Определение города по отечественному законодательству 1920-х гг.
Город как культурно-исторический, социально-экономический и административный феномен выступает предметом изучения различных отраслей знания. В зависимости от ракурса исследования предлагаются соответствующие трактовки понятия «город». Так, экономико-географический подход стремится отразить признаки величины территории, количество населения, основных видов его деятельности. Социально-философское направление рассматривает город как специальную форму общения людей1Пароль В.И. Социалистический город Урбанизационные процессы и образ жизни горожан Таллин, 1982 С. 82, 86.. Юридическое определение города закрепляется в легальных, то есть официально признанных источниках права и базируется на понимании города как территориальной общины, типа поселенческой организации, в пределах которой сконструированы особые властные органы, наделенные в установленном порядке собственной компетенцией. Законодательство исходит из факта отграничения города от иных типов поселений, признает и закрепляет наличие в его пределах городской власти, полномочия которой распространяются только на подведомственную территорию. Поэтому в законодательном регулировании основное место отводится выделению городской черты, размежевания городской земли и прилегающего пространства, создания хозяйственных и бюджетных условий, необходимых для жизнедеятельности городского сообщества, организации городского управления и администрации, их взаимоотношений с иными публичными структурами
В истории отечественного законодательства достаточно четкие критерии города впервые были сформулированы в Жалованной грамоте городам Российской империи 1785 г. Городом считалось поселение, получившее собственную жалованную грамоту от имени императора, согласно которой формировалось самоуправляющееся городское общество, создавались Общая и Шестигласная городские думы, город приобретал права юридического лица. Городской статус подтверждался наличием собственного герба и флага, вид которых также устанавливался императором.
16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение, согласно которому в городах создавались городская Дума (распорядительный орган) и городская Управа под председательством городского головы (исполнительный орган). Выборы гласных проводились на основе имущественного ценза, в результате применения которого абсолютное большинство жителей не могло участвовать в голосовании. Городовое положение, изданное 11 июня 1892 г., еще более сократило число избирателей, повысило зависимость и подконтрольность городского самоуправления от государственной администрации. Однако город признавался особым типом поселенческой организации, имевшей собственные, локальные интересы и нужды.
Сложившийся в данный период порядок, а именно обязательность санкционирования статуса города верховной властью, сохранялся в последующем до падения Российской империи и далее в период Временного правительства
В советском праве легальное определение города состоялось не сразу Первоначально указания на отдельные признаки, при наличии которых поселение могло считаться городом, затрагивались в нормативных актах косвенно, при разрешении других более значимых вопросов. Так, Конституция РСФСР 1918 г. в статьях, посвященных избирательному праву, устанавливала, что в поселениях, насчитывающих 10 тыс. жителей, может быть образован городской Совет. Данная конституционная норма вовсе не означала, что менее многолюдные города утрачивали свой прежний статус. Идея законодателя заключалась преимущественно в том, чтобы закрепить право пролетариата на создание собственных органов власти в крупных промышленных центрах, при этом в более мелких городах формирование властных структур могло осуществляться по сельскому типу.
Демографический критерий прослеживается и в декрете ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах». Можно считать, что декрет вслед за Конституцией дифференцирует городские поселения на два вида: те, что насчитывали свыше 10 тыс. жителей, и те, которые такой численностью не обладали. Так, право частной собственности на землю отменялось в пределах всех городских поселений, а право частной собственности на строения - только в городах, с населением свыше 10 тыс. Декрет содержал и иные нормы, которые должны были по-разному применяться в двух обозначенных видах городских поселений, в частности, различалось проведение муниципализации домов.
Таким образом, в советском законодательстве периода становления формулируется несколько подходов к идентификации города. Во-первых, демонстрируя преемственность с законодательством дореволюционной России, город закрепляется как особый тип поселенческой организации, на что прямо указывает содержание некоторых законов. Например, действие цитируемого декрета от 20 августа 1918 г. распространялось исключительно на города. Во-вторых, признается неоднородность городских поселений, среди которых особо выделяются более крупные пункты. В-третьих, отграничение города от юлах типов населенных пунктов, установление отдельных признаков города (прежде всего необходимой численности жителей) происходило в процессе разрешения законодателем иных задач важнейшими из которых являлись конституирование советского управления и социально-экономические преобразования (отмена частной собственности на землю и недвижимости, проведение муниципализации имущества и др.).
