Нормативное регулирование городского хозяйства в РСФСР в период нэпа

Правовое регулирование квартирной платы в РСФСР в период нэпа

Муниципализация жилого фонда не сопровождалась наложением обязанности на его пользователей нести необходимые затраты по содержанию квартир. Жилье воспринималось как бесплатный паек, рассчитывать на получение которого мог каждый нуждающийся. В январе 1921 г. квартирная плата была фактически отменена, но сохранялась только для нетрудовых элементов. Рабочие, служащие, инвалиды войны и труда и находившиеся на их содержании иждивенцы полностью освобождались от квартирных платежей.

Переход к нэпу обусловил восстановление квартирной платы, что декларировалось декретом СНК от 20 апреля 1922 г. Декрет вводил следующие принципы ее исчисления: ограничивал предельную величину; дифференцировал ее размер только для рабочих и служащих государственных и частных предприятий, в то время как для нетрудовых элементов она устанавливалась по соглашению, величина зависела от степени благоустройства и района расположения расчет тарифа производился исходя из санитарной нормы, излишки оплачивались по повышенной ставке. Конкретные тарифы квартирной платы вводилась обязательными постановлениями местных исполкомов.

Поскольку декрет не содержал перечня документов, подтверждающих наличие или отсутствие прав на фиксированный уровень оплаты жилья поучение льгот, а необходимые инструкции сразу приняты не были, то можно согласиться с мнением, что на практике это «порождало произвол и закулисные соглашения с управдомами и председателями жил товариществ».

ГК РСФСР 1922 г. не использовал конструкцию «квартирная плата», но подтвердил, что наемная плата за жилые помещения не может быть выговорена выше ставок, устанавливаемых местными исполнительными комитетами в пределах, указываемых постановлениями СНК (ст. 166).

Квартирная плата вносилась только за пользование жилой площадью. Поэтому, как неоднократно подчеркивалось в законодательных актах, все платежи за коммунальные услуги взимались дополнительно. Собранные средства расходовались на поддержание дома в надлежащем состоянии, ремонт общих частей дома и внутренних коммуникаций, содержанием квартир занимались сами наниматели.

За счет квартирной платы покрывались административно-хозяйственные расходы: содержание дворников, сторожей, домоуправлений, закупка инвентаря, канцелярских принадлежностей, освещение двора и лестниц, также производились все предусмотренные законодательством платежи (страховые взносы, земельная рента, налог на строение и т.п.).

Оплата иных коммунальных благ (освещения, отопления, водоснабжения) производилась отдельно, при этом надо учитывать, что большинство городских домов имели крайне низкий уровень благоустройства, поэтому проблема коммунальных тарифов не была столь актуальна, как квартирной платы. Общей тенденцией являлось включение отдельных коммунальных услуг в состав квартирной платы. В 1920-е гг. такая практика сложилась в Ленинграде, а в последующий период она получила повсеместное распространение.

Регулированию квартирной платы посвящено значительное число актов, принимаемых практически ежегодно, начиная с 1922 г. Видимо, в целях повышения их легитимности, и учитывая особую социальную значимость вопроса, они оформлялись как совместные постановления ВЦИК и СНК. Большая часть предварялась вступлением, что целью закона является приближение квартирной платы к размерам, необходимым для самоокупаемости жилищного хозяйства. Доминирующая тенденция развития законодательства состояла в неуклонном повышении тарифов (последнее относится к 1928 г.), достижении их большей дифференциации с переложением расходов на наиболее платежеспособных квартиросъемщиков, установлении только предельных ставок с передачей значительных полномочий по гибкому регулированию тарифов местным органам.

