Нормативное регулирование городского хозяйства в РСФСР в период нэпа

Особенности организации городских финансов в РСФСР в период нэпа


Своеобразие городского управления в период нэпа обусловило особый порядок организации городских финансов. Советское законодательство начала 1920-х гг., направленное на восстановление местных бюджетов, не предусматривало в их структуре городские бюджеты. Впервые вопрос о целесообразности создания отдельных городских бюджетов получил всесторонне обсуждение в 1922-23 г., а именно в период подготовки Временного положения о местных финансах. Необходимость создания городских бюджетов рассматривалась не как самостоятельная проблема, а в контексте эффективной организации всей системы местных бюджетов. В итоге поддержку получило предложение о разграничении местных бюджетов на основные и регулирующие. В качестве основных планировались волостные (районные) и городские бюджеты, как максимально приближенные к населению, в качестве регулирующих - бюджеты административно-территориальных единиц (губерний и уездов). Однако принятое Временное положение о местных финансах 1923 г., иные акты регламентировали доходы и расходы только волостных бюджетов, обеспечивали правовые гарантии финансовой самостоятельности волостного управления.

Законодательное регулирование городских бюджетов, напротив, существенно отставало, хотя значительные финансовые ресурсы концентрировались именно в городе. По статистическими данным в 1923/24 г. бюджеты городов составили 31 % общей суммы местных бюджетов, в 1924/25 - 44 % и примерно на таком уровне оставались в течение 1925/26 и 1926/27 г. Необходимо отметить условность употребляемой даже в правительственных документах дефиниции «бюджет города», которой не давалось легального определения.

Городские доходы и расходы включались в местные бюджеты административно-территориальных единиц и обычно обозначались в финансовых документах, отчетах советских органов как коммунальные средства. Выделение полноценных городских бюджетов состоялось уже за рамками исследуемого периода. Неразвитость законодательства о городских финансах отразилась и на степени научного осмысления данной проблематики. Справедливо отмечалось, что «финансовое хозяйство городов России, как и в довоенное, так и в настоящее время является почти совершенно неизученным»1Черниховский Е.Д. Современные и довоенные городские финансы М.. 1926. С. 1 (Используемое издание представляет оттиск статьи, опубликованной в журнале «Вестник финансов» за 1926 г № 11. Оттиск содержит автограф «Многоуважаемому Матвею Дмитриевичу Загряцкову от автора. 29 января 1927 г». М.Д. Загряцков - известный коммунальный деятель 1920-х гг.)..

Безусловно, основным и наиболее целесообразным способом организации местных финансов являются бюджеты, но поскольку самостоятельные городские бюджеты в данный период не выделялись, к изучению городских финансов можно подойти с двух позиций. Во-первых, возможна интерпретация в качестве таковых финансовых ресурсов, собираемых в пределах города и расходуемых на нужды городского сообщества. В частности, на таком понимают построена работа ЕД. Черниховского, относящаяся к немногим публикациям 1920-х гг. по проблемам городских финансов.

Второй подход подразумевает под городскими финансами средства, которые концентрируются в коммунальных отделах и предназначаются для содержания коммунальных объектов. Такая позиция четко прослеживается в большинстве статей, помещаемых в журнале «Коммунальное дело», других работах, авторами которых выступали сотрудники ГУКХ или местные руководители коммунальной отрасли.

Различное понимание городских финансов, а иное и не могло сложиться в условиях отсутствия четких законодательных установлений, осложняет реконструкцию реального уровня финансовой обеспеченности городов Ответственный сотрудник ГУКХ Я.А. Либерман отмечал разбросанность классификации коммунальных доходов и расходов по разным разделам сметной номенклатуры НКФ, а также произвольную переброску этим ведомством доходов коммунального хозяйства из одного раздела в другой2Либерман Я. Финансовые вопросы коммунального хозяйства // Коммунальное дело 1930 №4. С. 17..