Последнее обстоятельство определило содержание законодательных актов, принятых в 1920-1921 гг., касавшихся организации городской власти (городских Советов, коммунальных отделов), а также Положения о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселке» городского типа 1922 г. Положение, отличавшееся значительной новизной, представляло систематизированный акт, объединивший многие ранее действовавшие нормы и в то же время не включивший установления появившиеся в революционный период и фактически не применявшиеся. Исходя из общего смыла документа к городским поселения относились собственно города, а также поселки городского типа, причем существенной новацией отечественного законодательства явилось именно введение категории «поселок городского типа». Городом считался населенный пункт, где насчитывалось 10 тыс. жителей или 2 тыс. избирателей, а поселком городского типа - менее людное селение, жители которого в своем большинстве представлены фабрично-заводским элементом2Постановление ВЦИК от 26 января 1922 г. «Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа» // СУ РСФСР. 1922. № 10 Ст. 90.. Установленная для города необходимая численность населения была довольно высокой, поскольку в середине 1920-х гг. более половины российских городов насчитывали менее 10 тыс. жителей, что неминуемо влекло значительное сокращение перечня городов в случае строгого соблюдение демографического критерия.
Согласно тексту Положения поселок городского типа выступал как особая поселенческая организация, представлявшая некое переходное состояние от села к типичному городу. В данном случае наряду с демографическим критерием назван другой важный признак - род занятий жителей, что позволяло считать городскими поселки, возникшие на железнодорожных станциях, при рудниках и шахтах и одновременно игнорировать крупные сельскохозяйственные станицы в южных регионах и другие многолюдные деревни
Толкование на местах понятия «поселение городского типа», как писал журнал «Коммунальное дело», чрезвычайно разнообразно: к ним зачастую относят и поселения дачного характера, и бывшие заштатные города, и поселения, насчитывающие более 70 % трудовых землепользователей3А.К. С К вопросу об установлении категорий населенных мест РСФСР и их наименовании // Коммунальное дело. 1924. № 1-2. С. 43..
Очевидно, что проведение строгого разграничения городов и поселков городского типа было затруднено. Поэтому, если в селении еще в революционный период был образован городской Совет, оно считалось городом и именно под таким наименованием попадало в материалы статистического и иного учета Первоначально государственные структуры, занимающиеся сбором и обобщением информации об имеющихся городах - Наркомат внутренних дел (НКВД РСФСР). Центральное статистическое управление (ЦСУ) и другие ведомства, не требовали от местных органов подразделять в присылаемых материалах города и поселки городского типа. Кроме того, используя полученные сведения, центральные органы проводили их самостоятельную обработку и выстраивали собственные классификации, удобные и необходимые для текущей отраслевой работы. Поселения могли градуироваться не только по численности жителей, но и по административному статусу (некоторые города даже не являлись волостными центрами), исторической судьбе, наличию доступных путей сообщения и другим критериям
Закрепление в советском законодательстве понятия «поселок городского типа» было вызвано несколькими обстоятельствами Во- первых, его использование отражало стремление руководства государства несколько завысить уровень урбанизации страны, а во- вторых. учитывая глубокую социально-экономическую неоднородность территории России, позволяло более точно произвести дифференциацию поселений. В современном административном устройстве России поселки городского типа сохраняются, а в доктрине квалифицируются как переходная категория между сельскими и городскими поселениями4Симагин Ю.А. Территориальная организация населения. М., 2004 С. 158.. Выделение в законодательстве советского периода особой группы поселений, которые по численности жителей не дотягивали до городов, но приближались к ним по структуре хозяйственной деятельности, подкреплялось отечественной исторической традицией. Так, до 1860-х гг. наряду с городами учитывались городские или административно-промышленные поселения. К ним относились: 1) местечко - торгово-промышленный центр без крепости, заселенный преимущественно евреями, на территории, присоединенной в результате разделов Польши; 2) посад; 3) отдельно стоящее промышленное заведение; 4) духовное или религиозное поселение; 5) военное поселение. Городских поселений имелось в несколько раз больше, чем городов. После 1860-х гг. номенклатура городских поселений, кроме городов, ограничивалась посадами и местечками, в которых должны были проживать мещане, образующие мещанское общество5Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в ): в 2 т. СПб. 1999 Т. I. С. 283.
Для отграничения города от иных поселений правовая практика зарубежных государств использует различные критерии, что в итоге влияет на оценку степени урбанизации государств. Так, Б.Н. Миронов пишет, что если бы в России, как в некоторых западноевропейских странах, по достижению 2 тыс. жителей селения автоматически переходили в число городских, то количество городов возросло бы примерно в 10 раз. В.П. Семенов-Тян-Шанский считал, что людность может быть главным признаком города в странах, где каждая деревня носит наполовину промышленный и полугородской характер, но не в России, где немало крупных, чисто сельских поселений, превосходящих по численности многие города6Цит. по: Город и деревня в Европейской России: его лет перемен. М. 2001.С. 95.. С целью отграничения наиболее крупных и промышленно развитых центров ученый использовал понятие «истинный город», но эту позицию оспаривает Б.Н. Миронов, который полагает, что большинство таких поселений обладало только экономическим потенциалом малого или среднего города, но в них отсутствовала сколько-нибудь активная социальная и культурная жизнь.
