будут, как никто прямо заинтересованы в настоящей и непримиримой борьбе с коррупцией. При этом должен быть введен в действие новый механизм оценки и реализации имущества, конфискованного у преступников, — ныне действующий никуда не годится, так как он не прозрачен и удобен для махинаций. И здесь полезен опыт США — там подобные аукционы давным-давно обычное явление.
6. Принятие закона «О борьбе с организованной преступностью», одной из стержневых идей которого (по образцу закона РИКО в США) должна быть возможность изъятия в доход государства активов организованных преступных групп и сообществ, позволит развить успех, достигнутый на этом участке в 2006 г. А успех достигнут значительный: «возбуждено 1524 уголовных дела в отношении 1763 участников организованных преступных формирований (в том числе в отношении 780 лидеров и активных участников уголовно-преступной среды), в целях подрыва экономических основ организованной преступности из-под криминального контроля выведено 237 объектов экономики и пресечена незаконная деятельность 161 предприятия».
В результате операции, проведенной в Татарстане, Верховным судом республики вынесены обвинительные приговоры в отношении 179 участников организованного преступного формирования «29 комплекс». Все они приговорены к различным срокам лишения свободы. Из-под криминального контроля выведено 20 предприятий и организаций, в числе которых 4 банка, сеть рынков и ресторанов, Елабужский автомобильный завод и коммерческие подразделения акционерного общества «КамАз»16Щит и меч. 2007. 15 февр. № 7. С. 4.. Такой операцией по праву гордилось бы и ФБР! Почему достигнут такой успех?
Как отметил министр внутренних дел генерал армии Р.Г. Нургалиев в интервью «Российской газете»: «Таких результатов удалось достичь благодаря принятию новой концепции борьбы с организованной преступностью. Если раньше мы акцентировали внимание на количестве раскрытых преступлений, совершенных в составе организованных групп, то теперь — на полностью ликвидированных преступных сообществах и количестве привлеченных к ответственности их участников».
Для еще большего эффекта необходима третья составляющая — изъятые в пользу государства активы (или их денежный эквивалент). Чтобы законно изъять имущество мафии, зарегистрированное, как правило, на третьих лиц, необходим соответствующий правовой инструментарий, его и должен дать новый закон. Если не отрубить корни у ядовитого дерева, то даже с отрубленным стволом и ветвями оно даст вновь ядовитые ростки — такова уж природа мафии, это самовоспроизводящаяся организация.
7. Борьба с наркомафией — одно из приоритетных направлений деятельности правоохранительных органов России. К сожалению, особыми успехами здесь мы похвастаться не можем, хотя за 2006 г. только сотрудниками органов внутренних дел пресечено наркопреступлений в крупных и особо крупных размерах в 1,5 раза больше (48.3 тысячи), чем в 2005 г.
На наш взгляд, главная причина в неправильной (оборонительной) тактике деятельности правоохранительных органов России на этом участке борьбы с преступностью. А неверная тактика — верный путь к неправильной стратегии. Дело в том, что в 2006—2009 гг. основные усилия органов Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, МВД, ФСБ направлялись на борьбу с распространением и пресечением каналов поставки наркотических веществ в нашу страну и транзита в другие государства. Безусловно, это необходимо делать, но данное направление — вовсе не самое уязвимое место наркомафии. Ну, потеряет она 10—15%, максимум 20% на транспортировке, остальные 80% дадут ей огромную прибыль.
Арест наркодилеров тоже не страшен — завтра на их место придут новые желающие испытать судьбу. Для наркомафии смертельно опасно выявление и разрушение ее организационной структуры, а самое главное — выявление каналов отмывания грязных денег и вложения их в легальный бизнес. Именно на это должны быть направлены основные усилия оперативных аппаратов Госнаркоконтроля, МВД, ФСБ с привлечением лучших аналитиков и ведущих экономистов. Это самая трудоемкая и высокоинтеллектуальная часть работы, но именно она гарантирует успех, ведь наиболее уязвимое место наркомафии — процесс легализации.
Выявление и ликвидация легальных финансовых структур, отмывающих деньги наркомафии, арест и осуждение ее руководителей, конфискация их имущества и денежных средств повлечет разрушение всей организационной структуры и соответственно прекращение преступной деятельности организации. Изменение в тактике борьбы с наркомафией неизбежно приведет к иным качественным результатам: аресту ее лидеров и конфискации их активов.