В то же время исторические источники позволяют сделать аргументированные выводы об объеме денежных средств, которые собирали коммунальные отделы, дифференцировать каналы этих поступлений, выделить основные направления и указать суммы расходов, осуществляемых коммунальными органами. Нет сомнений в достоверности документальных сведений по поводу специальных фондов, обладавших строго целевым назначением.

Особенности организации городских финансов обусловили и специфический порядок их управления. Хотя они фактически находились в ведении коммунальных отделов, но финансовые органы, также стремились охватить их своим нормативным воздействием. Так, предназначенные к исполнению финансовыми работниками на местах циркуляры НКФ РСФСР от 15 сентября 1926 г. «Об организации работы по коммунальным доходам» и от 16 декабря 1926 г. «О формах и методах работы по коммунальным доходам», предписывали собирать все статистические сведения по коммунальным доходам и расходам. При этом финансовые учреждения не обладали возможностями прямого администрирования коммунальными средствами, но накопление материалов, их анализ и систематизацию (при том, что циркуляры четко обозначали направления такой работы) можно считать важными методологическими и организационными предпосылками для последующего управления городскими бюджетами.

Предлагаемая работа строится на понимании городских финансов как средств, собираемых коммунальными отделами и расходуемых на содержание объектов городской инфраструктуры. Обоснованность выбранной позиции подтверждается наличием юридического закрепления финансовых полномочий коммунальных отделов, а проведенное на ее основе исследование позволяет выявить уровень финансовой самостоятельности и обеспеченности городского управления.

В то же время нельзя полностью отказаться от расширительной трактовки городских финансов. Она позволяет изучать этот институт в более широком социологическом контексте, выявлять разнообразные виды и источники финансовых ресурсов, которые независимо от происхождения распределялись внутри города и повышали уровень благоустройства и комфортности городской среды. В частности, финансирование городского управления закладывалось в бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц. За счет республиканского бюджета или бюджетов иных уровней содержались мнение государственные учреждения, объекты социального и культурного назначение, само присутствие которых создавало особое городское пространство.

Необходимо учитывать, что именно городское население выступало основным плательщиком двух важнейших прямых государственных налогов - промыслового и подоходного, надбавки и отчисления от которых шли в местные бюджеты. Большинство местных налогов распространялись на такие объекты, которые преимущественно находились в городах. Значительную часть акцизов государство также получало от горожан, как наиболее активных и платежеспособных покупателей товаров, подлежащих косвенному обложению. Аналогичное положение наблюдалось и в Российской империи. Согласно реформам местного самоуправления второй половины XIX в. на территории городов применялись земские налоги и сборы. Большое неудовольствие горожан вызывала разница между суммами налогов, собираемыми земствами в городах, и объемом средств, которые тратились на нужды городского население. К 1908 г. поступило около 50 ходатайств различных городов с просьбой выделить их из состава земств, тем более, что такой опыт уже имелся: самостоятельным статусом, обеспечивавшим свободу от земских повинностей, обладали Санк-Петербург, Москва, Одесса и Кронштадт. Можно считать, что причин для недовольства распределением налоговых средств в советский период у горожан было еще больше, поскольку в данный период в отличие от дореволюционного не было городских бюджетов.

В организации коммунальных финансов в период нэпа использовались две основные формы 1) сбор разрешенных законодательством доходов и расходование их на коммунальные нужны; 2) накопление ресурсов в специальных фондах, которые формировались за счет конкретных источников и предназначались для строго целевого использования.

Финансовые полномочия коммунальных отделов, размеры платежей, поступающие от пользователей городским имуществом и потребителей коммунальных благ, устанавливались законодательными актами, нормативными распоряжениями ГУКХ, обязательными постановлениями городских Советов. Формирование и расходование средств специальных фондов также осуществлялось на основе законодательных установлений.