Несмотря на постоянное обновление законодательства, принципы тарификации видоизменялись незначительно. Вплоть до конца 1920-х гг. при расчете квартирной платы учитывались такие признаки, как принадлежность пользователя к определенной категории (трудящийся или нетрудовой элемент), размер заработной платы или иного дохода, род занятий (кустари, ремесленники, лица свободных профессий и т.д.), степень благоустройства дома (наличие водопровода, канализации, газа и т.д.), расположение квартиры (темное, полуподвальное помещение и т.д.), местоположение в городе (центр или окраины), оплата только полезной (жилой) площади (не включали кухни, коридоры, ванные и т.д.).

Законодательство выделяло следующие категории жильцов: нетрудовой элемент, лица свободных профессий, кустари и ремесленники, рабочие и служащие, лица, состоящие на социальном обеспечении и некоторые мелкие категории (студенты, инвалиды). В подзаконных актах, издаваемых НКВД, давалась краткая характеристика каждой социальной группы, устанавливались ее признаки, указывались документы, подтверждающие принадлежность к определенной группе. Например, к лицам свободных профессий относились врачи, ветеринары, акушерки, массажистки, юристы, инженеры, литераторы, художники, то есть те граждане, которые получали доходы по соглашению за оказанные услуги специального умственного труда, при этом не являлись наемными работниками. Нормативно ограничивались и предельные размеры снижения квартирных тарифов при отсутствии в доме отдельных элементов благоустройства: водопровода - на 10 %. канализации - на 10 %. электрического освещения - на 5%. Для домов, расположенных в отдаленных районах, также допускалось уменьшение тарифа на 10%. Центральное отопление ввиду слабой распространенности даже не учитывалось при определении комфортабельности жилища. Следует подчеркнуть, что такие скидки предусматривались только для трудящихся. Причем, чтобы не допустить слишком большого снижения, они применялись не путем сложения, а последовательно, таким образом, чтобы итоговый размер оплаты оказался не ниже 10 коп с 1 кв. сажени.

Пониженные тарифы действовали также в отношении полуподвальных и чердачных, помещений, комнат, лишенных наружного освещения, проходных комнат. Максимальное снижение составляло 50 %, но и в этом случае средний тариф не мог опускаться ниже 10 коп. с 1 кв. сажени.

Основные тарифы применялись только при оплате жилой площади в пределах нормы, которую определяли местные органы, но ниже предусмотренной рекомендациями Наркомата здравоохранения. Все излишки жилой площади облагались в трехкратном размере к основному тарифу. Таким образом, законодатель, с одной стороны, рассчитывал добиться уплотнения жильцов и, следовательно, уменьшить дефицит жилья, а с другой стороны, за счет жильцов, способных позволить проживать в более комфортабельных условиях, получить необходимые средства на содержание дома. что не обеспечивали основные тарифы.

Правовые предписания, касающиеся различных аспектов исчисления квартирной платы, отличались высокой детализированностью и даже казуальностью. Например, специальным законом регламентировались квартирные тарифы в Ленинграде. Причем губернскому исполкому рекомендовалось понизить ставки на жилье, расположенное выше 4-го этажа, находящееся над подвалами или арками, установить более высокие, чем в среднем по стране тарифы для нетрудовых элементов. Конкретные ставки квартирной платы по каждому городу вводились обязательными постановлениями губернских исполкомов. Так, установленная постановлением Ленинградского губисполкома от 11 декабря 1926 г. квартирная такса (т.е. основная ставка) составила 37 коп. с 1 кв. м., т.е. была ниже, чем в Москве на 7 коп. Кроме того, в Ленинграде действовала самая высокая в СССР норма жилой площади - 14 кв м., что было связано с высокой обеспеченностью горожан квартирами, построенными еще в дореволюционный период.

Обязательное постановление Омского губисполкома от 10 августа 1923 г. дифференцировало тариф с учетом всех допускаемых законом условий таким образом, что разница в платежах с 1 кв. сажени полезной площади колебалась по городу от 10 коп. до 10 руб., то есть составляла 100 единиц. Местные исполкомы неоднократно пересматривали тарифы квартирной платы с целью их большей дифференциации и экономической обоснованности. Так, в Омской губернии в первоначальную схему расчетов были внесены новые критерии: место расположения жилья и тип строения (каменное, деревянное, насыпное). Город был поделен на 8 районов с учетом уровня развитая и качества городской инфраструктуры (близость дорог, магазинов, культурных учреждений и т.д.), в итоге размер квартплата за идентичное по потребительским свойствам жилье, но расположенное в разных частях города, различался между 1 и 8 разрядом в 2 раза.