Юридический статус поселения должен следовать из обобщения и формализации его социально-экономических и демографических характеристик, но при этом заложенные в легальных источниках права критерии должны отличаться простотой, конкретностью и универсальностью. Именно численность населения наиболее полно удовлетворяет заявленным требованиям, поскольку является достаточно емким показателем, отражающим характер производственной деятельности людей, интенсивность экономических связей, поведенческие типы. Людность поселения как основание признания поселения городом, повторялась во всех законодательных актах 1920-х гг., касающихся территориальной организации государства
Выработка и легализация понятия города осуществлялась в контексте изучения фактически сложившейся административной и поселенческой системы государства, сохранившей в своей основе схему административно-территориального устройства Российской империи, на которую затем наслаивались элементы, сформировавшиеся уже в революционный период. Важнейшей чертой этого периода являлось стремление к внутренней автономии, к повышению статусного положения поселения. Значительный рост численности городов наметился уже в период работы Временного правительства. Так, 3 апреля 1917 г. оно преобразовало в города 41 населенный пункт. Важным обстоятельством, подталкивающим активизировавшуюся во время революции городскую общественность к достижению статуса города, являлись муниципальные реформы Временного правительства, которые предоставляли возможность с обретением ранга города образовать здесь собственный орган самоуправления
Тенденция на увеличение количества городов сохранилась и в советский период. Первым советским изданием, составители которого представили сведения о численности городов, стал «Ежегодник ЦСУ за 1918-1920 гг.». Однако опубликованные в нем данные о наличии 1311 городов вызвали несогласие официальных органов. Отмечалось, что ЦСУ ошибочно внес в списки городов те, которые таковыми не являются, многие новые города оказались явлением «фактическим, а не правовым», само ЦСУ не относится к законодательным органом, и его материалы не могут вызывать юридических последствий.
С целью установления поселенческой структуры РСФСР, и прежде всего численности городов, их населения, структуры трудовой занятости жителей и иных фактов, на территории республики в 1923 г. было запланировано проведение специальной городской переписи, ответственность по организации которой была возложена на ЦСУ. Инструкция, опубликованная накануне переписи, рекомендовала учитывать в качестве городов те поселения, численность жителей которых в 1920 г. составляла для фабрично-заводских, железнодорожных и курортных поселков - 500 человек, для прочих - «жители, которых по преимуществу занимаются не сельским хозяйством, а торговлей и промышленностью» - 2 тыс. Даже специалисты, руководившие переписью, отмечали, что применение этих критериев на практике вызвало немалые трудности. Отвечающие за организацию переписи местные статистические органы вступили в обширную переписку с ЦСУ, в процессе которой нередко задавались вопросы, подлежат ли переписи те или иные населенные пункты. Поскольку наиболее объективной информацией обладали местные статистические учреждения, то именно они и принимали окончательные решения Таким образом, как верно отмечает В.Я. Филимонов, первоначально намеченный ЦСУ список подвергся неоднократному уточнению и частичному пересмотру7Филимонов В.Я. Город и деревня в 1921-1925 гг. (По материалам Европейской России) Л. 1984 С. 34.. Однако концепция переписи не изменилась, она базировалась на первоначальной позиции ЦСУ о признании городами всех поселений, которые отличались какими-либо признаками от типичной деревни Перепись считается состоявшейся 15 марта 1923 г., хотя данная дата является во многом условной. В итоге на территории РСФСР было выявлено 1477 городов, то есть подтвердился ожидаемый результат о значительном росте численности городов по сравнению с дореволюционным периодом. Однако в список попало множество небольших поселений, «в качестве поселков городского типа было переписано немало чисто сельских поселений, особенно в категории местечек и в категории торгово-промышленных сел»8Гольберг Я. Города СССР // Коммунальное хозяйство. 1927. № 5-6. С. 7.. Имелось всего 14 городов-стотысячников, абсолютное большинство городов - 1187 насчитывали менее 10 тыс. жителей9164 города насчитывали от 10 до 20 тыс. жителей. 72 - от 20 до 50 тыс., 40 - от 50 до 100 тыс. Горсоветы и коммунальное хозяйство / под ред Б.Б. Веселовского, Д.И. Шейниса М. 1927. С. 9.. Признавалось, что «у нас появились случайные города»10Смирнов А.К. Основные категории населенных пунктов // Коммунальное дело 1926 № 6. С 24..