Коммунальные отделы принимали платежи от населения и юридических лиц за предоставленные услуги, за пользование на условиях аренды муниципальным имуществом. Сюда переводилась доля прибыли коммунальных предприятий, дополнительная часть земельной ренты. Собранные средства расходовались преимущественно на содержание тех же объектов, от которых они и поступили. Некоторые суммы тратилась на административные нужды городского управления, а оставшаяся часть - на решение общегородских задач. Ограниченность денежных средств, которые могли быть направлены на городское благоустройство, стала одной из причин введения специальных фондов.

Другая причина заключалась в незащищенности коммунальных ресурсов от изъятий на иные местные нужды. По оценкам Я.А. Либермана, консультанта ГУКХ, автора многочисленных публикаций по проблемам коммунального хозяйства и финансов, за 5 лет с 1924/25 по 1928/29 г. по РСФСР в местные бюджеты было изъято 220 млн. руб. или почти 16% коммунальных доходов. Во многих городах потери коммунальной отрасли были еще выше: по Северному Кавказу они оценивались в 45%, по Ленинградской области (без Ленинграда) - в 34 %. Среди коммунальных отраслей больше всего теряло домовое хозяйство, у которого забирали около 45% собранных средств, и городское земельное хозяйство, в распоряжении которого оставалось всего 25% полученных с землепользователей платежей. Указанные цифры не отражали реальных потерь коммунального хозяйства, поскольку ряд организаций и учреждений получали коммунальное имущество и услуги бесплатно или на льготных условиях.

Вариантов выхода из сложившегося положения, когда город лишался значительной части собранных от муниципальных объектов средств, было несколько. Пожалуй, оптимальным способом мог стать переход к формированию полноценных городских бюджетов, сопровождающийся правовой защищенностью доходных и расходных статей. Очевидно, что такой переход не мог осуществиться немедленно, поэтому предлагалось внедрить некоторую переходную модель. Именно на таком варианте настаивал НКФ РСФСР. Наиболее полно его рекомендации изложены в проекте бюджетного планирования на 1925/26 г.

Городской бюджет в данном варианте отождествляется с коммунальным бюджетом, т.е. все полномочия по сбору и распределению финансовых ресурсов города сосредотачиваются в отделе коммунального (местного) хозяйства. Предлагались и более конкретные меры по обеспечению защиты коммунальных средств от непрофильных трат. Рекомендовалось концентрировать их в кредитных учреждениях, выполняющих кассовое обслуживание местного бюджета, отдельно отражать на общем текущем счете местного бюджета, вести поквартальное открытие кредитов по коммунальным расходам. В итоге, по мнению наркомата, достигался двойной результат: с одной стороны, происходило отграничение коммунального (городского) бюджета из единой системы местных бюджетов, с другой стороны, удавалось разгрузить от «непрофильных» расходов губернские бюджеты, которые в основном обслуживали потребности губернского города. Таким образом, выстраиваемая бюджетная модель более адекватно отражала реальные финансовые потоки, позволяла производить их плановое перераспределение и регулирование.

Если целью предложений по совершенствованию бюджетной системы государства, исходивших от финансового ведомства, являлось достижение упорядочения распределения собираемых и расходуемых средств при сохранении за собой значительных полномочий по финансовому регулированию, то позиция такого учреждения, как ГУКХ заключалась в закреплении за коммунальной отраслью всех получаемых ею доходов. Именно в таком ключе строились предложения ГУКХ по пересмотру структуры распределения доходов прибыли коммунальных трестов, сформулированные в 1927 г. ГУКХ активно возражало обнародованному на Всесоюзном совещании финансовых работников намерению НКФ СССР перейти к сметному финансированию коммунальных трестов, т.е. существенно ограничить их хозрасчетные права, еще интенсивнее перераспределять коммунальные доходы по другим расходным статьям местных бюджетов. Одновременно ГУКХ подготовило противоположный по смыслу проект, согласно которому все суммы, помимо обязательных отчислений в специальные фонды, образуют коммунальный доход, то есть «от коммунальных предприятий местный бюджет не получает ни копейки»3Еще о коммунальных трестах // Коммунальное хозяйство. 1928 № 21-22. С. 7, 12..