В начале нэпа непосредственно после восстановления квартирной плата местные исполкомы, определяя ее размер, учитывали в первую очередь комфортабельность строения и платежеспособность населения. Вопрос, в какой степени собранные денежные средства покрывают реальные расходы на содержание жилищ, стал обсуждаться позднее. Первые выводы о тарифной политике прозвучали в 1924-1925 гг. По разным оценкам за счет квартирной плата покрывалось от 1/5-1/3 до половины необходимых расходов на текущее содержание жилищ. Однако местным органам удалось довольно быстро существенно увеличить поступления квартирной платы. Так, если в 1923/24 г. было собрано 46 млн. руб., то на следующий год - уже 170 млн. Но и этих сумм было явно недостаточно даже для простого содержание жилья в удовлетворительном состоянии, не говоря уже о его серьезной реконструкции.

По расчетам специалистов, даже эксплуатация жилья по себестоимости, то есть без получения прибыли требовала повышения квартирной плата до 1 руб. 60 коп. - 1 руб. 80 коп с 1 кв сажени.

Действующее же тарифы составляли 10-12 коп. с 1 кв. сажени, квартирные платежи составляли 1-4 % заработка трудящихся, т.е. они были совершенно необременительны.

В идеале квартирная плата должна была не только покрывать расходы по себестоимости, но и давать средства для расширения домового хозяйства, улучшения его качественного состояния Коммунальные работники предлагали изменить методику расчетов квартирной платы, исходить не из того, сколько могут заплатить жильцы, а сколько нужно для полноценного содержания здания. При введении в действие тарифов, основанных на таких технократических принципах, доля квартирных платежей в семейном бюджете могла составить 35-50 %. По мнению специалистов, нормальным считалось внесение в качестве квартирной платы 10% заработка трудящегося.

Однако рост квартирной платы для обеспеченных слоев, за счет которого и ожидалось пополнеть доходы от домовладений, привел к прямо противоположному результату. Так называемые нетрудовые элементы и высокооплачиваемые категории работников предпочитали строить свое жилье, нежели оплачивать чрезмерно повышенные тарифы. Тем более, что принятые в период нэпа акты стимулировали и поощряли индивидуальное, а особенно кооперативное строительство. Декрет о кооперации от 19 августа 1924 г. разрешал создание рабочих и общегражданских кооперативов. В итоге, как признавало руководство Московского управления недвижимым имуществом, после очередного повышения квартирной платы, состоявшегося согласно закону 1926 г., только за лето 1927 г. в Москве было зарегистрировано 90 общегражданских строительных кооперативов. Дальнейшая судьба этих кооперативов сложилась вовсе не так, как предполагали их члены. В конце 1929 г. было приостановлено действие постановлений, предоставляющих льготы частному капиталу при строительстве жилья, ликвидирована общегражданская строительная кооперация, выстроенные ею дома муниципализированы. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 8 апреля 1929 г. лицам нетрудовых категорий с облагаемым доходом свыше 3000 тыс. руб. в год запрещалось проживать в национализированных и муниципализированных домах.

В 1927 г. развернулась подготовка нового закона о квартирной плате. Проект рассматривался в Госплане, НКВД, ВЦСПС, союзе Жилкооперации, изучался специальной комиссий ВЦИК. Наиболее радикальные предложении (об учете совокупного дохода семьи, поэтапном введении новых тарифов) не вошли в текст закона. В итоге Постановление ВЦИК и СНК от 14 мая 1928 г «Об оплате жилых помещений в городах и рабочих поселках» сохранило апробированную ранее методику расчетов, которая основывалась на установлении предельного размера тарифа, учете классовой принадлежности нашлите ля и его дохода оценке потребительских свойств жилья. Главное назначение нового акта как объявлялось в предисловии, заключалось в приближении квартирной платы к размерам, необходимым для самоокупаемости жилищного хозяйства. С его изданием отменялись все ранее действовавшие законы аналогичного содержания.