8. Одним из важнейших источников доходов организованных преступных сообществ и групп, как за рубежом, так и в России, является проституция. Во всем мире криминологами общепризнанно, что по доходности она занимает 3-е место после торговли наркотиками и оружием. Только в Москве и Московской области проституцией занимается до 20 000 девушек, минимальный суточный оборот — до 20 млн. рублей, ежегодный — не менее 200 млн. долларов. В масштабах страны годовой оборот — не менее 3 млрд. долларов. И это по самым скромным подсчетам. Мировой опыт показывает, что победить это уродливое явление в демократическом государстве невозможно, а вот установить над ним эффективный контроль не только реально, но просто необходимо. Предвижу вопрос: «Разве можно брать от проституции грязные деньги?» Ответ дал более 2000 лет назад император Римской империи Веспасиан. На вопрос сына: «Как можно обкладывать налогом общественные уборные?» Веспасиан сунул сыну под нос золотой сестерций и сказал: «Понюхай, чем пахнут? А ведь это деньги взяты как налог с мочи».
Зададим встречный вопрос: «Морально ли лишать бюджет серьезных финансовых источников и отдавать деньги организованной преступности? У нас что, нет проблем в финансировании социальной сферы?» Ответ очевиден. Кроме того, будут социально защищены и сами проститутки: еженедельный осмотр врача, защита закона от сутенеров и произвола уголовников — в ФРГ. например, все знают, что проститутки сплошь и рядом являются осведомителями полиции. Наряду с легализацией проституции в законе необходимо четко зафиксировать рамки дозволенного. Любое отклонение от закона должно беспощадно наказываться уголовной репрессией, особенно строго должно караться сутенерство. Кстати, Лаки Лучиано — босс боссов американской мафии середины 1930-х годов — был осужден на 50 лет тюрьмы не за многочисленные убийства и даже не за уклонение от налогов, как Аль-Капоне, а именно за сутенерство.
9. Важным направлением деятельности органов внутренних дел является профилактика правонарушений. Принятое в 2005 г. на заседании Государственного совета в Казани решение о формировании единой Государственной системы профилактики и работа по реализации ее положений уже дали свои первые положительные результаты — в 2006 г. остановлен рост тяжких и особо тяжких преступлений. Поэтому очень важно обеспечить это направление работы законодательно, ведь профилактика правонарушений — задача всего общества, а не только МВД. В самое ближайшее время следует принять законы: «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», «Об основах участия населения в обеспечении правопорядка», «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», «О принудительном лечении алкоголизма и наркомании».
Общеизвестно, что от различных алкогольных суррогатов в нашей стране гибнет 30 000 человек ежегодно. Передача производства алкогольной продукции в частные руки была если не преступлением, то дикой глупостью. Понятно, что национализация отрасли потребует больших денег, но ведь производство это высокорентабельное — деньги окупятся. А введение винной монополии государством поможет это сделать быстрее. Думается, что высказанное предложение нуждается в тщательной проработке специалистами.
Общеизвестно, что в СССР был один из самых высоких стандартов (ГОСТ) на продукты питания. С переходом к рынку эти требования оказались серьезно размыты и снижены. Государство обязано вернуться в эту сферу и навести порядок, в том числе и уголовной репрессией. Ее суровость должна быть такой, что даже мысли не должно возникать выпускать подделки под видом продуктов питания, лекарств, винно-водочной продукции.
10. В целях исключения возможности манипулирования со стороны отдельных политических сил полицейским аппаратом в собственных интересах, противоречащих интересам общества, российский законодатель должен продолжить детальную регламентацию правовой базы деятельности милиции, а также порядок и формы ее взаимодействия, основания и пределы зависимости от администрации субъектов Федерации и муниципалитетов. Это позволит исключить случаи, подобные событиям 2007 г. в Бутово, когда никто из представителей власти не смог ответить на вопрос: «Кто дал команду на привлечение ОМОНа?», а милиция стала заложником конфликта интересов населения и администрации города.
По мнению автора, необходимо разработать и ввести в действие указом президента России Устав внутренней службы органов внутренних дел. Дисциплинарный устав органов внутренних дел. Устав патрульно-постовой службы органов внутренних дел. В них должны быть систематизированы с учетом современных требований все ведомственные нормативно-правовые акты (сейчас их более 100), регламентирующие права, обязанности, а также повседневную деятельность всех должностных лиц горрайорганов внутренних дел — от рядового милиционера до начальника отдела.
Качественная разработка указанных документов и принятие их президентом России будут способствовать повышению организованности, дисциплины и порядка среди личного состава, а в конечном итоге — повышению эффективности деятельности органов внутренних дел в целом. С той же целью следует пересмотреть ведомственные нормативные акты, регламентирующие эффективность различных служб милиции. Во вновь разрабатываемых документах должно быть учтено мнение практических работников — это позволит избежать ошибок при их составлении.
11. Особое внимание следует уделить пенитенциарной системе. Имевшие место массовые беспорядки в местах лишения свободы свидетельствуют о попытках криминалитета перейти в наступление и диктовать администрации исправительных учреждений свои условия. Строительство новых тюрем, в которых в одиночных камерах будут отбывать наказание осужденные лидеры преступного мира, потребует серьезных денежных средств, но их необходимо найти. Рецидивисты, не желающие выполнять требования закона, должны быть надежно изолированы от основной массы осужденных, вставших на путь исправления.