В условиях, когда ни на местном, ни на центральном уровнях не было достигнуто согласие о принципах организации городского или коммунального бюджета финансирование неотложных городских нужд стало осуществляться особым образом, а именно - из средств специальных фондов. При этом действующее законодательство, а также основанная на нем финансово-правовая доктрина избегали четкого определения часто используемых понятий «спецфонды», «спецкапиталы», «спецсредства», а также не давали их исчерпывающего перечня. Даже в таких достаточно продуманных с позиций юридической техники документах, как инструкции НКФ данные термины нередко используются как синонимичные.

Первым, согласно декрету ЦИК и СНК СССР от 16 мая 1924 г., создавались фонды улучшения быта рабочих и служащих. Они образовывались на союзном, республиканском и местном уровнях, а также на отдельных предприятиях. Фонды автономных республик, губерний, краев, областей формировались из поступлений от квартирного налога, отчислений из доходов от помещений, сдаваемых местными Советами под торгово-промышленные предприятия, а также из отчислений от аналогичных фондов предприятий местного значения. При образовании фондов наиболее существенные суммы ожидались от целевого квартирного налога, установленного законом от 26 мая 1924 г. Ставки налога рассчитывали местные Советы, которые, как показал первый опыт, «устанавливали сплошь и рядом высокие предельные ставки с жилой площади, занимаемой нетрудовыми элементами, безотносительно к доходам». Поэтому 3 апреля 1925 г. в закон были внесены существенные изменения. Во-первых, вводилось расписание предельных ставок обложения, которые устанавливались по принципу прогрессии в зависимости от размера месячного оклада плательщика. Во-вторых, закреплялось следующее распределение налога: 80 % зачислялось в местные фонды, а остальные 20 % - в специальный капитал Центрального коммунального банка. При наличии местного коммунального банка средства фонда размещались на его счетах.

Постановление ВЦИК и СНК от 15 марта 1926 г. предписывало создание специальных капиталов жилищного фонда. Они планировались в рамках бюджетов городов и рабочих поселков, а в случае, если самостоятельные бюджеты данных поселений отсутствовали, включались в состав уездного или окружного бюджета. Инструкция НКФ по применению данного закона подробно расписывала источники образования, назначение, порядок расходов, учета и хранения специального капитала жилищного фонда. Основными источниками наполнения назывались поступления от муниципализированных жилых, торгово-промышленных и иных помещений. Такие поступления планировалось получить в результате непосредственной эксплуатации помещений коммунальными отделами, от сдачи помещений в аренду или после их продажи. Полученные суммы расходовались, во-первых, на поддержание тех жилых помещений, содержание которых не обеспечивалось собранной квартирной платой, а во-вторых, на новое жилищное строительство. Средства фонда учитывались и расходовались по смете, прилагаемой к местному бюджету. Они также хранились на счетах коммунального банка, а при его отсутствии в отделениях государственного банка или в кассах НКФ. Вся ответственность за расходование средств возлагалась на отделы коммунального (местного) хозяйства.

Некоторые коррективы в организацию и наполнение капиталов и фондов, связанных с финансированием жилищного сектора, внесло утвержденное ЦИК и СНК СССР 30 января 1929 г. «Положение о мерах содействия строительству рабочих жилищ». В Положении выстраивается строгая система фондов: 1) специальный капитал Цекобанка для кредитования жилищного строительства и коммунального хозяйства; 2) республиканские капиталы того же назначения; 3) соответствующие губернские и окружные капиталы; 4) городские капиталы; 5) фонды рабочего жилищного строительства отдельных предприятий

Основными источниками наполнения являлись: 1) специальные ассигнования из государственного и местного бюджетов; 2) отчисления из фондов улучшения быта рабочих и служащих; 3) отчисления от прибыли Госстраха; 4) целевой квартирный налог и некоторые другие4Веселовский Б.Б. Курс экономики и планирования коммунального хозяйства М. 1930. С. 143..