Представляется, что причиной охвата переписью множества «лишних» поселений стала расплывчатость предлагаемых рекомендаций, а также общая негласная идеологическая установка о высокой доле рабочего класса, вытекающая из декларируемого тезиса о пролетарском характере революции
Проведение городской переписи увязывалось с логикой административно-территориальных реформ, обозначаемых общим термином «районирование». Реформы планировались как комплекс мероприятий, нацеленных на упорядочение административно-территориального устройства государства, упрощение местного административного аппарата, создание краев и областей, организованных по типу самодостаточных экономических районов, укрупнение административно-территориальных единиц всех типов, расширение компетенции низового советского управления. Практическое осуществление районирования началось в 1923 г., но подготовительные мероприятия относились к более раннему периоду.
Перед началом районирования были предприняты серьезные усилия, направленные на стабилизацию и юридическое закрепление сложившегося административно-территориального устройства Согласно постановлению VIII Всероссийского съезда Советов, состоявшегося еще в декабре 1920 г., разрешение абсолютного большинства административно-территориальных вопросов передавалось в компетенцию Президиума ВЦИК, поэтому в 1923 г. этим органом принимается ряд законодательных актов, требующих от местных учреждений прекратить какие-либо самостоятельные административно-территориальные преобразования, переименования населенных пунктов и т.д.
Хотя окончательное решение по статусу населенного пункта пригашал Президиум ВЦИК, всю предварительную информацию собирал НКВД и специально созданная для предварительного рассмотрения территориальных вопросов Административная комиссия, подведомственная Президиуму ВЦИК, которая взаимодействовала с местными административными комиссиями и регулярно направляла на места необходимые распоряжения и циркуляры.
Административная комиссия при поддержке НКВД добивалась, чтобы в поступавших с мест проектах по изменению административно-территориального деления обязательно указывалось полное наименование населенного пункта обозначаемого как деревня. поселок, село, город или иным образом. Кроме того, настоятельно рекомендовалось и даже требовалось вносить подробные сведения о географическом, демографическом и социально-экономическом положении населенных пунктов. В 1923-1924 гг., то есть в преддверие административно-территориальных реформ. Президиум ВЦИК принял множество нормативных актов, устанавливающих статус, границы и административно-территориальный состав отдельных губерний, закрепив таким образом ранг города за определенными поселениями.
Далеко не всегда население оказывалось заинтересованным в присвоении или сохранении городского статуса. Особенно очевидно это проявилось по мере налаживания налогового механизма, наведения порядка в землепользовании. В городах и селениях применялись разные местные налоги, только с городских земель уплачивалась земельная рента, поэтому наиболее «неудобным» для граждан оказывалось отнесение к городам небольших поседеют со слабо развитой торговлей, промышленностью, социально-культурной инфраструктурой, где основным занятием оставалось сельское хозяйство. Например, согласно ходатайству населения, г. Тулун Иркутской губернии был переведен в разряд сельских поселений Сходные процессы наблюдались и в условиях Российской империи, когда горожане, особенно предпринимательские слои, опасались, что в случае преобразования их сел в города возрастут налоги и соответственно издержки производства.
Упорядочение списка городов, осуществляемое на основе материалов городской переписи 1923 г., было непосредственно связано с подготовкой к законодательному введению типологии населенных пунктов. С этой целью 13 февраля 1924 г. ВЦИК образовал особую комиссию под председательством А.Г. Белобородова по установлению признаков города Заключительным этапом работы комиссии планировалось издание специального перечня городов, что рассматривалось как единственная мера «способная прекратить споры по затрагиваемому делу». Фактически все подготовительные мероприятия велись в НКВД. По своему содержанию они сразу же вышли за рамки составления перечня городов, приобрели более общий характер и заключались в разработке закона, устанавливающего категории населенных мест и их единообразные наименования. Справедливо отмечалось, что градация населенных пунктов как в дореволюционную эпоху, так и в советский период зачастую производилось не по какому-либо определенному признаку или совокупности признаков, а в зависимости от местных обычаев, бытовых условий, религиозных культов, экономического значения. Поэтому продолжали употребляться самые разнообразные наименования населенных пунктов: поселки, города, села, деревни, местечки, станицы, курорты и др.