Важной новацией закона являлось установление квартирной платы городскими советами, что повышало значимость органа городской власти в регулировании жилищных отношений. В составе квартирной платы выделялись две части: квартирная такса и оплата процентов на стоимость строения, взимаемая для восстановления и расширения жилищного фонда. Основная ставка квартирной платы, которую вносили квартиросъемщики, чей доход не превышал 145 руб. в месяц, в зависимости от местных условий могла колебаться от 35 до 44 коп за 1 кв. м. При наличии в семье иждивенцев вводились скидки, размеры которых перечислялись в законе. При начислении скидки учитывалась величина заработка и количество иждивенцев в семье. Максимальная скидка могла достигать 80 % от основной ставки, она применялась в случае заработка нанимателя ниже 40 руб. и наличии 5 и более иждивенцев.

Как и ранее величина квартирной платы соотносилась со степенью благоустройства дома. Так, при отсутствии электричества тариф понижался на 5 %, при отсутствии водопровода и канализации - на 20 %, в случае удаленности жилья от центра сокращение тарифа по усмотрению городских Советов могло достигнуть 20 %, а при наличии особых удобств, напротив, мог возрасти на 10 %.

Квартирную плату должны были вносить даже самые малообеспеченные граждане, получающие менее 30 руб. в месяц, но для них предусматривался особый, пониженный тариф - 5,5 коп. с 1 кв.м. Для тех трудящихся, которые, напротив, получали больше 145 руб. в месяц квартирная плата повышалась по сравнению с основным тарифом. В зависимости от дохода такое повышение тоже дифференцировалось, но в целом платеж не мог превышать 1 руб. 32 коп с 1 кв. м.

Отдельные статьи закона были посвящены регламентации размеров квартирной платы кустарей, ремесленников, лиц свободных профессий, торговцев и прочих нетрудовых элементов. Все полномочия по введению конкретных ставок для этих категорий нанимателей также находились в ведении городских советов, но законодатель, как и в отношении трудящихся, лимитировал предельный уровень. Наиболее высокие тарифы допускались для нетрудовых элементов, предел достигал 4 руб. 40 коп. с 1 кв. м.

Закон впервые систематизировал нормы, касающиеся льгот по оплате военнослужащих, их семей, а также других небольших по численности категорий нанимателей, пользующихся жилищными привилегиями и преимуществами.

Сохранялись понятия «дополнительная комната», «дополнительная площадь», «излишки жилой площади». По общему правилу излишки жилой площади оплачивались в тройном размере квартирной таксы, но имелись категории граждан, например научные работники, которым полагалась дополнительная жилая площадь, и она оплачивалась в одинарном размере.

Следует отметить, что принятый в 1928 г. закон в своей основе сохранил юридическое действие до конца советского периода, хотя безусловно, в его текст вносились многочисленные изменения. Закон в полной мере соответствовал жилищным отношениям социалистического государства когда основная масса граждан является не собственниками, а нанимателями жилья квартирные условия большинства жильцов отличаются несущественно, вполне укладываются в установленные нормы жилой площади, а основным доходом граждан является заработная плата.