Специальный коммунальный фонд, введенный постановлением ЭКОСО от 12 июля 1926 г., формировался за счет отчислений от чистой прибыли коммунальных предприятий, арендной платы, продажи негодного и устаревшего имущества. Планировалось, что из накопленных таким образом средств будут выдаваться долгосрочные (до 10 лет) ссуды на ремонт и строительство коммунальных объектов.

Помимо основных специальных фондов во второй половине 1920-х гг. стали формироваться и иные фонды специального назначения, связанные с городским хозяйством, причем они вводились не законодательными актами, а инструкциями и циркулярами НКВД РСФСР и НКФ РСФСР. В итоге, к началу 1930-х гг. специалисты определяли общее число фондов от 6 до 8. Так, п. Лившиц выделял 4 жилищных и 4 коммунальных фонда. К первой категории он относил следующие: специальный капитал жилищного фонда, спецкапитал для кредитования рабочего жилстроительства фонд улучшения быта рабочих, фонды отдельных учреждений и предприятий. Вторая группа объединяла коммунальный фонд, фонд кредитования коммунального хозяйства, амортизационный фонд специальный капитал коммунального благоустройства в рабочих поселках5Лившиц Н. О системе коммунальных и жилищных фондов // Вопросы коммунального хозяйства 1930. № 10. С. 8. В данном случае авторы стремились учесть все формы организационного обособления финансов, направляемых на развитие городской инфраструктуры, куда включались специальные фонды местных бюджетов, коммунальных банков, коммунальных трестов и предприятий.

В систематизированных актах - Положении о местных финансах СССР 1926 г. и Положении о местных финансах РСФСР 1926 г. указаны лишь основные фонды, включенные в систему местных бюджетов, а специальные капиталы, которые концентрировались на коммунальных предприятиях, не упоминались, хотя их средства направлялись на развитие городского хозяйства и благоустройства. Можно считать, что создание фондов рассматривалось как некая «чрезвычайная», вынужденная мера, необходимость в применении которой исчезла бы с переходом к городским бюджетам, что и подтвердилось последующей финансовой практикой.

Вопрос о динамике специальных фондов практически не освещен в современной научной литературе и требует предметного изучения. Отсутствие интереса исследователей к этому вопросу связано с кратковременностью существования многих фондов, незначительностью собираемых через них сумм, слабым отражением деятельности фондов в исторических источниках.

Фактически до конца 1920-х гг. сложились две параллельные формы концентрации средств, которые поступали от городского хозяйства и затем расходовались на его содержание. Так обобщенные сведения по 18 городам показали, что в 1926/27 г. доход местных бюджетов от муниципальных строений составил 7,218 тыс. руб., в 1927/28 г. - 7,377 тыс. руб. За эти же годы в специальные капиталы жилищного фонда по данным 22 городов (т.е. цифры сопоставимы) было зачислено соответственно 6.595 тыс. руб. и 6,775 тыс. руб.

Таким образом, организация городских финансов в период нэпа отличалась значительным своеобразием. С одной стороны, показатели городского бюджета закладывались в бюджеты административно-территориальных единиц. С другой стороны, под городским бюджетом понимались средства концентрируемые в коммунальных отделах и направляемые на содержание объектов городской инфраструктуры.

В конце 1920-х гг. система организации коммунальных финансов была признана неэффективной НКФ РСФСР в порядке пересмотра Положения о местных финансах предложил сократить до минимума количество специальных фондов и капиталов, их дальнейшее существование, по мнению наркомата затрудняло переход к планированию местного хозяйства. Однако, несмотря на повсеместное создание в начале 1930-х гг. обособленных городских бюджетов, специальные капиталы и фонды сохранялись до 1937 г., что нарушало единство бюджета.

Isfic.Info 2006-2023