Ввиду высокой важности готовившихся административно-территориальных реформ комиссия А.Г. Белобородова оказалась не единственной структурой, занимавшейся разработкой закона о типах поселений. Аналогичные задачи пыталась разрешить Междуведомственная комиссия, основу которой составили сотрудники Главного управления коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД. В начале 1924 г. в журнале «Коммунальное дело» были опубликованы основные тезисы будущего Положения о категориях населенных мест. В качестве основополагающих признаков предлагалось рассматривать экономическое значение населенных пунктов и характер занятий жителей. Количество жителей, наличие у поселения того или иного административного центра, удобство путей сообщения, степень благоустройства, назывались «признаками важными. подлежащими учету, но не имеющими решающего значения». Разработчики проекта настаивали на необходимости минимизации перечня типов населенных мест. Принимались следующие основные типы: деревня как поселение чисто земледельческого характера, село как населенный путает, приближающийся по типу к городу, но не утративший земледельческого характера, и, наконец, город как поселение не земледельческого характера. В отношении наименований допускалась возможность сохранения привычных обозначений, но в официальных документах надлежало указывать, на каких правах (города, села, деревни) существует данное поселение. Хотя положения данного проекта были хорошо известны в НКВД, поскольку ГУКХ являлось его структурным подразделением, и кроме того обнародованы публично, они не вызвали интереса и не получили поддержки.
В дальнейшем продвигался только проект закона «Положение о категориях населенных пунктов РСФСР», разработанный комиссией ВЦИК. Он обсуждался в наркоматах внутренних дел, финансов, Госплане и других ведомствах. В качестве основных типов поселенческой организации предлагались городские и сельские поселения Отдельными категориями назывались дачные, рабочие и курортные поселки, в отношении которых требовалось подготовить особые положения. Главными критериями, которыми следовало руководствоваться при отнесении поселения к городам, являлись численность населения, род занятий его жителей, а также легальный статус, закрепленный дореволюционным или советским законодательством. Эти положения проекта вошли в окончательный текст документа.
Поскольку законодатель не был заинтересован в значительном сокращении численности городов, что неизбежно произошло бы в случае формального применения только этих критериев, то предлагалось всесторонне рассматривать и другие факторы. В качестве благоприятных условий называлось наличие достаточного земельного фонда необходимого для ведения городского хозяйства и нового строительства; перспективы увеличения численности населения развитие торговли, промышленности и т.п.; близость к железной дороге или другим удобным путям сообщения наличие пролетариата и его заинтересованность в придании поселению статуса города.
15 сентября 1924 г. ВЦИК утвердил закон «Общее положение о городских и сельских поселениях», который впервые в советском законодательстве содержал перечень категорий поселений и установил признаки городских поселений Городами объявлялись населенные пункты с количеством взрослого населения не менее 1 тыс. человек, при условии, если сельское хозяйство является основным занятием не более, чем для 25 % населения а также те, что считались городами до 7 ноября 1917 г. и впоследствии не преобразовывались в сельские решениями ВЦИК и СНК. При наличии особых местных условий губернским исполкомам предоставлялось право возбуждать перед президиумом ВЦИК ходатайство об отнесении к городам и других поселений, которые не удовлетворяли этим критериям. В таком случае следовало принимать во внимание факторы, которые ранее указывались в проекте закона. Таким образом, для повышения статусного ранга поселения предписывалось исходить из фактов, свидетельствующих о перспективах экономического роста.
На основании декрета предстояло провести большую работу по составлению списка городов РСФСР. Ряд инструкций и циркуляров, направленных Административной комиссией ВЦИК на места осенью 1924 г., касались порядка его подготовки. Хотя формально ответственность возлагалась на губернские, областные (краевые) исполкомы, ЦИКи автономных республик, а также местные административные комиссии, реально списками занимались коммунальные отделы, которые фактически выполняли функции исполнительного органа городского управления и поэтому лучше всего владели информацией об экономическом, социальном, культурном состоянии города. Общий список городов включал два раздела: а) города, которые являлись таковыми до 7 ноября 1917 г. и в последующий период не преобразовывались; б) города, образованные после 7 ноября 1917 г. с указанием, каким органом и когда принималось такое решение.
В отношении каждого города, включенного в общий список, давалась развернутая характеристика, где указывалась его обеспеченность землей, делались выводы о необходимости и возможности расширения городской территории, оценивалось развитие торговли, промышленности, степень благоустройства, определялась близость населенного пункта к железной дороге, отмечалось наличие пролетариата. Не успели местные органы собрать необходимые материалы, как Административная комиссия, а скорее НКВД, потребовали еще более полные и разносторонние сведения о городах Дополнительный циркуляр предписывал включать в присылаемые документы подробное описание городской земли с указанием участков селебтивной (селебтивные земли - участки, занятые застройкой, или планируемые под строительство) и неселебтивной площади, данные о численности жителей в 1897 г. и ее последующем изменении, отдельно выделяя лиц старше 18 лет, данные о количество фабрик и заводов по переписи 1923 г., численности занятых в них рабочих и служащих, об объеме годового оборота торговых предприятий и т.д.