Доходы, получаемые с жилищного фонда, существенно зависели от того, в чьем пользование находилось домовладение В 1927/28 г. с единицы жилой площади отделы коммунального хозяйства получили 1 руб. 97 коп дохода, тресты - 1 руб. 90 коп., а ЖАКТы - 2 руб. 91 коп. По сравнению с предыдущим годом доходы комхозов повысились за счет существенного увеличения квартплаты (почти на 30%), а доходы ЖАКТов остались на прежнем уровне, почти не выросла для их жильцов квартирная плата. Большие доходы ЖАКТов объяснялись эффективным и экономичным управлением кооператива лучшим выявлением доходов жильцов, в целом более высоким уровнем благосостояния проживающих в таких домах граждан. Очевидно, что заинтересованность в организации ЖАКТа с целью обеспечения достойного содержания своего дома проявляли ответственные и социально благополучные граждане, в ЖАКТах практически отсутствовали неплательщики, которые нередко встречались в других домах муниципального фонда.

Несмотря на рост тарифов, квартирная плата не покрывали необходимых расходов на содержание жилья. По оценкам, сделанным в 1930 г., себестоимость 1 кв. м жилой площади колебалась от 45 до 50 коп, а фактические доходы в среднем не достигали 40 коп.

Преодолеть сложившуюся ситуацию владельцы муниципальных домов пытались разными способами ЖАКТы, у которых по сравнению с другими пользователями дефицит был самым маленьким, привлекали заемные средства, часть доходов от расположенных в доме торгово-промышленных помещений. Отделы коммунального хозяйства направляли на содержание муниципальных зданий средства специального капитала жилищного фонда, то есть прямо нарушали закон, поскольку фонд предназначался исключительно на новое строительство и капитальный ремонт.

Кроме того, в явном противоречии с декларируемыми принципами жилищной политики домоуправления. ЖАКТы, частные владельцы стремились заселить дом наиболее платежеспособными жильцами, которые не имели льгот по оплате. Хотя лица, в ведении которых находился дом, были обязаны сообщать в жилищные отделы об освобождающейся у них жилой площади, зачастую они не торопились это делать, подбирая самостоятельно наиболее подходящий контингент. Безусловно, самовольное занятие жилых помещений законом запрещалось, но серьезные меры противодействующие этому явлению стали предприниматься только после издания 7 августа 1927 г постановления ВЦИК и СНК «Об урегулировании права пользования жилой площадью и о мерах борьбы с самовольным занятием помещений в муниципализированных и национализированных домах, а также в помещениях, отчисленных в коммунальный жилой фонд».

Убыточность жилищного сектора для коммунального бюджета обусловливалась не только низкой квартирной платой, но и тем обстоятельством, что она не вносилась. Хотя крайней мерой воздействия в отношении нарушителей называлось выселение, законодатель не предусмотрел все возможности, позволяющие применять эту нежелательную меру только в крайних случаях, и тем самым смягчал степень ответственности должников. Так, согласно закону выселение допускалось только в период с 1 апреля по 1 ноября а некоторые категории жильцов, даже при наличии всех оснований выселить было очень сложно.

Отметим, что исключался административный порядок выселения и разрешался только судебный, подробно описывалась процедура уведомления должника устанавливались разумные сроки, в течение которых можно было погасить задолженность, в случае недостаточности этих мер, домоуправление подавало документы, доказывающие наличие долга и осведомленность о нем жильца в нотариальную контору, где делалась исполнительная надпись, содержащая сведения о просрочке платежа и сумме долга. Судебное решение помимо выселения могло включать арест имущества должника, с целью его реализации в счет долга. Законодательство отличалось социальной направленностью: в одинаковых жизненных ситуациях более жесткие требования устанавливались для так называемых нетрудовых элементов.

К сожалению, отсутствуют достоверные сведения о том, насколько принятые меры позволили сделать квартиросъемщиков более дисциплинированными. По данным НКЮ, к концу 1930 г. недоимки квартирной платы по РСФСР составили 130 млн. руб.

Таким образом, квартирная плата, не имела значения коммунального дохода. Только в отдельных домах, прежде всего тех, что входили в состав ЖАКТов, она обеспечивала поддержание домохозяйств в надлежащем состоянии. В ряде случаев жилищный сектор, напротив, вынуждал перераспределять в свою пользу средства из других коммунальных отраслей.