Полученные материалы изучала и обрабатывала Административная комиссия, которая и готовила мотивированное заключение, но окончательное решение принимал ВЦИК. Например, в июне 1925 г. были законодательно утверждены списка городов Архангельской, Псковской, Саратовской. Ульяновской, Пензенской, Иваново-Вознесенской губерний и Чувашской АССР и др.
В результате пересмотра перечня городов к 1926 г. их число сократилось до 526, а в 1927 г. на территории РСФСР насчитывалось 522 города. Перепись 1926 г. зафиксировала в России 461 город и 702 поселка городского типа11Симагин Ю.А. Территориальная организация населения С. 148.. В то же время уменьшение общего количества городов вовсе не означало, что отсутствовал обратный процесс - преобразование сельских поселений в городские. Отмечается что только за 1924-1925 гг. на территории Европейской части России возник 61 «новый» город. Пересмотр списка городов трактуется как своеобразная городская реформа, в которой усматривается продолжение новой властью царских традиций жесткого контроля территорий с помощью сети городских поселений, которым придавались преимущественно административные функции. Представляется что данная интерпретация не содержит негативной оценки, напротив, точно передает сущность проведенных мероприятий. Очевидно, что сеть городов, составляя каркас территории государства, в конечном итоге обеспечивает его национальную целостность. Поэтому государственная стратегия, с одной стороны, должна обеспечивать поддержку и развитие городов как центров экономического, административного и культурного тяготения сопредельной местности, а с другой стороны, обязана препятствовать превращению их в очаги сепаратизма. Советская урбанистическая политика вполне соответствовала достижению этих целей.
Не стоит преувеличивать «искусственность» многих советских городов, хотя безусловно, нельзя отрицать, что у некоторых из них из всего спектра социальной деятельности преобладали административные функции. Мероприятия по упорядочению сети городов, являясь частью административно-территориальных реформ, хронологически совпадали с переходом к областному (краевому) и окружному делению, что требовало выделения в качестве центров новых единиц наиболее достойных и подходящих для этой роли городов. Однако далеко не всегда исторически сложившиеся города сохраняли или приобретали новый административный ранг. Например, в Сибири самыми многолюдными являлись Омск и Иркутск, они же отличались относительно развитой промышленностью, достаточно длительный период ассоциировались с региональной властью (так, после распространения на Сибирь судебных уставов 1864 г. именно в этих городах располагались судебные палаты). Сибирскими «Афинами» назывался Томск, где находились старейшие в регионе высшие учебные заведения, и в советский период город продолжал считаться образовательной и научной столицей края. Тем не менее резиденцией, где с 1922 г. после переезда из Омска размещались областные органы управления Сибирью, по решению центральной власти был выбран Новониколаевск, ранее заштатный город Томской губернии. Переименованный в конце 1925 г. в Новосибирск, он стал центром вновь образованного Сибирского края. Статус областного города послужил мощным стимулом быстрого развития коммунальной инфраструктуры, нового современного строительства культурной жизни, что в скором времени значительно обогатило осуществляемые городом социальные функции.
Похожие, хотя и более скромные перспективы, открывались в случае определения города в качестве окружного центра поскольку он также получал административные преимущества перед равными по численности населения, экономической состоятельности поселениями.
В то же время отказ от губернского деления негативным образом отразился на судьбе тех городов, которые вместо центров губерний превратились в центры округов. Независимо от разрешения активно дебатируемого в этот период вопроса «является ли округ увеличенной волостью или уменьшенной губернией»12Дурденевский В. О «соответствии» административно-территориальных единиц // Советское право. 1925. № 6. С. 94., такое преобразование воспринималось как понижение статусного уровня. Помимо ментальных оценок, перевод города в окружной ранг сокращал по сравнению с областными городами возможности его финансовой поддержки со стороны республиканского центра.
Как уже отмечалось, деятельность ВЦИК по уточнению и пересмотру статуса населенных пунктов не привела к изданию одного, целостного, законодательно утвержденного списка городов. Поэтому функции по обобщению имеющихся сведений, подтверждающих городской статус поселений, систематизации и публикации таких материалов предприняло НКВД РСФСР. Итогом большой работы наркомата стал объемный справочник «Города Союза СССР», напечатанный в 1927 г. Как отмечалось в предисловии к книге, его издание было вызвано многочисленными обращениями различных учреждений в НКВД за справками о городах. Такой справочник требовался самому НКВД, «деятельность которого, - как писали составители, - особенно в областях коммунального хозяйства, разносторонне охватывает жизнь города». В основу справочника были положены данные Административной комиссии, с которой НКВД тесно сотрудничал. Именно в этих учреждениях концентрировались все местные материалы о произошедших территориальных преобразованиях, учитывались распоряжения Президиума ВЦИК по территориальным вопросам. Кроме того, НКВД использовал собственные архивы. Для достижения большей полноты собираемых сведений НКВД вписал обработанные данные по каждому городу в особые анкетные бланки и разослал в областные (краевые) и губернские коммунальные отделы с просьбой указанные в анкетах сведения проверить, неточные исправить, а недостающие дополнить.
Стремясь подготовить издание, отражающееся развитие городов на территории СССР, НКВД РСФСР обратился к наркоматам внутренних дел союзных республик с просьбой прислать необходимые материалы, которые затем вошли в опубликованный справочник. Как свидетельствуют исторические источники, местные работники не только откликнулись на обращение наркомата, но и проявили инициативу, стремясь получить максимально полные, разнообразные и достоверные сведения о различных сторонах городской жизни.
Например, Сибирский краевой статистический отдел первоначально приступил к сбору и обобщению материалов о городах Сибири на основе анкета НКВД в 1926 г., а затем распространил собственную анкету, которая состояла из 19 разделов и представляла 4 страницы машинописного текста. Но и этой информации статистическому отделу показалось недостаточно, поэтому была составлена и разослала вторая анкета, содержащая уже 50 разделов, напечатанных на 16 страницах. Работники статистического отдела руководствовались далеко не праздным интересом. Изучение города как экономического, административного и культурного центра территории в контексте проводившегося районирования приобретало глубокое практическое значение. В итоге планировалось составить формуляр каждого сибирского города и опубликовать цельную работу, включающую всю собранную и обработанную информацию. Сложно сказать, что помешало завершению задуманного проекта. Известно, что написанный на основе этих материалов очерк «Города Сибирского края» вошел в советскую энциклопедию.
Сборник «Города Союза ССР» содержит данные о 721 городе, большая часть из которых - 522 - располагались на территории РСФСР. Из других советских республик высокой степенью урбанизации отличалась Украина, где числился 81 город.
В целом в современной литературе советская урбанизация этого периода оценивается как проводившаяся сверху, утверждается, что законодательно предусматривались такие критерии, использование которых позволяло искусственно завышать численность городов, городского населения и пролетариата. Отмечается, что зачастую города существовали преимущественно как надписи на картах и строки в статистических сводках, то есть не являлись городами по своей социальной сущности, и следует говорить о «квази» или «псевдоиндустриализации». И этим многие советские города принципиально отличались от «истинных» экономических городов, о которые ранее писал и которые предлагал учитывать В.П. Семенов-Тян-Шанский
Достаточно «пестрый» состав советских городов, где были и крупнейшие промышленные центры и небольшие селения, требовал проведения такой дифференциации, которая бы отражала специфику исполняемых социальных функций городами каждой группы, служила основой для прогнозов урбанизации. По инициативе НКВД и Госплана был подготовлен перечень городов РСФСР, озаглавленный как «Список городов государственного значения». Он включал 108 городов, что составляло чуть более 20 % от их общего числа. Все они рассматривались как претенденты на центры будущих областей, краев или хотя бы округов. В любом случае административно-территориальное деление должно было учитывать наличие этих городов и рассматривать их как естественные точки тяготения прилегающих местностей. Большинство российских городов в список не попадало, поскольку, являясь таковыми юридически, они оставались небольшими поселениями с неразвитой промышленностью, со слабо выраженными элементами городской инфраструктуры.
Хотя единообразный критерий в рамках предложенной классификации отсутствовал, за основу брались демографические и экономические показатели
В 1-ю группу попали самые многонаселенные города в которых насчитывалось не менее 40 000 жителей - 67 городов.
Во 2-ю группу вошли города с развитой промышленностью (например, Серпухов, Златоуст. Шуя) - 7 городов
3-ю группу составили курорты: Ялта, Кисловодск, Сочи, Анапа и т.д. - 9 городов
4-я группа объединила 3 портовых города: Керчь, Туапсе, Мурманск.
В самостоятельную группу был выделен Никольск-Уссурийский, отличившийся особенно быстрым ростом населения.
6-я группа включала административные и политические центры с населением менее 40 000 жителей - 20 городов.
В публикациях 1920-х гг. советские города изучались и дифференцировались не только с точки зрения их экономического потенциала. Они анализировались с позиций географического положения, демографической ситуации, административного значения, транспортной доступности и даже исторического прошлого. В целом производимые на этих основания классификации тоже имели конечной целью определение перспектив развития отдельных городов. Так, уже неоднократно цитируемое издание «Города Союза ССР» содержало сведения о каждом городе, которые были систематизированы в таблице, содержащие следующие графы: дата образования: географическая долгота и широта: административное значение: на какой реке, озере, море, стоит город, судоходны ли водоемы или нет, ближайшая железнодорожная станция и расстояние от нее до города: расстояние до губернского, областного центра. Москвы и Ленинграда; жило жителей по переписям 1897, 1917, 1920, 1923, 1926 г.: основные социальные группы самодеятельного населения по переписи 1923 г. (рабочие, служащие, хозяева).
Обобщая содержание сборника по этим параметрам, можно сделать некоторые выводы. Значительная часть российских городов возникла еще в период реформ Екатерины II, то есть еще в конце XVIII в Преимущественно они располагались на берегах рек или иных водоемов, даже если водные пути не являлись судоходными. Больше половины российских городов (69 % в европейской части и около 47% - в азиатской) имели железнодорожное сообщение. Интересна группировка по административной значимости городов: 57 выполняли функции областных или губернских центров, 57 - окружных. 221 - уездных, 86 - районных. 79 - волостных и только 22 единицы оставались заштатными городами
Сравнение с ведущими мировыми державами показывало, что РСФСР, как и СССР в целом, отличалась низким уровнем урбанизации Городское население к общему числу жителей в республике (около 100 млн.) составляло 15,5 %, в СССР его доля была еще ниже. В то время как в Англии в городах проживало 78 % населения, в Германии - 56 %, в США - 51 %. Составители сборника, приводя такие данные, справедливо отмечали условность сравнений, поскольку различались сами критерии города, принятые в отдельных государствах.
Показателем высокой степени урбанизации государства служит не только абсолютное преобладание городского населения над сельским, но и большое число крупных городов, в которых концентрируется значительная часть горожан. В РСФСР имелось всего 19 городов, т.е. менее 4 % их общей численности, где проживало более 100 тыс. человек. Наоборот, доля городов с населением менее 20 тыс. составляла 75 %. Внутри этой единой категории города распределялись на 3 группы: до 5 тыс. жителей, от 5 до 10 тыс., от 10 до 20 тыс. Причем число городов, вошедших в каждую группу, являлось приблизительно одинаковым
Хотя на демографическом развитии России сказывались негативные последствия войн и революций начала XX в., в стране сохранилась тенденция к росту городов и городского населения. Эти показатели возросли не только между переписями 1897 и 1926 г., но и за период с 1923 по 1926 г. Особенно быстро увеличилось население тех городов, которые являлись промышленными центрами, и несколько медленнее тех, что выполняли преимущественно административные и торговые функции. Безусловно, отмеченная положительная динамика носила во многом «восстановительный» характер и только открывала возможности дальнейшей урбанизации
В заключение следует остановиться еще на одной проблеме, связанной не только с определением города, сколько вообще с типологией поселений, установленной советским законодательством. Роль систематизированного акта, где определялись категории населенных пунктов, выполняло «Общее положение о городских и сельских поселениях и поселках», принятое 15 сентября 1924 г. На его основе и осуществлялся пересмотр списка городов. В нем перечислялись следующие типы поселений: городские поселения, сельские поселения, рабочие, дачные и курортные поселки. Понятие поселков городского шла, введенное. Положением о городских Советах 1922 г., в дальнейшем законодательством не развивалось и не уточнялось. Фактически именно рабочие, дачные и курортные поселки стали пониматься как разновидности поселков городского типа. Специальные акты «О рабочих поселках». «О курортных поселках», «О дачных поселках», в которых описывались создаваемые здесь органы советского управления, устанавливались налоговые режимы и т.д., были приняты в конце 1920-х гг.
Таким образом, советское законодательство определяло город как один из основных типов поселений, который отличался прежде всего высокой численностью населения. Именно данный признак в совокупности с родом занятий жителей служил основанием для закрепления за поселением городского статуса. Формально-юридический аспект был тесно связан с социально-экономическим и историческим пониманием города. Критерии, используемые для отнесения поселения к городу, претерпели в советский период существенную эволюцию, что обусловливало пересмотр нормативно установленного перечня городов. Необходимость целостной оценки поселений, обладавших городским статусом или претендовавших на его приобретение, с особой очевидностью проявлялась в периоды подготовки и проведения переписей 1917, 1920, 1923 и 1926 г. В процессе организации переписей (как это произошло, например, в 1923 г.) предпринимались попытки корректировки сети городов, выработки новых критериев дифференциации поселений.
Города различались по уровню промышленного развитая, численности и роду занятий населения, степени благоустройства наличию образовательных, медицинский и культурных объектов, имевшемуся административному рангу. Советская административная политика учитывала отмеченные факторы, оценивала при перспективном планировании территориальной и хозяйственной организации государства.